II. UN DISPOSITIF D'ÉQUILIBRE QU'IL CONVIENT DE PRÉCISER
A. UN TEXTE D'ÉQUILIBRE
S'il pèche à l'évidence par la complexité des mécanismes qu'il prévoit, le projet de loi présente l'incontestable avantage de mettre un terme à de longues années de polémiques.
1. Une exception au droit exclusif
Le projet de loi recourt à la possibilité ouverte par l'article 5 de la directive du 19 novembre 1992 de déroger au droit exclusif pour le prêt public.
Sans retenir la solution radicale -et au demeurant contestable- adoptée par l'Italie, l'Irlande et l'Espagne qui ont exempté du paiement de la rémunération au titre du droit de prêt l'ensemble de leurs bibliothèques publiques, le texte prévoit certes une exception au principe du droit exclusif mais reconnaît toutefois un droit à rémunération.
Le dispositif que le projet de loi propose d'insérer dans le CPI met en oeuvre le droit de prêt en bibliothèque selon un régime de licence légale : l'auteur ne peut s'opposer au prêt de son oeuvre par des bibliothèques, et en contrepartie de la privation de l'exercice de son droit exclusif, perçoit une rémunération.
On rappellera qu'un dispositif comparable a été mis en place pour certaines utilisations des « phonogrammes publiés à des fins de commerce », qui ne peuvent être soumises, à moins de les rendre en pratique impossibles, à l'autorisation expresse des artistes interprètes et des producteurs.
La logique est donc la même : au nom de l'intérêt que représente l'usage d'une oeuvre, l'auteur est privé de son droit exclusif.
Votre rapporteur considère que l'intérêt de service public attaché à leurs missions justifie pleinement cette exception au profit des bibliothèques qui se voient ainsi reconnaître, pour reprendre les termes de l'exposé des motifs du projet de loi, un « droit de prêter ».
Ce mécanisme permet de mettre fin à la situation paradoxale où les bibliothèques, acteurs essentiels de la promotion du livre, ne respectaient pas les règles de la propriété intellectuelle, qui constituent la base du soutien à la création littéraire dans notre pays.
Le dispositif retenu, certes dérogatoire, constitue la seule voie possible pour assurer l'application de ces règles sans remettre pour autant en cause le fonctionnement de l'ensemble des bibliothèques, quel que soient au demeurant leur statut.
En effet, dans le souci de tenir compte de leur extrême diversité, le projet de loi précise que la licence légale bénéficie à l'ensemble des « bibliothèques recevant du public ». Si le projet de loi ne définit pas cette notion, il convient de souligner qu'en vertu des textes d'application de la loi du 10 août 1981 relative au prix du livre, entrent dans cette catégorie « toutes les bibliothèques publiques ou privées recevant, selon des modalités diverses, du public » 1 ( * ) , ce qui recouvre une très large palette d'institutions.
2. Un financement dont la charge incombe essentiellement à l'Etat et aux collectivités territoriales
a) L'assiette de la rémunération
Dans le souci de ne pas remettre en cause l'effort en faveur de l'accès du plus grand nombre au livre et à la lecture, le projet de loi ne retient pas la proposition formulée par le rapport établi par M. Jean-Marie Borzeix, mais à laquelle les bibliothécaires étaient hostiles, d'un financement par les usagers.
La rémunération des auteurs sera financée par un mécanisme de « prêt payé », sans lien avec la réalité de la circulation des livres, dont la charge sera assumée essentiellement par l'Etat et les collectivités territoriales.
Votre rapporteur soulignera que dans la mesure où la plupart des bibliothèques exigent des frais d'inscription, le financement par les usagers qui, s'il n'avait pas été prohibitif, n'aurait vraisemblablement pas dissuadé les lecteurs d'emprunter des livres, aurait été plus conforme à la logique du droit d'auteur mais également moins coûteux pour les finances publiques.
Le projet de loi prévoit que ce « prêt payé » repose sur deux sources de financement.
La première, à la charge de l'Etat, est assise sur le nombre d'usagers inscrits dans les bibliothèques accueillant du public pour le prêt. Elle prend la forme d'une contribution forfaitaire annuelle par usager inscrit ; l'exposé des motifs du projet de loi précise que cette contribution sera de 1,5 euro, un montant réduit de 1 euro étant envisagé pour les bibliothèques universitaires. On notera que cette contribution concerne l'ensemble des bibliothèques accueillant du public pour le prêt au sens de la loi du 10 août 1981, qu'elles soient publiques ou privées, à l'exception toutefois des bibliothèques scolaires.
