Projet de loi de finances pour 2003 : Affaires européennes et article 33: évaluation de la participation française au budget des Communautés européennes

¹ Lors de sa présentation du rapport annuel relatif à l'exercice 2001, le 5 novembre dernier, le président de la Cour des comptes européenne a ainsi souligné :

« Pour la deuxième année consécutive, un excédent budgétaire élevé a été enregistré. Celui-ci a été supérieur à 15 milliards d'euros, soit 16 % du budget définitif . Cet excédent tient à l'annulation de crédits, qui résulte principalement de retards dans l'exécution des actions structurelles. (...) La gestion budgétaire se caractérise également par une faible utilisation des crédits de paiement dans certains domaines.(...) La Commission doit faire preuve d'une plus grande rigueur, et se montrer plus réaliste dans ses prévisions budgétaires. »

En outre, l'introduction générale du rapport annuel précise : « Il n'existe pas de raison valable de solliciter des ressources propres qui dépassent largement les besoins pour l'année .(...) La Commission repousse l'argument de la Cour selon lequel il aurait fallu faire usage du mécanisme du budget rectificatif et supplémentaire pour éviter des excédents budgétaires trop élevés. Toutefois, les raisons invoquées par la Commission ne sont pas suffisantes pour qu'elle puisse échapper à la critique selon laquelle sa gestion budgétaire manque de rigueur. »

² Le président de la Cour des comptes européenne, dans son intervention précédemment mentionnée, relève ainsi :

« S'agissant de la politique agricole commune, les déclarations présentées par les bénéficiaires des aides ne font apparaître aucune amélioration par rapport aux années précédentes . La mise en oeuvre du système intégré de gestion et de contrôle n'est toujours pas achevée et, dans près de la moitié des Etats membres, le système d'identification des bovins, obligatoire depuis 2000, n'a pas été instauré. »

« En ce qui concerne les actions structurelles, l'audit a de nouveau permis de détecter des paiements indus résultant de déficiences des systèmes de contrôle et d'erreurs dans les déclarations de dépenses présentées par les Etats membres. La Cour s'inquiète des retards dans la mise en oeuvre, par les administrations nationales, du dispositif de gestion et de contrôle pour la prochaine période de programmation. »

³ La réforme de 1999 contraint les Etats membres à visiter annuellement au moins 10% des organismes de producteurs et à faire en sorte que leurs contrôles couvrent 30% de l'aide communautaire. Or en France, certains programmes opérationnels ont été approuvés sans visite préalable.

⁴ Comme en 2001, la Commission a proposé un dépassement des perspectives financières, en arguant cette année de la préparation de l'élargissement, qui l'a conduite à demander 500 postes supplémentaires et les investissements immobiliers nécessaires à l'accueil de dix nouveaux commissaires au 1 ^er janvier 2004.

⁵ La proposition de « compensations budgétaires » pour les nouveaux adhérents émise par la Commission n'a en particulier pas été retenue. Son coût annuel avait été évalué à au moins 600 millions d'euros, mais vraisemblablement sous-estimé.

⁶ A cet égard, l'introduction du rapport annuel de la Cour pour l'exercice 2001 précise que « quiconque lira les rapports de la Cour depuis qu'elle a commencé ses travaux sera frappé par le nombre de fois où elle a dû répéter de observations similaires concernant la nécessité d'améliorer la gestion des fonds communautaires, à tous les niveaux et dans tous les domaines du budget. »

⁷ La Cour mentionne dans son rapport 2001 :

« Dans le chapitre 2 (politique agricole commune), le processus de certification des organismes payeurs ne permet pas d'apporter l'assurance que les faits déclarés par les bénéficiaires dans leurs demandes de paiement reflètent la réalité. »

⁸ « Le chapitre 4 (politiques internes) signale une persistance d'erreur significatives résultant d'une surdéclaration des dépenses par les contractants dans le domaine des actions indirectes de recherche, en dépit d'une augmentation considérable du nombre d'audits financiers réalisés par la Commission en 2001. »

