C. UNE SEULE SOLUTION : LA CONCLUSION DES ACCORDS AU NOM DES ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE
Compte tenu de l'importance des projets d'accords, il paraît difficilement concevable que leur conclusion ne soit pas précédée par un débat et par un vote du Parlement conditionnant leur approbation.
La proposition de résolution adoptée par la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale le 26 mars dernier dispose que l'Assemblée nationale :
« - estime que la France devrait invoquer la nécessité de se conformer « à ses propres règles constitutionnelles » prévue à l'article 24 du traité sur l'Union européenne, et soumettre ces projets d'accords au Parlement au titre de l'article 53 de la Constitution, si cette procédure est juridiquement envisageable ;
« - demande qu'à défaut, une réflexion soit engagée afin de définir de nouvelles modalités d'intervention du Parlement français préalablement à l'adoption de ces accords, notamment par une modification de l'article 88-4 de la Constitution conférant au Parlement, dans les matières relevant de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, le pouvoir d'établir des mandats de négociation impératifs ».
Il paraît désormais acquis que la procédure de l'article 53 de la Constitution ne pourra être appliquée si les accords sont conclus au nom de la seule Union européenne. La proposition d'attribution au Parlement du pouvoir d'établir des mandats de négociation impératifs laisse entière la question posée par les projets d'accords en passe d'être conclus avec les Etats-Unis.
La proposition de résolution soumise à votre commission des lois à l'initiative de la délégation pour l'Union européenne du Sénat affirme pour sa part que le Sénat :
« - s'interroge (...) au regard des compétences attribuées actuellement à l'Union par les traités, sur la possibilité de conclure de tels accords au nom de l'Union seule ;
« - estime, compte tenu de l'importance politique et du caractère sensible du domaine concerné par ces accords, qu'ils doivent être soumis à un débat et à un vote du Parlement conditionnant leur approbation :
« - considère que la conclusion de ces accords au nom de l'Union européenne et des Etats membres permettrait seule de répondre à ces deux préoccupations ».
Votre commission partage ces appréciations. Seule une conclusion des accords par l'Union et les Etats membres pourrait permettre à la France de recourir à la procédure de ratification prévue par l'article 53 de la Constitution et éviter qu'un précédent soit créé sur un sujet essentiel 3 ( * ) .
Il existe un risque réel que les accords d'entraide et d'extradition soient remis en cause à l'occasion de contentieux futurs s'ils sont conclus au nom de la seule Union et que toute procédure de ratification est de ce fait écartée dans notre pays.
Par ailleurs, il apparaît hautement souhaitable, dans un contexte international troublé, que le Parlement français puisse marquer, en autorisant la ratification des accords, la volonté de notre pays de consolider sa coopération avec les Etats-Unis en matière d'entraide judiciaire et d'extradition.
D'une manière générale, votre commission, comme la délégation pour l'Union européenne, estime nécessaire que le Gouvernement n'accepte plus le recours à l'article 24 du traité sur l'Union européenne pour la conclusion d'accords politiques, dans la mesure où cette procédure ne correspond pas à l'état actuel des traités et ne garantit pas les conditions nécessaires de sécurité juridique.
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Au bénéfice de ces observations, votre commission a approuvé, sous réserve d'une modification rédactionnelle, la proposition de résolution dans sa rédaction issue des travaux de la délégation pour l'Union européenne.
* 3 Deux accords internationaux avec la République fédérale de Yougoslavie et la Macédoine, relatifs aux activités de la Mission de surveillance de l'Union européenne, ont été conclus en 2001 par l'Union européenne seule sur la base de l'article 24 du traité sur l'Union européenne. Un échange de lettres entre l'Union européenne et le Liban en matière de lutte contre le terrorisme a également été conclu par la seule Union. Ces documents sont d'une importance bien moindre que les projets d'accords avec les Etats Unis. En ce qui concerne les accords avec la Yougoslavie et la Macédoine, la compétence des Etats membres n'était pas en cause, puisqu'il s'agissait du statut et du fonctionnement de la mission de surveillance de l'Union européenne.