Sous-section 1
-
Prise en charge et allocation personnalisée
d'autonomie à domicile
Art.
L. 232-3 du code de l'action sociale et des familles
Procédure de
détermination du montant de l'allocation
personnalisée
d'autonomie servie à domicile
I - Le dispositif proposé
Dans le cadre du maintien à domicile, l'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie donne lieu :
- à l'élaboration d'un plan d'aide par une équipe médico-sociale comprenant au moins un médecin et un travailleur social ;
- à la prise en charge des dépenses figurant sur ce plan d'aide diminué de la participation laissée à la charge du demandeur (mécanisme du ticket modérateur).
Le montant maximal de cette allocation est plafonné au niveau national, selon des montants, revalorisés annuellement sur l'indexation des prix hors tabac, et calculés sur la base de la grille AGGIR.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté trois amendements à cet article : deux rédactionnels, et un disposant que l'un des membres de l'équipe médico-sociale se rend auprès de la personne dont elle détermine le plan d'aide, disposition qui figurait dans la loi du 24 janvier 1997 telle que codifiée à l'actuel article L. 232-2 du code de l'action sociale et des familles.
III - La position de votre commission
Votre commission n'a pas souhaité remettre en cause le dispositif proposé par le projet de loi. Ainsi que le souligne l'exposé général, les modalités de mise en oeuvre de l'allocation personnalisée d'autonomie ne ressortent pas, malgré son nom, des préconisations de M. Jean-Pierre Sueur, selon lesquelles le montant du plan d'aide devait être garanti à un niveau uniforme : 7.000 francs pour une personne en GIR 16.000 francs pour une personne en GIR 2, etc.
L'allocation personnalisée d'autonomie versée aux personnes à domicile est proche du dispositif de la prestation spécifique dépendance. Le montant de l'allocation est fonction des besoins de la personne tels que définis dans un plan d'aide. Ce plan d'aide demeure établi par l'équipe médico-sociale du département, comme le prévoyait le dispositif relatif à la prestation spécifique dépendance
L'allocation personnalisée d'autonomie à domicile se distingue de la prestation spécifique dépendance par trois éléments :
- selon le Gouvernement, qui renvoie sur ce point aux décrets d'application, le niveau maximum du plan d'aide serait revalorisé ;
- le prix des services valorisant les éléments du plan d'aide sera désormais fixé au niveau national ;
- est introduit un mécanisme de « ticket modérateur », qualifié de « participation » à la charge de la personne, qui est la contrepartie du caractère « universel » de la prestation ; comme l'indique le rapporteur de l'Assemblée nationale, « le montant de cette participation n'atteindra pas 100 % du montant de la prestation. La perception de l'APA n'est donc pas soumise à conditions de ressources » 42 ( * )
Ces éléments seront un facteur de résorption des disparités entre les prestations versées par les départements, même si cette diminution des « inégalités de droits » risque d'engendrer en elle-même des « inégalités de faits » : le choix, dont il convient de se féliciter, du maintien d'une prestation en nature individualisée conduira nécessairement à des différences d'appréciation selon les différentes équipes médico-sociales en dépit d'un barème national uniforme.
Votre commission ne peut en outre estimer la rédaction de cet article satisfaisante. Alors que les auteurs de ce texte pouvaient s'inspirer de la rédaction de l'article 15 de la loi du 24 janvier 1997, ils ont choisi de s'en écarter au point de soumettre au Parlement un article dont les dispositions sont imprécises et suppriment des garanties nécessaires posées par cette loi, notamment la faculté d'assistance par un médecin du choix de l'intéressé au moment de l'élaboration ou de la révision du plan d'aide.
En conséquence, votre commission vous propose d'adopter un amendement qui rédige à nouveau cet article et reprend ces éléments utiles.
Votre commission souligne par ailleurs les difficultés posées par la cohérence de la revalorisation des barèmes. Les tarifs maximum sont revalorisés selon des modalités au moins aussi favorables que l'indice des prix. Le barème de ressources déterminant le montant du ticket modérateur évolue, pour sa part, selon le même rythme que les pensions.
Le Gouvernement s'est jusqu'ici gardé de définir un mode pérenne de revalorisation de ces dernières. Si l'on suit les indications données relatives au plan de marche annoncé pour le fonds de réserve des retraites, les deux indices sont les mêmes : les pensions de retraites seraient indexées sur l'indice des prix hors tabac. Or, les revalorisations des pensions décidées par le Gouvernement pour l'année 2001 ont été supérieures à ce chiffre.
En outre, prévoir un mode d'indexation est pertinent si celui-ci est précis. Si les tarifs maximum étaient revalorisés selon l'indice des prix, l'évolution de ce barème interviendrait sans qu'il soit besoin d'un texte. Mais, en laissant une porte ouverte par l'adjonction du terme « au moins », cette revalorisation nécessite chaque année un texte pour être mis en oeuvre, selon qu'elle est égale ou supérieure à cet indice.