⁹ La réforme de l'administration de la Commission a débuté en 2001 . Le plan d'action du Libre blanc a connu des retards, et plusieurs dates butoir ont été reportées de fin 2001 à fin 2002, en raison d'un calendrier initial trop ambitieux. Du fait d'incohérences et de faiblesses persistantes, la Cour des comptes européenne relève dans son rapport annuel pour 2001 que « la Commission a pris des mesures importantes permettant de clarifier les responsabilités et les modalités relatives à l'obligation de rendre compte de la gestion des fonds communautaires. Par ailleurs, la Commission a manifesté son engagement de mettre à profit les résultats de cette première année en présentant un plan d'action en 18 points pour porter remède aux faiblesses détectées. »

¹⁰ Ces 29 champs d'activité sont : Affaires financières et économiques, Entreprise, Concurrence, Emploi et affaires sociales, Agriculture et développement rural, Energie et transport, Environnement, Recherche directe, Recherche indirecte, Société de l'information, Pêche, Marché intérieur, Politique régionale, Fiscalité et Union douanière,Education et culture, Media et communication, Santé et protection du consommateur, Justice et affaires intérieures, Relations extérieures, Commerce, Développement et relations avec les pays ACP, Elargissement, Aide humanitaire, Lutte contre la fraude, Coordination et conseil juridique, Administration, Budget, Audit, Statistiques, Pensions.

¹¹ Excédent essentiellement imputable à d'importants retards dans la mise en oeuvre des fonds structurels et des aides de pré-adhésion.

¹² La nouvelle décision, qui renforce la pondération de la ressource PNB, n'est pas neutre pour la France puisque son taux de contribution à cette ressource (17,3 %) est supérieur à son taux de contribution aux ressources propres traditionnelles (10,3 %).

¹³ Le régime de ressources propres a été mis en place par la décision du Conseil du 21 avril 1970, puis modifié successivement en 1985, 1988, 1994 et 2000.

¹⁴ Le nombre des objectifs de la politique régionale a été réduit de sept à trois. Ces objectifs sont servis par cinq fonds : FEDER, FSE, FEOGA section orientation, IFOP et fonds de cohésion (maintenu en dépit de contestations). La réforme s'est également portée sur une simplification de la mise en oeuvre des fonds et sur le renforcement des procédures de contrôle et d'évaluation.

¹⁵ Dont 27,5% pour l'objectif 2 relatif aux régions en reconversion économique.

¹⁶ Seules certaines zones de la région transfrontalière avec la Belgique, la Corse et les départements et territoires d'outre-mer peuvent bénéficier de ces aides structurelles. D'ci à 2006, les fonds structurels au titre de l'objectif n° 1 ne concerneront plus que l'outre-mer.

¹⁷ Le solde net ne donne q'un aperçu comptable des écarts de flux financiers et n'intègre pas les gains économiques et indirects, tels que la croissance des échanges nées de l'appartenance à un marché unique, les externalités positives nationales des politiques internes et fonds structurels, ou les meilleurs flux d'affaires générés in fine dans les pays plus avancés par le rattrapage des Etats bénéficiant en premier lieu des fonds structurels.

En outre le calcul des soldes nets soulève des difficultés relatives au traitement des ressources propres traditionnelles et à la répartition des dépenses réalisées dans les Etats membres (celles afférentes aux actions extérieures, aux réserves et aux aides de pré-adhésion ne sont par exemple par comptabilisées dans les retours, compte tenu de l'impossibilité de les imputer précisément à tel ou tel Etat membre).

¹⁸ Le mode de calcul employé par la Commission tend à neutraliser les éléments susceptibles de fausser l'appréciation des soldes, et se révèle donc plus complexe mais aussi plus réaliste que la méthode utilisée par la Cour des comptes européenne.

¹⁹ L'article 272 du Traité prévoit un taux maximal d'augmentation des dépenses non obligatoires. Le nouveau cadre permet d'y déroger.

²⁰ L'écart sur contributions nettes est toutefois limité à 487,7 millions d'euros, compte tenu de la hausse des frais de perception, restitués aux Etats membres. En ajoutant l'écart sur la participation au financement de la correction du Royaume-Uni, de 383,4 millions d'euros, on obtient un surcoût net global de 871,1 millions d'euros .