Le nombre d'usagers inscrits à prendre en compte pour le calcul de cette rémunération sera déterminé à la fois sur la base d'éléments statistiques précis pour les bibliothèques des collectivités territoriales et de l'enseignement supérieur et, pour les bibliothèques dont un recensement exhaustif des inscrits ne peut être établi, à l'image des bibliothèques associatives, sur une estimation forfaitaire du nombre de leurs inscrits.
D'après les éléments d'information fournis par le ministère, le produit de cette contribution par usager inscrit devrait atteindre 12,4 millions d'euros (82 millions de francs).
La seconde part de la rémunération est assise sur un prélèvement de 6 % sur le prix public des livres achetés pour le prêt par les bibliothèques accueillant du public.
Le projet de loi précise que ce prélèvement est versé par les fournisseurs de ces bibliothèques. En pratique, la charge de ce prélèvement, dont le produit devrait atteindre 9,76 millions d'euros (64 millions de francs) reposera sur les personnes morales dont relèvent ces bibliothèques.
En effet, répondant à une revendication déjà ancienne, le projet de loi propose de plafonner les rabais consentis pour certains achats de livres en vertu de l'article 3 de la loi du 10 août 1981 sur le prix unique du livre.
On rappellera qu'en application de ces dispositions, le prix des livres est fixé librement, d'une part, pour les ventes faites aux associations facilitant l'acquisition des livres scolaires pour leurs membres, en pratique les associations de parents d'élèves, et, d'autre part, pour les achats réalisés soit pour leurs besoins propres par certaines collectivités 2 ( * ) soit pour une bibliothèque accueillant du public pour la lecture et le prêt.
Au fil des années, il est apparu que ces ventes réalisées à prix libre représentaient un poids croissant, fragilisant l'équilibre que souhaitait instaurer la loi de 1981 au profit des libraires.
On estime en effet qu'au cours des vingt dernières années, le marché « des collectivités », selon les termes utilisés par le ministère de la culture, a progressé d'environ 45 % en volume. Or, le développement de ce marché ne s'est pas effectué au profit des libraires mais des grossistes, capables à la différence des premiers de consentir des rabais significatifs sans remettre en cause leurs conditions d'exploitation. Selon des sources professionnelles concordantes, on peut évaluer à 18 % la part que représentent aujourd'hui les ventes aux collectivités dans l'activité des librairies, contre près de 22 % en 1993.
Ce recul de la part des marchés des libraires s'explique par une inflation des rabais consentis aux collectivités, inflation encouragée par la généralisation des procédures de mise en concurrence dans le cadre de marchés publics.
En 2000, le taux de rabais moyen consenti par l'ensemble des fournisseurs des bibliothèques de lecture publique s'élevait à 22,4 %, tous types de commande confondus et à 25,1 % pour les seuls achats réalisés dans le cadre de marchés publics.
Le plafonnement des rabais à 12 %, pour la première année d'application de la loi, puis à 9 % conduira donc de fait à un prix unique, pour les collectivités, équivalent à 91 % du prix public et, pour les fournisseurs des bibliothèques, à 85 %, compte tenu du prélèvement de 6 % au titre du droit de prêt.
D'après les indications fournies par le ministère, le surcoût lié au plafonnement des rabais évalué à 22,30 millions d'euros (146,3 millions de francs) sera supporté pour 16,92 millions d'euros (111 millions de francs) par les collectivités locales. Il convient de relever que ces estimations reposent sur l'hypothèse peut-être optimiste d'une augmentation des crédits d'acquisition des collectivités territoriales permettant un maintien en volume des achats.
Votre rapporteur observe que cette disposition, si elle présente l'avantage de mettre un terme à la dégradation des marges des libraires, ne garantit pas pour autant une amélioration décisive de leur situation financière. Seuls les grossistes et les libraires les plus importants -qui sont capables de répondre aux exigences de prix et de service des collectivités- bénéficieront en fait de cette mesure.
L'augmentation du prix du livre conduit à faire reposer la charge effective du prélèvement de 6 % sur les personnes dont relèvent les bibliothèques de prêt, donc essentiellement les collectivités territoriales, communes et départements. En effet, le prélèvement de 6 % sera en quelque sorte « récupéré » par les fournisseurs grâce à l'accroissement de leur marge.
b) une perception assurée collectivement
La perception et la répartition de cette rémunération, dont le produit devrait donc s'élever à 22,26 millions d'euros (146 millions de francs) seront assurées par un ou plusieurs organismes ayant le statut de société de perception et de répartition des droits.
