N° 68
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2002
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME II
Fascicule 2
AFFAIRES EUROPÉENNES ET ARTICLE 33 : ÉVALUATION DE LA
PARTICIPATION FRANÇAISE AU BUDGET DES COMMUNAUTÉS
EUROPÉENNES
Rapporteur spécial
: M. Denis BADRÉ
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
12
ème
législ.) :
230
,
256
à
261
et T.A.
37
Sénat
:
67
(2002-2003)
|
Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
Le moindre dynamisme du budget des Communautés - dû à des facteurs plus conjoncturels que structurels - permet de solliciter de la France un prélèvement moins important qu'en loi de finances initiale pour 2002. Bien que de louables réformes aient été récemment engagées sur ce terrain, il n'en constitue pas pour autant la manifestation d'une amélioration substantielle de la gestion des crédits européens.
1. L'évolution de la contribution française, témoin d'une évaluation perfectible du budget communautaire
L'évolution du prélèvement sur recettes au
profit du budget 2003 des Communautés européennes peut être
considérée de deux manières :
il s'inscrit en
baisse de 6,3 % par rapport au montant retenu dans la loi de finances
initiale (LFI) pour 2002, mais en hausse de 8 % par rapport à la
prévision d'exécution pour 2002
(et de 5,5 % par rapport
au montant inscrit en loi de finances rectificative). Quelle que soit la base
considérée, l'évolution demeure toutefois beaucoup plus
modérée qu'en LFI 2002, puisque le prélèvement
connaissait alors une forte augmentation de 11,2 % par rapport à la
LFI 2001, et de 16,3 % par rapport à l'exécution en 2001.
Cette hausse était en bonne partie imputable à la réforme
des ressources propres adoptée par le Conseil le 29 septembre 2000, mais
devait également financer une hausse de 2,5 % du budget
européen.
Inversement, l'évolution anticipée pour 2003
reflète le moindre impact de la décision relative aux ressources
propres et la progression plus modeste du budget européen
, du moins
en l'état actuel de la procédure budgétaire. Sur le long
terme, la progression continue du prélèvement au profit de
l'Union européenne demeure néanmoins incontestable, puisqu'il
était de 4,1 milliards d'euros (soit 3,7 % des recettes
fiscales nettes) en 1982.
L'écart entre prévision et exécution tend
néanmoins à fausser l'appréciation et illustre le manque
de réalisme des prévisions budgétaires de la
Commission
. La surestimation des besoins des Communautés, et
in
fine
du montant de la contribution française, est chronique depuis
1989 et tend à s'aggraver depuis quatre ans, comme l'illustre le tableau
suivant :
On constate clairement deux périodes : avant la mise en place de la
ressource PNB, l'exécution dépasse systématiquement la
prévision, reflétant le dynamisme des dépenses agricoles
et l'insuffisance des recettes dont disposait alors la Communauté.
Depuis 1989, la surestimation est en revanche davantage liée à la
montée en puissance de la politique régionale et au surcalibrage
de crédits de paiement dont elle fait l'objet, notamment en début
de période de programmation (1989/1990, 1994/1995, 2000/2001).
Ce
décalage tient certes à des aléas qui rendent la
prévision nécessairement imparfaite
(plus ou moins grand
dynamisme des ressources propres, régularisation a posteriori de la
correction britannique et des assiettes TVA et PNB, impact en 2002 de
l'application rétroactive de la hausse des frais de perception...),
mais également à de réelles lacunes en matière
d'exécution de certains programmes communautaires
-
les fonds
structurels et actions extérieures en particulier
-
qui se
traduisent par l'accumulation d'excédents budgétaires
1(
*
)
.
Le manque de fiabilité des prévisions communautaires conduit
ainsi à ce que les Etats membres soient davantage sollicités que
nécessaire, alors même que la conjoncture économique
dégradée et le pacte de stabilité exercent des contraintes
majeures sur leurs finances publiques
. Certes la loi de finances
rectificative conduit
in fine
à ramener le
prélèvement à un niveau plus conforme aux besoins
effectifs, mais l'affichage en loi de finances initiale n'en est pas moins
douloureux et conduit les Etats membres à financer l'inertie et les
déficiences des services communautaires. Plus précisément,
la confrontation de restes à liquider massifs à la situation
budgétaire tendue de certains Etats ne peut que donner une amère
impression de gaspillages, si ce n'est de « caisse
d'épargne » accumulant les excédents financiers,
succédant ainsi à ceux des produits agricoles dans les
années 80.