En conséquence, ce mécanisme de revalorisation suscite plus de problèmes qu'il n'en résout. Il nécessite un texte pour être mis en oeuvre...ce qui est déjà prévu puisque la grille à laquelle il est fait référence est fixée par décret.
De surcroît, la revalorisation des tarifs n'implique pas nécessairement revalorisation des allocations, qui sont déterminées en fonction des plans d'aide. Le texte est silencieux sur ce point, qui peut toutefois être prévu par le décret.
Si tel n'était pas le cas, la loi prévoirait la revalorisation des tarifs maximum du plan d'aide mais non celle de l'aide effectivement perçue.
Au bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art.
L. 232-4 du code de l'action sociale et des familles
Assiette et calcul du
montant de la part de l'allocation
personnalisée d'autonomie
acquittée par le bénéficiaire
I - Le dispositif proposé
Le « ticket modérateur » est calculé selon le niveau de ressources du bénéficiaire dans les mêmes conditions que l'attribution d'une aide sociale, c'est-à-dire en tenant compte non seulement des revenus professionnels et de remplacement mais également de la valeur du patrimoine.
Il exclut de ces revenus, conformément à l'article L. 132-2 du code de l'action sociale et des familles, la retraite du combattant et les pensions attachées aux distinctions honorifiques.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission.
La mise en place d'une participation du bénéficiaire de l'allocation personnalisée d'autonomie est la contrepartie de son « universalité ». Cette participation était retenue dans les propositions de M. Sueur, mais ce ticket modérateur s'appliquait à un plan d'aide garanti uniforme au niveau national, qui n'est, dans le dispositif proposé, qu'un plafond.
Dans la configuration préconisée par M. Sueur, la terminologie « ticket modérateur » était justifiée puisque ce plan d'aide portait sur le montant plafond. Toutes les dépenses figurant sur ces plans garantis n'ayant pas le même degré d'utilité, il ouvrait au bénéficiaire la faculté de juger par lui-même du degré de nécessité de telle ou telle mesure, chaque dépense supplémentaire, si elle donnait lieu à une prise en charge partielle, lui laissait une partie du coût à sa charge.
Cette logique diffère radicalement de la logique prestation spécifique dépendance ou allocation personnalisée d'autonomie : dans ces prestations, le plan d'aide est déjà « ajusté » aux besoins des bénéficiaires. Il est donc logique de penser que l'intégralité du plan d'aide sera utilisée.
En conséquence, il ne devrait pas avoir lieu de « modérer » l'utilisation de ce plan d'aide.
La notion de « ticket modérateur » avancée lors des débats est en réalité impropre de même que celle figurant dans le texte de l'article de « participation de l'allocataire ».
Cette participation, qui n'est pas requise pour les milieux les plus modestes, s'apparente fort d'une mise sous condition -élargie et progressive-de ressources de l'allocation ( cf. exposé général ).
Votre commission vous propose d'adopter à cet article un amendement ayant pour objet d'exclure du barème prévu par l'article les rentes viagères constituées pour se prémunir contre le risque de la perte d'autonomie. Cette disposition, figurant dans la loi du 24 janvier 1997, n'a pas été reprise dans la rédaction du projet de loi. Il semble toutefois que le Gouvernement entendait la faire figurer dans le décret d'application.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art.
L. 232-5 du code de l'action sociale et des familles
Assimilation au
domicile de l'hébergement familial à titre onéreux, chez
un particulier et dans des hébergements collectifs de petite taille
I - Le dispositif proposé
Cet article étend la définition des personnes résidant à domicile.
Les demandeurs considérés comme résidant à domicile sont :
- les demandeurs résidant à leur domicile, ou chez un membre de leur famille jusqu'au quatrième degré ;
- les demandeurs accueillis chez des personnes accueillant régulièrement des personnes âgées à leur domicile, et agréées à cet effet par le président du conseil général ;
- les demandeurs accueillis dans des établissements d'une capacité inférieure à un seuil établi par décret, établissements soumis à une tarification propre.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Le présent article précise les catégories de personnes considérées comme bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie à domicile.
Cette disposition inclut ainsi dans cette catégorie les bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie résidant dans des structures collectives de petite taille, dont le seuil est par ailleurs fixé par décret.
Le montant de l'allocation personnalisée d'autonomie diffère en établissement et au domicile au motif que, dans ces établissements, le coût de la prise en charge de la perte d'autonomie est mutualisé. Cette justification va à l'encontre du dispositif de cet article, qui établit une frontière à l'intérieur des établissements selon un critère de taille.