Le recours obligatoire à de tels organismes s'impose au regard de la complexité des modalités de perception de la rémunération comme des conditions de sa répartition.
Si la perception de la contribution forfaitaire, assimilable à une subvention versée par l'Etat, ne soulève pas de difficultés, celle du prélèvement de 6 % sur le prix public des livres achetés pour le prêt par les bibliothèques supposera que ces dernières fournissent à l'organisme les informations relatives à leurs acquisitions (nombre d'exemplaires achetés pour le prêt, prix, identité du fournisseur) afin de lui permettre d'exiger du fournisseur le paiement du prélèvement de 6 %. Un décret devrait déterminer les obligations administratives incombant à ce titre aux bibliothèques.
Le projet de loi précise que le ou les organismes chargés de percevoir la rémunération seront agréés par le ministère de la culture. Ce système devrait en fait conduire à l'instauration d'un monopole. En effet, outre les critères liés à la qualification professionnelle des dirigeants, aux moyens mis en oeuvre pour assurer leur mission et à la diversité de leurs associés, qui sont déjà exigés dans des procédures d'agrément comparables, le texte impose une condition liée à une représentation équitable des auteurs et des éditeurs parmi leurs associés et au sein de leurs organes dirigeants, condition qui aujourd'hui n'est satisfaite que par une société d'auteur.
Votre rapporteur précise que l'organisme agréé aura pour mission de percevoir et de répartir les sommes collectées au titre du prêt en bibliothèque mais non à proprement parler de gérer ce droit à rémunération. En effet, il ne lui appartiendra de déterminer ni le montant de la rémunération, ni les redevables, ni les modalités de répartition très précisément définies par la loi, ce dont votre rapporteur ne peut que se féliciter.
3. Des modalités originales de répartition de la rémunération
Les sommes collectées au titre du droit de prêt se répartissent en deux parts, l'une consacrée à la rémunération des auteurs et des éditeurs, selon un partage à parts égales, et la seconde destinée, conformément à une logique de solidarité entre les auteurs, à financer un régime de retraite complémentaire pour les écrivains et traducteurs.
Force est de constater qu'on est très loin de la conception française du droit d'auteur.
a) Un souci d'équité sociale
A l'image de ce qui se pratique dans nombre de pays européens, la mise en oeuvre du droit de prêt permettra de renforcer la protection sociale des auteurs.
En effet, si depuis la loi du 31 décembre 1975 3 ( * ) , tous les artistes auteurs qui exercent leur activité de création à titre principal bénéficient de la même protection de base que les salariés dans le cadre du régime général de la sécurité sociale, leur situation demeure encore très différente au regard de l'assurance vieillesse complémentaire.
Les dispositions de la loi de 1975, codifiées aux articles L. 382-11 et L. 382-13 du code de la sécurité sociale, avaient prévu pour parachever l'assimilation des artistes auteurs aux salariés pour le bénéfice des assurances sociales, que des régimes complémentaires de retraite spécifiques seraient mis en place selon des procédures inspirées par le paritarisme prévalant pour les salariés. Ces régimes devaient être institués par des accords conclus dans le cadre professionnel ou interprofessionnel entre les organisations syndicales et professionnelles les plus représentatives des artistes-auteurs et des personnes assurant l'exploitation de leurs oeuvres.
Ces accords n'ont cependant jamais été conclus, dans la mesure où, comme le souligne l'étude d'impact, « les personnes assurant l'exploitation des oeuvres des artistes auteurs , en l'occurrence les éditeurs pour ce qui concerne les écrivains et les traducteurs, ont (...) refusé d'être assimilés à des employeurs ».
Faute de tels accords et conformément aux dispositions de la loi du 31 décembre 1975 codifiées à l'article L. 382-12 du code de la sécurité sociale, les régimes de retraite complémentaire qui existaient antérieurement au 1 er janvier 1977 dans le cadre de l'assurance vieillesse des professions libérales sont demeurés applicables pour les artistes auteurs. Cette situation a joué en défaveur des écrivains et traducteurs qui n'entraient dans le champ d'aucun de ces régimes.
Le projet de loi propose de mettre un terme à cette situation contraire à l'équité.