Il importe toutefois de rappeler que la majeure partie des
sous-consommations de crédits et des erreurs de paiement est imputable
à la « gestion partagée »,
c'est-à-dire au système de gestion des fonds communautaires
(structurels notamment) appliqué par les Etats membres
eux-mêmes
2(
*
)
. A ce
titre, la Cour des comptes européenne avait dans son rapport relatif
à l'exercice 2000 émis des critiques justifiées sur les
graves défaillances des systèmes de contrôle des paiements
agricoles
3(
*
)
en France et en
Italie. Les évolutions en la matière dépendent tant de la
capacité de coercition et de persuasion de la Commission que du niveau
d'inertie des Etats membres.
Cette inertie budgétaire de certains Etats membres peut être
reliée à l'inertie juridique en matière de transpositions
des directives
.
Votre rapporteur tient à rappeler que la France
est à cet égard le pays le moins bien positionné
, avec
le plus grand nombre de procédures engagées par la Cour
européenne de justice (205 infractions constatées) et le taux le
plus élevé de directives non transposées (3 %, contre
moins de 2 % en moyenne dans les autres pays de l'Union).
Le gouvernement a ainsi récemment pris une initiative, dont se
félicite votre rapporteur, pour tenter de remédier à cette
fâcheuse situation
: dans les six prochains mois, chaque
ministère devra réduire des deux tiers le nombre de directives
non transposées de son ressort, et intégrer prioritairement
celles qui ne l'ont pas été depuis plus de deux ans. En outre,
une communication sur la transposition sera effectuée en conseil des
ministres tous les six mois.
2. Le budget communautaire entre opportunisme conjoncturel et volontarisme politique
La
hausse modérée du budget communautaire pour 2003 n'est pas le
résultat d'une démarche réellement volontariste de la
Commission, mais les prévisions sur le long terme sont en revanche
davantage le fruit d'une volonté politique de maîtrise des
dépenses manifestée par le Conseil.
L'avant-projet de budget 2003 présenté par la Commission
respectait, en crédits d'engagement, le cadre des perspectives
financières, et se montrait modéré en crédits de
paiement.
Votre rapporteur considère cependant que cette
modération résultait moins d'un véritable effort
d'économie que d'effets d'aubaine involontaires et non
reconductibles
:
- la suppression de la réserve monétaire agricole
(250 millions d'euros) se traduit par une diminution de 35,8 % de la
rubrique 6, qui regroupe les crédits de réserve. Cette
suppression avait cependant été décidée lors du
sommet de Berlin, et ne devait prendre effet qu'à compter de l'exercice
2003 ;
- la faible progression des dépenses agricoles de marché
s'explique par le retour à un niveau plus normal des crédits
consacrés à la lutte contre l'ESB et la fièvre
aphteuse ;
- la Commission n'a pas voulu se livrer à une surenchère face au
« Farm Bill » américain ;
- le lancement du sixième PCRD conduit à ce que les
crédits de paiement de la recherche soient fixés à un
niveau sensiblement inférieur à celui qu'ils atteindront ensuite
en régime de croisière (entre 2005 et 2008), comme c'est
traditionnellement le cas pour la première année de programmation.
Le Conseil a revu à la baisse le projet de la Commission en tenant
compte - sans toutefois en prendre la pleine mesure - de la sous-consommation
des crédits des fonds structurels
(diminution homogène de
525 millions d'euros sur l'ensemble des lignes) et des politiques
internes, et en refusant le recours à l'instrument de flexibilité
pour financer la restructuration de la pêche portugaise et espagnole
(27 millions d'euros) et la forte hausse des dépenses
administratives
4(
*
)
. Le Conseil
a ainsi accru ou rétabli les marges sous plafond des crédits
d'engagement pour un montant global de 480 millions d'euros, en vue de faire
face à d'éventuelles dépenses de crise en 2003.
Sur le long terme, le Conseil européen de Bruxelles a
contribué à contenir les dépenses
sur les deux axes
majeurs que sont les dépenses agricoles, plafonnées à
partir de 2007, et l'élargissement de l'Union, dont le cadre financier a
été précisé
5(
*
)
.
De notables zones d'incertitude
perdurent cependant
: l'éventuelle renégociation de la
correction britannique, la réforme des aides agricoles et leur
conformité au cycle de Doha, l'ampleur réelle du budget de
l'Union élargie après 2007, et la capacité d'absorption
des fonds communautaires de la part des nouveaux Etats membres (et le risque
consécutif d'une aggravation de la sous-consommation des
crédits). Sur un plan institutionnel, on peut regretter que le cadre
financier de l'élargissement soit fixé avant même que ne
soient connus les résultats de la Convention et les extensions possibles
du vote à la majorité qualifiée.