Cette mesure risque en outre potentiellement d'introduire des effets pervers, en drainant, pour des raisons pécuniaires, vers des établissements de petites tailles, souvent moins médicalisés, des personnes en situation de perte d'autonomie significative, dont l'état nécessiterait pourtant des soins importants dispensés en structure plus vaste.
Votre commission vous propose donc de substituer à cette rédaction une rédaction plus précise se référant à la nature de l'établissement et non pas à sa taille. Seraient considérés comme résidant à domicile, les pensionnaires de « logements-foyers de personnes âgées » tel que prévu par l'article 55 de la loi « solidarité et renouvellement urbain ».
En effet, ces foyers n'ont pour objet de dispenser que les seuls « gîtes et couverts », mais ne disposent de personnels ni pour les soins ni pour la prise en charge de la dépendance. A cet égard, ces structures ont recours à des intervenants extérieurs, qui sont facturés à l'acte, et pour lesquels n'existe pas de « mutualisation des coûts ». Il est donc légitime que les pensionnaires de ces établissements bénéficient de l'allocation personnalisée d'autonomie à domicile.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art.
L. 232-6 du code de l'action sociale et des familles
Modalités
propres à garantir la qualité de l'aide servie à
domicile
I - Le dispositif proposé
Cet article rappelle tout d'abord que l'équipe médico-sociale recommande dans le plan d'aide qu'elle élabore « les modalités d'intervention qui lui paraissent les plus appropriées compte tenu du besoin d'aide et de l'état de perte d'autonomie du bénéficiaire ».
Il prévoit en second lieu un dispositif directif quant à la qualité des intervenants.
Dans les cas de dépendance les plus importants et lorsque le plan d'aide prévoit l'intervention d'une tierce personne, l'allocation doit être affectée à la rémunération d'un service d'aide à domicile agréé (associations de service aux personnes intervenant en mode prestataire et en mode mandataire). Il est prévu toutefois le cas du refus exprès du bénéficiaire.
De façon générale, le présent article prévoit une modulation du montant de l'APA « suivant l'expérience et le niveau de qualification de la tierce personne ou du service d'aide à domicile auquel il est fait appel ».
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification, sous réserve d'amendements de coordination remplaçant le terme dépendance par le terme perte d'autonomie .
II - La position de votre commission :
Votre commission constate l'extrême complexité du dispositif proposé par le Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale.
Cette rédaction témoigne des jugements contradictoires souvent rencontrés sur la question de l'emploi des aides à domicile, et les difficultés éprouvées à concilier deux principes : d'une part, garantir la liberté de choix de l'allocataire de recourir ou non aux services d'une entreprise prestataire d'aide à domicile et, d'autre part, s'assurer de la qualité du service rendu.
Afin de ménager ces deux objectifs, le projet propose que la liberté de choix soit conservée mais qu'elle ne s'exerce en quelque sorte que « par défaut », c'est-à-dire en manifestant expressément un refus des services d'une entreprise prestataire d'aide à domicile, et ce au prix d'une pénalité imposée à ceux qui l'exerceraient en recourant à des personnes non qualifiées, plus nombreuses dans les situations de « gré à gré ».
L'intelligibilité de l'allocation pour le bénéficiaire est mise en cause par de telles dispositions. Votre commission ne souhaite en conséquence pas aborder la question sous cet angle mais en prenant en compte le seul intérêt du bénéficiaire.
Le Gouvernement a tranché pour la liberté de choix. La cohérence veut que celle-ci ne soit pas assortie a priori d'un mécanisme de sanction, à savoir une modulation de l'allocation en fonction du niveau de qualification ou d'expérience du personnel au service du bénéficiaire. Aussi votre commission vous propose-t-elle un amendement de suppression de ce mécanisme de modulation.
En revanche, votre commission vous proposera, plus loin, sous la forme d'un article L. 232-7-1 nouveau de rétablir le suivi et le contrôle de l'effectivité et de la qualité des services rendus au bénéficiaire du plan d'aide .
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art.
L. 232-7 du code de l'action sociale et des familles
Contrôle et
sanctions
I - Le dispositif proposé
Le présent article reprend tout d'abord, en les adaptant, les dispositions figurant actuellement à l'article L. 132-20 du code de l'action sociale et des familles.
L'allocataire est soumis à une obligation de déclaration du salarié ou du service d'aide à la rémunération duquel l'allocation personnalisée d'autonomie est utilisée. Cette déclaration, qui doit être renouvelée à chaque changement intervenu, est faite dans un délai d'un mois auprès du président du conseil général.
L'éventuel lien de parenté de la personne employée, qui n'est pas proscrit dans le cadre de l'allocation personnalisée d'autonomie à l'exception du conjoint, du concubin ou de la personne avec laquelle le bénéficiaire aurait conclu un pacte civil de solidarité, doit être mentionné dans la déclaration.