L'article 2 du projet de loi prend acte de l'impossibilité de mettre en place les régimes financés paritairement par les auteurs et les diffuseurs prévus par les articles L. 382-11 et L. 382-13 en abrogeant ces dispositions. Par ailleurs, est proposée une nouvelle rédaction de l'article L. 382-12 précisant que les artistes auteurs relèveront des régimes complémentaires d'assurance vieillesse des professions libérales -ce qui consacre la situation actuelle- et que, pour les écrivains et traducteurs, définis de manière assez imprécise comme les « auteurs d'une oeuvre de l'esprit définie au 1° de l'article L. 112-2 du code de la propriété intellectuelle », un décret déterminera parmi ces régimes celui qui leur sera applicable.
La formule du rattachement à un régime existant s'impose dans la mesure où il est exclu de créer un régime autonome pour une population qui ne regroupe pas plus de 2 300 personnes. Les écrivains et traducteurs devraient être intégrés aux régimes de retraite déjà existants pour les autres auteurs, au sein de l'IRCEC (institution de retraite complémentaire de l'enseignement et de la création). On rappellera qu'un rapport établi conjointement par l'inspection générale de l'administration des affaires culturelles et de l'inspection générale des affaires sociales en juillet 2001 avait étudié la possibilité de leur rattachement au régime d'assurance vieillesse complémentaire des auteurs et compositeurs dramatiques (RACD) dans le cadre de la CREA (caisse de retraite de l'enseignement, des arts appliqués, du sport et du tourisme).
Ce rattachement n'est rendu possible que grâce au droit de prêt. En effet, le coût de l'affiliation à un régime de retraite complémentaire des professions libérales -donc exclusivement financé par les bénéficiaires des prestations- serait trop élevé pour les écrivains et traducteurs compte tenu de la faiblesse de leurs revenus.
Le projet de loi prévoit que les cotisations dues par les écrivains et traducteurs, pour une part qui ne peut toutefois excéder la moitié de leur montant total, seront financées par les sommes collectées au titre du droit de prêt en bibliothèque.
Est donc mis en place un mécanisme de solidarité dont la charge pèse sur deux catégories d'auteurs qui se voient privés d'une part de leur rémunération au titre du droit de prêt au profit des écrivains et des traducteurs qui en bénéficient, indifféremment du fait que leurs oeuvres soient ou non achetées par les bibliothèques.
La première catégorie concerne les auteurs qui exercent leur activité de créateur à titre accessoire et sont affiliés à un régime de retraite complémentaire au titre d'une ou plusieurs autres professions exercées à titre principal. La contribution de ces auteurs à ce mécanisme de solidarité peut se comprendre à certains égards même si, compte tenu de la diversité des situations individuelles, il serait raisonnable de se demander si la solidarité doit bénéficier à ceux qui exercent leur activité littéraire à titre principal plutôt qu'à ceux qui ne peuvent l'exercer sans avoir par ailleurs un autre métier.
La seconde catégorie regroupe les artistes-auteurs relevant du régime général au titre de l'article L. 382-1 du code de la sécurité sociale mais qui bénéficient d'ores et déjà d'un régime complémentaire existant tels les illustrateurs ou les photographes, ce qui risque de susciter des réactions de la part des intéressés si l'on tient compte de la faiblesse des retraites complémentaires servies et du coût des cotisations qui leur sont imposées à ce titre.
Le rapport de l'inspection générale de l'administration des affaires culturelles et de l'inspection générale des affaires sociales précité indiquait que le montant total des cotisations sur la base d'un taux de 8 % s'élèverait à 4,27 millions d'euros (28 millions de francs), le financement d'une partie des cotisations par les sommes collectées au titre du droit de prêt intervenant pour atténuer l'effort contributif des cotisants. En effet, les auteurs du rapport relevaient qu' « au regard de la pyramide des âges des écrivains et traducteurs, de la dynamique d'entrée dans le régime, des comportements par rapport à la liquidation de la pension (le financement par le droit de prêt) ne semblait pas nécessaire pour assurer à court et moyen terme l'équilibre de ce régime ».
Cependant, il convient de souligner que l'étude actuarielle qui devait confirmer ce point n'a pas encore à ce jour été réalisée. Par ailleurs, les estimations ne prenaient pas en compte le coût de la validation des carrières comprises entre le 1 er janvier 1977, date d'affiliation au régime général pour les écrivains et traducteurs, et la date d'affiliation au régime complémentaire d'assurance vieillesse concerné. Or, ce coût pourrait être partiellement financé par les sommes collectées au titre du droit de prêt.