3. Une procédure budgétaire insuffisamment démocratique
Si les
ressources du budget des Communautés européennes sont
déterminées par les Etats membres et votées par les
Parlements nationaux, ces derniers n'ont aucun pouvoir d'influence sur la
fixation des dépenses dont le montant résulte d'un compromis
entre le Conseil et le Parlement européen, à partir de
l'avant-projet de budget proposé par la Commission européenne.
Cette asymétrie procédurale entre recettes et dépenses
n'est pas réellement conforme aux exigences de
« démocratie budgétaire »
, et ne tire pas
toutes les conséquences du principe fondamental de consentement à
l'impôt. En outre le rôle de l'institution intergouvernementale
qu'est le Conseil européen attise les revendications et les compromis
parfois douloureux sur la problématique du « taux de
retour », dont le caractère souvent primordial tend à
nuire à l'établissement d'une « communauté de
destins » européenne.
Ainsi un cadre plus démocratique devrait théoriquement aligner
les processus décisionnels relatifs aux dépenses et aux recettes
sur un même niveau institutionnel, national ou communautaire.
4. Une programmation peu efficace et des dysfonctionnements de gestion majeurs
Depuis longtemps, le budget communautaire manifeste
à bien
des égards une amplitude excessive et une insuffisante profondeur,
c'est-à-dire une multiplication déraisonnable d'actions ne
présentant pas nécessairement la taille critique et les effets
d'entraînement adéquats, et un niveau d'exécution
notoirement faible dans certains domaines, que la Cour des comptes
européenne n'a pourtant de cesse de déplorer
6(
*
)
.
Le saupoudrage des crédits est particulièrement patent dans les
politiques internes
, où 28,6 % des crédits assurent le
financement d'une vingtaine de domaines d'activité dont l'importance
stratégique des intitulés (éducation et formation, emploi,
environnement...), comparable à celle de départements
ministériels nationaux, excède largement celle des montants
engagés. Cet éparpillement n'est pas conforme au principe de
subsidiarité, pas plus qu'aux exigences fondamentales
d'efficacité socio-économique.
La politique de recherche
, qui regroupe la plus grande partie des
crédits de politique interne, prête également le flanc
à la critique en ce qu'elle tend à doublonner celle menée
par les Etats, et ne se concentre pas suffisamment sur les synergies
potentielles et sur la coopération des équipes nationales de
recherche, bien que des efforts aient récemment été
engagés.
Votre rapporteur considère que la mise en oeuvre des
crédits européens devrait être notamment
conditionnée par la collaboration d'équipes de plusieurs
Etats.
Il estime également que les
réseaux transeuropéens
de transports, dont les externalités positives ne sont plus à
démontrer
, devraient se concentrer sur des projets
emblématiques
sur les plans politique, géographique et
économique. Il a remis cette année une proposition à la
Commission et aux ministres français de l'Agriculture et des Transports,
tendant à renverser la perspective du cofinancement des axes
transalpins, en particulier l'axe Lyon-Turin
. Il ne s'agirait plus de
concevoir le financement européen comme subsidiaire, mais comme
désormais majoritaire, sur des projets comportant de nombreuses
implications sur la protection de l'environnement, le rapprochement de l'Europe
du nord et de l'Europe méditerranéenne, et l'optimisation des
flux économiques.