Le présent article L. 232-7 comporte de surcroît les différents motifs de suspension de l'allocation.
Il reprend à ce titre le motif tiré de l'absence de déclaration dans les délais par le bénéficiaire du ou des salariés ou du service d'aide à domicile à la rémunération desquels est affectée l'allocation.
Il reprend une partie de l'actuel article L. 232-22 du code de l'action sociale et des familles prévoyant le cas où le service rendu présente un risque pour la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral de son bénéficiaire.
Il ajoute enfin deux cas de suspension résultant du nouveau dispositif proposé pour l'APA : le cas de non-acquittement du « ticket modérateur » à la charge du bénéficiaire et le non-respect des dispositions de l'article L. 232-6 concernant la qualité des intervenants qui est susceptible d'entraîner une modulation de l'allocation.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Le double dispositif prévu par cet article reprend partiellement et d'ailleurs assez improprement un dispositif déjà existant dans les articles 18 et 21 de la loi du 24 janvier 1997, tels que codifiés.
Mais cette volonté de synthétiser les deux articles précités n'est pas heureuse puisqu'elle aboutit à retirer du texte des dispositions utiles qui figuraient initialement dans le code de l'action sociale et des familles, et fait perdre de surcroît sa cohérence au présent article.
Aussi, votre commission vous propose-t-elle l'adoption de deux amendements.
Le premier amendement reprend la rédaction actuellement en vigueur, plus claire et plus complète, des dispositions relatives à la déclaration du lien de parenté entre l'intervenant et le bénéficiaire.
Un second amendement renvoie à un article additionnel la détermination des règles de suspension de l'allocation ( cf. art. L. 232-7-2 ci-dessous ).
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art.
L. 232-7-1 (nouveau) du code de l'action sociale et des
familles
Evaluation de l'effectivité de l'allocation
personnalisée d'autonomie
Votre commission vous propose d'insérer un article additionnel nouveau dans le code de l'action sociale et des familles reprenant une disposition prévue par la loi du 24 janvier 1997, codifié à l'article L. 232-22 dans sa rédaction actuelle.
De façon quelque peu incompréhensible, cette disposition n'a pas été reprise par le projet de loi.
En effet, l'actuel article L. 232-22 du code de l'action sociale et des familles prévoit un suivi de l'aide, par une évaluation annuelle de l'effectivité, de la qualité et de l'adéquation du plan d'aide prescrit au bénéficiaire de l'APA.
Le projet de loi ( art. L. 232-7 du code ) prévoit la possibilité que l'allocation soit suspendue en cas de mise en danger de la santé du bénéficiaire. Sans évaluation annuelle, il est difficile d'imaginer comment pourrait être mise en oeuvre cette disposition, sauf à renvoyer, une fois encore, au pouvoir réglementaire.
Votre commission vous propose d'insérer par voie d'amendement le présent article additionnel.
Art. L. 232-7-2 (nouveau) du code de l'action sociale et des
familles
Suspension du versement de l'allocation personnalisée
d'autonomie
Votre commission vous propose d'insérer dans le code de l'action sociale et des familles un article nouveau qui permet de regrouper les divers cas de suspension du versement de l'APA.
Cet article reprend en outre une disposition à laquelle le texte du Gouvernement à l'article L. 231-7 ne fait plus référence : la suspension du versement de l'APA, sur le rapport de l'équipe médico-sociale, dans le cas où le bénéficiaire ne recevrait pas d'aide effective. S'assurer de l'effectivité de l'aide est pourtant un préalable avant de s'interroger sur sa dangerosité.
Enfin, présent article inscrit deux garanties qui figuraient dans la loi du 24 janvier 1997 :
- il maintient dans la loi le principe posé par l'article L. 232-20 dans sa rédaction actuelle, selon lequel les bénéficiaires doivent être pleinement informés des cas de suspension du versement de l'allocation ; il s'agit d'éviter, à l'égard de personnes fragiles, tout quiproquo ou mauvaise compréhension du dispositif ;
- il prévoit, comme le fait l'article L. 232-22 dans sa rédaction actuelle, que le président du conseil général, qui serait amené à suspendre l'aide en cas d'ineffectivité ou de risque, propose, après avis de l'équipe médicale, des solutions de substitution.
Cette dernière disposition, qui existe actuellement, mais que le projet de loi supprime, semble plus efficace et plus respectueuse que le dispositif proposé par le présent article premier à l'article L. 232-6 prévoyant d'emblée une modulation de l'aide en fonction de la qualité des intervenants.
Votre commission vous propose d'insérer par voie d'amendement cet article additionnel.
* 42 Rapport Assemblée nationale, n° 2971, p. 51.