Ce sont autant d'incertitudes qui pèsent sur le coût de ce mécanisme de solidarité. A cet égard, votre rapporteur considère comme une garantie nécessaire la disposition précisant que la part de la rémunération au titre du droit de prêt affectée au financement de ce régime ne peut excéder la moitié du montant total des sommes perçues à ce titre.
Si elle n'en remettra pas en cause le bien-fondé, votre commission ne peut que souligner la complexité d'un mécanisme qui nécessitera chaque année, avant de répartir les sommes collectées au titre du droit de prêt, de connaître le montant des cotisations dues au titre du régime de retraite complémentaire des écrivains et traducteurs et imposera éventuellement des ajustements de la fraction des cotisations prise en charge par le droit de prêt en fonction de l'évolution du montant de ces dernières mais également de celui des sommes collectées au titre du droit de prêt.
Par ailleurs, compte tenu de la modestie des pensions susceptibles d'être servies aux écrivains et traducteurs au titre de cette retraite complémentaire, comme de l'incertitude qui demeure encore sur les conditions d'entrée dans le régime des nouveaux affiliés, il est peu probable que ce dispositif puisse constituer un puissant encouragement pour ces artistes à se consacrer entièrement à leur activité d'écriture. Il est en revanche pleinement légitime pour des motifs d'équité sociale. On rappellera que parmi les écrivains et traducteurs susceptibles de bénéficier de ce régime complémentaire, 75 % ont une rémunération inférieure ou égale au plafond annuel de la sécurité sociale.
b) Une rémunération également destinée aux auteurs et aux éditeurs
Les modalités de répartition des sommes collectées au titre du droit de prêt sont inspirées par une logique de redistribution mais empruntent également à la logique du droit d'auteur.
En effet, le projet de loi prévoit qu'une fois soustraites les sommes affectées au régime complémentaire d'assurance vieillesse des écrivains et traducteurs, la rémunération est répartie à parts égales entre l'auteur et l'éditeur.
Cette disposition tient compte du fait que l'auteur et l'éditeur assument ensemble le risque financier de l'exploitation de l'oeuvre et peuvent également subir le préjudice économique potentiel que représente le prêt par une bibliothèque d'exemplaires de l'oeuvre publiée.
La rémunération versée à l'auteur et à l'éditeur n'est pas assise sur la réalité de la circulation des oeuvres mais sur le nombre d'exemplaires de l'oeuvre achetés par les bibliothèques.
Si cette solution présente l'inconvénient de distendre le bien existant entre l'usage d'une oeuvre et la rémunération versée au titre de cet usage, elle est en réalité la seule possible : une rémunération fondée sur la réalité des prêts soulèverait en effet des difficultés de perception considérables et imposerait aux bibliothèques des contraintes administratives très lourdes.
Par ailleurs, votre rapporteur relèvera, pour s'en féliciter, qu'un tel dispositif bénéficie proportionnellement plus aux auteurs fréquemment achetés par les bibliothèques, mais peu diffusés dans les circuits commerciaux.
La répartition de la rémunération s'effectuera sur la base du nombre d'exemplaires achetés par les bibliothèques pour le prêt, chaque exemplaire vendu ouvrant droit à une rémunération qui sera fonction des sommes restant à répartir une fois versée la part affectée au paiement des cotisations dues au titre du régime complémentaire d'assurance vieillesse des écrivains et des traducteurs et du nombre total d'ouvrages achetés par les bibliothèques pour le prêt. Cette rémunération sera donc la même pour chaque ouvrage, quel que soit son prix.
* 1 La circulaire du 30 décembre 1981 relative au prix du livre vise : « les bibliothèques universitaires, les bibliothèques centrales de prêt, les bibliothèques municipales, les bibliothèques de comité d'entreprise ou d'établissement, ou celles directement gérées par l'entreprise mais non assimilables à des centres de documentation à usage interne, les bibliothèques d'association, de fondations et d'autres groupements dès lors qu'un ensemble de personnes peut y avoir accès ».
* 2 Il s'agit de l'Etat, des collectivités locales, des établissements d'enseignement, de formation professionnelle ou de recherche, des syndicats représentatifs et des comités d'entreprise.
* 3 Loi n° 75-1348 du 31 décembre 1975 relative à la sécurité sociale des artistes, auteurs d'oeuvres littéraires et dramatiques, musicales et chorégraphiques, audiovisuelles et cinématographiques, graphiques ou plastiques.