C. LES DÉPENSES D'ACTIONS STRUCTURELLES SONT CONFORMES AU CADRE PLURIANNUEL, EN DÉPIT D'UNE EXÉCUTION TRÈS INSUFFISANTE
1. Le cadre financier et réglementaire de l'actuelle programmation
Avec un budget total de 213 milliards d'euros, l'enveloppe déterminée à Berlin pour la période 2000-2006 présente, à structure constante (c'est-à-dire hors développement rural), une progression de 6,5 % par rapport à la programmation 1994-2000 .
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Perspectives financières de 2000 à 2006 |
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Engagements (millions d'euros) |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
Fonds structurels |
29 430 |
28 840 |
28 250 |
27 760 |
27 080 |
27 080 |
26 660 |
|
Fonds de cohésion |
2 615 |
2 615 |
2 615 |
2 615 |
2 515 |
2 515 |
2 510 |
|
Total |
32 045 |
31 455 |
30 865 |
30 375 |
29 595 |
29 595 |
29 170 |
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Source : "jaune" annexé au PLF 2003 |
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La
réforme adoptée en 1999 s'articule autour de trois axes :
-
une concentration des aides sur les territoires souffrant des handicaps
les plus marqués
: réduction de sept à
trois
28(
*
)
du nombre
d'objectifs et de la couverture de population éligible à chacun
d'entre eux, augmentation de l'intensité de l'aide par habitant pour les
régions éligibles. Des programmes d'initiative communautaire
(PIC) interviennent en complément de ces objectifs et financent des
actions revêtant un intérêt particulier pour la
Communauté
29(
*
)
, pour
une enveloppe budgétaire s'élevant à 5,4 % du total
des fonds structurels sur la période de programmation. Les mesures de
développement rural ont quant à elles été
transférées sur la rubrique 1 du budget communautaire ;
-
une tentative de simplification de la mise en oeuvre des fonds
:
introduction du concept de « complément de
programmation », règles d'engagements annuels automatiques
(après une avance initiale en 2000 et 2001 de 7 % du total du
programme) et de dégagement d'office (également connue sous le
nom de « règle n+2 ») des crédits non
engagés dans les deux années suivant celle de leur rattachement.
Le dégagement d'office doit s'appliquer pour la première fois au
31 décembre 2002, et contraint les Etats membres à assurer une
gestion et un suivi plus attentifs des projets ;
- un
renforcement des procédures de contrôle et
d'évaluation
: responsabilité accrue des Etats membres
dans le suivi et la mise en oeuvre des programmes, possibilité de
sanctions financières forfaitaires en cas de mauvaise gestion.
2. Une mise en oeuvre peu satisfaisante que le projet de budget pour 2003 n'intègre guère
Le projet de budget du Conseil pour 2003 est conforme au cadre défini à Berlin avec 33 968 millions d'euros en crédits d'engagement, soit une hausse de 0,4 %, et 33 013 millions d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 2,6 %.
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Budget 2002 et projet de budget 2003 |
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Exécution 2001 |
Budget 2002 |
Projet Conseil 2003 (1 ère lecture) |
Projet Parlement (1 ère lecture) |
Ecart Parlement 2003/budget 2002 |
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|
(millions d'euros) |
CE |
CP |
CE |
CP |
CE |
CP |
CE |
CP |
CP |
|
Objectif 1 |
26 203 |
13 789 |
21 330 |
18 818 |
21 577 |
19 367 |
21 577 |
19 724 |
4,8% |
|
Objectif 2 |
6 264 |
3 138 |
3 730 |
4 360 |
3 652 |
4 406 |
3 652 |
4 973 |
14,1% |
|
Objectif 3 |
3 762 |
1 630 |
3 646 |
3 360 |
3 719 |
3 696 |
3 719 |
3 696 |
10,0% |
|
Pêche |
173 |
116 |
169 |
380 |
172 |
506 |
172 |
536 |
41,1% |
|
PIC |
1 434 |
1 701 |
1 860 |
2 327 |
1 866 |
2 280 |
1 866 |
2 319 |
-0,3% |
|
Assistance technique |
205 |
98 |
144 |
245 |
143 |
180 |
143 |
183 |
-25,3% |
|
Reconversion pêche |
170 |
39 |
79 |
27 |
90 |
130,8% |
|||
|
Fonds de cohésion |
3 125 |
1 983 |
2 789 |
2 600 |
2 839 |
2 500 |
2 839 |
3 000 |
15,4% |
|
TOTAL |
41 166 |
22 455 |
33 838 |
32 129 |
33 968 |
33 014 |
33 995 |
34 521 |
7,4% |
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Source : "jaune" annexé au PLF 2003 et document du Parlement européen |
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Les
crédits d'engagement correspondent aux plafonds décidés
à Berlin (qui constituent des objectifs de dépense),
actualisés en fonction de l'inflation, et sont augmentés de
1 178 millions d'euros, suite à
l'adaptation des perspectives
financières
qui prévoit la rebudgétisation, sur la
période 2002-2006, des 6,1 milliards d'euros de crédits du
seul objectif 2 non consommés en 2000 et non reportés en 2001.