²¹ La Commission indiquait ainsi dans son d'octobre 1998 sur le financement de l'Union que « les Etats membres préfèrent apparemment financer le budget de l'Union européenne par le biais du PNB plutôt que d'instaurer un système plus efficace de perception des ressources propres traditionnelles ».

²² L'assiette a été plafonnée à 55% du PIB des Etats membres en 1988, puis ramenée à 50% à partir de 1994, immédiatement pour les Etats de la cohésion (Espagne, Portugal, Grèce, Irlande) et progressivement pour les autres.

²³ Le taux a été abaissé successivement de 1% à 0,75% à compter de 2002, puis à 0,5% à partir de 2004.

²⁴ Concernant les dépenses administratives, le financement de la préparation de l'élargissement imposait selon la Commission la mobilisation de l'instrument de flexibilité afin de pouvoir dépasser temporairement le plafond.

²⁵ Le projet du Parlement prévoit une hausse de 0,9 % des dépenses de marché et une stabilité des mesures d'accompagnement par rapport à la proposition du Conseil.

²⁶ L'abondement de 726 millions d'euros du budget initial 2001 s'est donc révélé inutile.

²⁷ La spécificité de l'agriculture tient notamment à ses nombreuses externalités en matière de sécurité alimentaire, de culture et d'environnement, qui plaident en faveur d'un aménagement des lois du marché la concernant.

²⁸ - objectif 1 : promotion du développement et de l'ajustement structurel des régions en retard de développement ;

- objectif 2 : soutien à la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle ;

- objectif 3 : soutien à l'adaptation et à la modernisation des politiques et systèmes d'éducation, de formation et d'emploi.

²⁹ Coopération transfrontalière, lutte contre les discriminations dans le marché du travail, programmes intégrés de développement rural, développement urbain durable.

³⁰ Le reste à liquider des fonds structurels était passé de 15,4 à 41,6 milliards d'euros entre 1993 et 1999, et s'établissait encore à 17,2 milliards d'euros fin 2001, après une exécution médiocre en 2001.

³¹ Serait considérée comme majeure « toute catastrophe qui occasionne des dégâts dont l'estimation, dans l'un au moins des Etats concernés, est supérieure à un milliard d'euros, à prix 2002, ou représente plus de 0,5 % de son PIB. Dans des circonstances très exceptionnelles, une catastrophe qui affecte une part substantielle de la population de la région ou de l'Etat concerné peut également être considérée comme éligible. »

³² Dont 444 millions d'euros en faveur de l'Allemagne, 134 millions pour l'Autriche, 129 millions pour la République tchèque et 21 millions pour la France.

³³ Cet accord devrait incessamment recueillir le nombre de ratifications requis pour son entrée en vigueur. La France a ratifié l'Accord cette année, la Belgique et les Pays-Bas devraient le faire d'ici deux mois, l'Italie n'a pas donné de date précise de ratification.

³⁴ En particulier le financement de la force de police en Bosnie, dont l'Union européenne assure la relève pour un budget annuel de 20 millions d'euros.

³⁵ Le recours croissant à l'aide budgétaire permet ainsi d'accélérer les déboursements, et la Commission entend donc l'amplifier, sous réserve que les contrôles de l'utilisation des crédits soient parallèlement renforcés, afin d'éviter que l'accélération des paiements ne s'accompagne d'une diminution de la qualité des projets.

³⁶ Dans le cadre de la réforme du fonctionnement de la Commission mise en place en 2001, un volet « ressources humaines » est actuellement en discussion et porte sur la gestion de la carrière (davantage axée sur le mérite), la politique de recrutement et la formation. Le Conseil souhaite assortir la réforme du statut des fonctionnaires européens d'une modernisation du système de rémunérations et du régime de pensions, qui n'aboutiront pas avant fin 2003.

³⁷ La Commission ne bénéficie d'aucune création nette, en raison du niveau élevé des vacances d'emplois (entre 700 et 900) et des gains liés aux réorganisations internes.