Comme il a été exposé dans la deuxième partie de la
présente note, les crédits d'actions structurelles et d'actions
extérieures font l'objet d'une sous-consommation chronique, se
traduisant par des
restes à liquider massifs
en 2001
(50,16 milliard d'euros pour les fonds structurels et 13,22 milliards
pour les actions extérieures). De même la mise en oeuvre des
nouveaux instruments de préadhésion est lente, la Cour des
comptes européenne relève ainsi que les
bénéficiaires finaux du programme SAPARD n'ont perçu qu'un
million d'euros en 2001... Dans ses deux derniers rapports annuels, la Cour a
également relevé, entre autres, les carences suivantes :
-
un recouvrement de créances insatisfaisant sur le FEOGA-Garantie
(deux milliards d'euros de créances fin 2000), 450 millions
d'euros de dépenses annuelles inutiles au sein du régime d'aide
au blé dur, et une aggravation du manque de rigueur de la Commission
dans la gestion des virements de crédits ;
-
l'inachèvement du système de gestion
intégré
, de telle sorte que la fiabilité des
déclarations des pays bénéficiaires des aides agricoles et
structurelles demeure partielle
7(
*
)
;
-
des retards dans l'application des contrôles sur les fonds
structurels
, l'imprécision des objectifs du FEDER et le saupoudrage
des financements de l'initiative communautaire URBAN (objectifs trop ambitieux
et peu concrets) ;
- une amélioration de la gestion des politiques internes (fondée
sur le principe de la déclaration de dépenses et l'absence de
sanctions contractuelles), mais qui
ne permet pas de dissuader les risques
de surdéclaration de coûts réels
8(
*
)
. La Cour n'a
délivré qu'une déclaration d'assurance limitée pour
le 5
e
PCRD, du fait de l'absence de manuel officiel de
procédures et des dysfonctionnements du service d'audit ;
- une forte concentration en fin d'année des engagements sur les
actions extérieures, en particulier pour les programmes relatifs
à l'Asie, l'Amérique latine et MEDA.
5. La mise en place de la modernisation des procédures de gestion
Les
dysfonctionnements chroniques constatés de longue date par la Cour des
comptes européenne, et qui avaient notamment conduit à la
démission du précédent collège de la Commission,
ont incité la Commission à présenter une refonte du
règlement financier du budget communautaire, après avoir
initié la réforme de ses procédures et de son
fonctionnement internes
9(
*
)
. Cette réforme tend
à introduire un budget de résultat et à renforcer la
responsabilisation des ordonnateurs, et comprend les dispositions
suivantes :
-
budgétisation par activité
: le budget devrait
être présenté en 29 titres
10(
*
)
correspondant aux domaines
politiques de la Communauté, et 200 activités,
elles-mêmes déclinées en chapitres. Cette nouvelle
approche, nommée ABB (« Activity Based Budgeting »,
qui constitue la première composante de l'ABM, « Activity
Based Management »), permet de visualiser l'utilisation
complète des ressources pour chacune des politiques de la Commission, en
regroupant de manière transversale les crédits
opérationnels, dépenses administratives et moyens humains. Depuis
trois ans, l'APB est présenté en parallèle selon la
nomenclature traditionnelle (qui fait référence aux sept
rubriques des perspectives financières) et la nouvelle
présentation, et le basculement devrait être définitif pour
l'exercice 2004 ;
-
responsabilisation accrue des ordonnateurs
: le contrôle
financier central indépendant est supprimé et un auditeur
interne, chargé de livrer une appréciation sur la qualité
des procédures de gestion et la performance du service, est
créé au sein de chaque service. En outre la possibilité
pour chaque institution de procéder librement à des virements de
crédits est introduite, avec certaines limites concernant les
dépenses administratives de la Commission. Depuis l'année
dernière, les directeurs généraux sont également
invités à remettre un rapport annuel sur leur
activité ;
-
rationalisation de la gestion
: une clause de dégagement
automatique des engagements dormants est introduite, et les principes encadrant
la délégation à des tiers de la gestion des programmes
sont mieux définis.
Le Conseil a enrichi cette proposition de réforme sur différents
points :
-
le vote avant le 31 mars n+1 d'un budget rectificatif spécifique
à l'affectation du solde de l'exercice précédent
, en
vue d'accroître les remboursements d'éventuels excédents de
recettes aux Etats-membres plutôt que d'encourager le financement de
nouvelles dépenses, comme c'est aujourd'hui le cas ;
-
des mesures « liant les mains » pour accroître
l'emploi effectif des crédits
: introduction d'un
mécanisme de dégagement automatique des engagements juridiques
(et non pas seulement budgétaires) n'ayant donné lieu à
aucun paiement dans un délai de deux années, et durcissement de
la clause de dégagement des engagements relatifs à l'aide
extérieure de la Communauté ;
- le renforcement de l'indépendance des auditeurs internes ;
- le renforcement de l'information sur l'exécution des programmes,
transmise au Conseil par la Commission.
Le projet de règlement ainsi amendé a été
approuvé par le Conseil et le Parlement en juin, pour une mise en oeuvre
en 2003.
Votre rapporteur se félicite de ces nouvelles dispositions, qui
devraient contribuer à une meilleure exécution des
dépenses, et considère que l'esprit de cette réforme est
à rapprocher de celui de la loi organique du 1
er
août
2001
, en particulier en termes d'organisation par grandes missions, de
fongibilité accrue des crédits au sein des programmes et
d'amélioration de la responsabilité sur l'exécution.