Les crédits de paiement serviront pour leur part à couvrir :
- l'apurement des engagements des années antérieures n'ayant pas
donné lieu à paiement, dont le montant total est
évalué à 16,7 milliards d'euros à la fin 2001
au titre des seuls fonds structurels. Un montant de 7,77 milliards d'euros
est prévu en 2003 pour payer le « reste à
liquider » des programmes 1994-1999 ;
- les remboursements correspondant aux mesures engagées sur la nouvelle
programmation pour un montant de 22,66 milliards d'euros (hors fonds de
cohésion).
Par rapport à l'APB de la Commission, la diminution de 525 millions
d'euros des crédits de paiement globaux décidée par le
Conseil tient compte des mauvaises exécutions successives, mais est
susceptible d'être limitée en budget rectificatif. Le Conseil a
également refusé la proposition de la Commission visant à
utiliser l'instrument de flexibilité pour un montant de 27 millions
d'euros en vue de financer la restructuration de la pêche espagnole et
portugaise, mais en confirmant qu'une solution serait trouvée d'ici la
fin 2002. La requête de la Commission a été
réintégrée dans le budget par le Parlement, qui a
également sollicité une hausse de 12,9 % des crédits
de paiement de l'objectif 2 par rapport à la proposition du Conseil.
La modération budgétaire de ce dernier est toutefois minime au
regard de l'ampleur de la sous-exécution des crédits de paiement
en 2001 et 2002
, comme l'indique le tableau
ci-après :
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Exécution des programmes structurels en 2000 et 2001 |
||||
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|
2000 |
2001 |
||
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(millions d'euros) |
Taux d'exécution des crédits de paiement |
Reste à liquider (milliards d'euros) |
Taux d'exécution des crédits de paiement |
Reste à liquider (milliards d'euros) |
|
Programmes 1994-1999 |
91% |
23,4 |
66% |
17,24 |
|
Programmes 2000-2006 |
56% |
9,54 |
70% |
32,92 |
|
TOTAL |
79,4% |
32,9 |
68,6% |
50,16 |
|
Source : "jaune" annexé au PLF 2003 |
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Le
niveau de consommation des crédits à fin juillet de cette
année laissait de surcroît apparaître un retard par rapport
à la même période de l'année 2001 (38 % contre
28 %), ce qui laisse augurer une nouvelle croissance du reste à
liquider, à moins qu'un rattrapage conséquent ne soit
effectué au second semestre.
De manière générale,
la résorption du reste
à liquider sur les programmes antérieurs à 1999 se
poursuit, mais moins rapidement que prévue
30(
*
)
. La programmation 2000-2006
connaît pour sa part un démarrage très lent
: si
les nouvelles règles de gestion (engagement automatique et
dégagement d'office) permettent une bonne exécution des
crédits d'engagement (99,5 % en 2001), le rythme de consommation
des crédits de paiement ne s'est guère amélioré, et
le reste à liquider a augmenté de 245 %. Cette situation
s'explique principalement par des priorités mal identifiées, des
lourdeurs de gestion et une mobilisation parfois insuffisante des partenaires
locaux. Le gouvernement français a donc mis en place en juillet 2002 des
mesures tendant à la simplification de la gestion des fonds structurels
et à la redynamisation des programmes.