II. LA COMPLEXITÉ CROISSANTE DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ÉTAT ET LA SÉCURITÉ SOCIALE
A. LA COMPLEXITÉ DES COMPTES SOCIAUX
Le rapport d'audit sur la situation des finances publiques a souligné « l'illisibilité croissante des comptes sociaux ».
Si la complexité de la lecture des comptes sociaux n'est pas un phénomène récent, c'est son aggravation au cours de la dernière législature qui inquiète. Cette complexité résulte à la fois de la création de multiples fonds, « là où une simple ligne de comptabilité analytique suffirait », et de la substitution aux cotisations, clairement affectées aux régimes, de ressources de nature fiscale.
Le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de juillet 2002 explicite cette réforme du financement de la sécurité sociale : « la double nécessité de financer le FOREC et d'abonder le Fonds de réserve des retraites a conduit depuis 2000 à des transferts de recettes de nature fiscale entre le régime général, le Fonds de solidarité vieillesse et ces deux fonds. Ces mouvements sont apparus d'autant plus complexes qu'ils ont donné lieu à des transferts internes à la sphère sociale (régime général et FSV), tant de recettes que de charges ».
En outre, l'apport de recettes à la sécurité sociale, sous la forme de transfert ou de création d'impôts et taxes, n'a pas compensé intégralement le coût des exonérations de charges. Une partie de leur financement s'est reportée sur les régimes de sécurité sociale et le FSV. Le bilan de l'ensemble de ces mouvements pèse sur l'équilibre financier de la sphère régime général - FSV depuis 2000, à hauteur de 2,2 milliards d'euros en 2000 et de 4,5 milliards d'euros en 2002.
Le rapport d'audit rappelle également que l'enregistrement de ces flux financiers entre l'Etat et les organismes de sécurité sociale obéit à des règles différentes selon qu'il s'agit de l'Etat ou d'un organisme social de sorte qu'une même somme peut ne pas être comptabilisée sur la même année par celui qui la paye et celui qui la reçoit. En outre, ces règles d'affectation de ressources changent substantiellement tous les ans, si bien que, au final, « l'obscurité de cet inextricable dédale pose un problème général d'efficacité publique ».
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2001, la Cour des comptes a également souligné l'extrême complexité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale en rappelant notamment que la frontière entre les dépenses à la charge de l'Etat et celles financées par la sécurité sociale reste mouvante et parfois en contradiction avec l'objet de ces dépenses. Par ailleurs, la Cour des comptes fait état de l'absence de solution définitive quant au sort des créances de l'ACOSS sur l'Etat au titre du FOREC au 31 décembre 2000. Ces créances sont provisionnées dans les comptes des organismes de sécurité sociale, dans l'attente d'une loi de finances, qui seule pourrait annuler cette dette de l'Etat, afin de permettre aux organismes créanciers de les passer en non valeur.
A l'évidence, il appartiendra au gouvernement actuel de lancer, sans tarder, le chantier destiné à clarifier ce dédale inextricable, peu conforme à l'exigence démocratique de transparence. Plus précisément, votre rapporteur général souhaite :
- qu'un effort méthodologique soit conduit, avec les commissions parlementaires compétentes, pour définir de manière stable le partage des ressources et des dépenses entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale ;
- que soit envisagée la suppression des outils inutilement complexes, facteurs de confusion des responsabilités, qui se sont multipliés ces dernières années ;
- que la présentation, à l'ouverture de la prochaine session et conformément à la loi organique, d'un document consolidé faisant apparaître l'évolution globale des prélèvements obligatoires et leur répartition par grandes masses, soit un premier pas vers plus de transparence.
La complexité croissante des relations financières entre l'Etat et les organismes de sécurité sociale
Etat Affectation de ressources
FOREC
Transferts de recettes
Compensation des
exonérations Compensations
Transferts de recettes
de prestations des exonérations
de RTT
REGIME GENERAL
Transferts de recettes
transferts remboursement
recettes des prestations et
excédents transferts chômage
CNAVTS
Transferts de recettes FSV
transferts
CSG
FRR excédent du FSV si résultat positif
Chômage APA
AGIRC ARRCO
Source : rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale (juillet 2002)