B. ANALYSE DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT
Le budget de l'enseignement scolaire se compose désormais de deux agrégats :
11- Enseignement supérieur, auquel a été intégré l'ancien agrégat " recherche universitaire " ;
21- Action sociale, qui regroupe l'ensemble des aides sociales du ministère en faveur des étudiants
Il est à noter que le projet de loi de finances assigne désormais à chaque agrégat des objectifs quantitatifs.
1. Enseignement supérieur (agrégat 11)
Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens en personnel et ceux consacrés au fonctionnement et à l'investissement dans les établissements d'enseignement supérieur, ainsi que l'ensemble des actions en faveur de la recherche universitaire.
Récapitulation des crédits pour l'agrégat " enseignement supérieur ".
(en milliards de francs)
|
LFI 2000 |
LFI 2001 |
Evolution (en %) |
|
|
Titre III (Moyens des services) |
37,191 |
40,061 |
+7,72 |
|
dont personnel |
30,281 |
32,940 |
+8,78 |
|
Titre IV (interventions) |
0,257 |
0,235 |
-9,3 |
|
Total Dépenses ordinaires |
37,448 |
40,296 |
+7,61 |
|
Dépenses en capital (crédits de paiement) |
5,409 |
5,494 |
+1,59 |
|
Total (DO + CP) |
42,857 |
45,789 |
+6,84 |
a) Les dépenses de rémunération
Les crédits demandés pour la rémunération des personnels non enseignants et enseignants chercheurs (y compris les primes d'encadrement doctoral), ainsi que les indemnités, cotisations et prestations sociales s'élèvent à 32,940 milliards de francs pour 2001, en augmentation de 500 millions de francs à structure constante par rapport à l'an 2000, soit une hausse de 1,5 %.
Compte tenu de l'hypothèse de non revalorisation du point de la fonction publique, cette augmentation s'explique par l'effet en année pleine des créations d'emplois intervenues à la rentrée 2000 (pour 228 millions de francs) ; par la réévaluation (à hauteur de 99 millions de francs) des crédits de cotisations sociales, qui avaient été précédemment sous-estimés ; par la création de 1586 emplois budgétaires à compter de la rentrée 2001 ; enfin par des mesures de revalorisation de certains corps.
S'agissant des mesures catégorielles , le projet de budget pour 2001 prévoit notamment :
- la fusion des deux premières classes du corps des maîtres de conférences , pour un coût budgétaire de 175 millions de francs en année pleine ;
- la revalorisation de l'indice terminal du corps (en voie d'extinction) des assistants de l'enseignement supérieur ;
- le repyramidage de la plupart des corps d'IATOS.
S'agissant des emplois budgétaires , le projet de budget pour 2001 prévoit également :
- la création au 1 er septembre 2001 de 300 emplois de maître de conférences , de 256 postes d'allocataires temporaires d'enseignement et de recherche (ATER) et de 19 postes d'élèves d'Ecole normale supérieure, ainsi que le recrutement de 60 enseignants associés à temps partiel supplémentaires (dont 16 associés de médecine générale), pour un coût budgétaire de 53 millions de francs en tiers d'année, soit 160 millions de francs en année pleine ;
- la création au 1 er septembre 2001 de 983 nouveaux emplois d'IATOS (ingénieurs, administratifs, techniciens, ouvriers et de service), afin d'accompagner la modernisation des établissements, dont 314 emplois de personnels administratifs, 201 ingénieurs d'études et de recherche, 77 assistants ingénieurs, 191 techniciens de recherche et adjoints techniques de recherche, 150 emplois de personnels de bibliothèques et 30 infirmières, pour un coût budgétaire total de 57 millions de francs en tiers d'année.
Les emplois budgétaires de l'enseignement supérieur s'élèveraient donc à 134.220 en septembre 2001 (+ 1,1% par rapport à septembre 2000).
Evolution des emplois budgétaires recensés par le ministère de l'Enseignement supérieur (en milliers)
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Rentrée |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
Enseignants |
55,4 |
58,4 |
64,5 |
68,0 |
69,1 |
70,2 |
72,8 |
74,2 |
77,1 |
78,6 |
79,8 |
80,4 |
|
IATOS |
40,8 |
41,7 |
44,8 |
46,0 |
46,1 |
47,0 |
48,4 |
47,0 |
51,3 |
52,2 |
52,8 |
53,8 |
|
Total |
96,2 |
100,1 |
109,3 |
114,0 |
115,2 |
117,2 |
121,2 |
121,2 |
128,4 |
130,8 |
132,6 |
134,2 |
|
Etudiants 5 ( * ) |
1198 |
1310 |
1387 |
1504 |
1554 |
1591 |
1575 |
1547 |
1526 |
1523 |
1518 |
1517 |
Sources : ministère de l'Education nationale
Au total, les emplois budgétaires du ministère se seront ainsi accrus de 39,5 % entre 1990 et 2001, cette progression étant toutefois plus rapide pour les enseignants (+ 45 %), que pour les IATOS (+ 32 %).
En particulier, les emplois du ministère augmenteraient de 14,5 % entre 1995 et 2001, alors que les effectifs étudiants se contracteraient de 4,7 %. Ces évolutions divergentes permettraient une hausse de 20 % du taux d'encadrement en moins de six ans.
Selon le ministère de l'Education nationale, les taux d'encadrement retrouveraient en 2001 des niveaux proches de ceux du début des années 1980 (c'est à dire d'avant l'accélération du nombre des étudiants) : 18,87 étudiants pour un enseignant (contre 19,06 à la rentrée 1980), et 28,18 étudiants pour un IATOS.
b) Les moyens de fonctionnement
Le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2001 prévoit d'accroître de 210 millions de francs les moyens de fonctionnement de l'enseignement supérieur, à 7,120 milliards de francs, soit une hausse de 3,03 %.
Cette augmentation se décompose pour l'essentiel entre :
- la hausse de 121 millions de francs (+ 2,2 %) des subventions de fonctionnement des universités , portées à 5,639 milliards de francs ;
- la hausse de 27,6 millions de francs (+ 13 %), des subventions de fonctionnement accordées aux laboratoires universitaires de recherche ;
- la progression nette de 20 millions de francs (+ 2,6 %) des crédits de fonctionnement des bibliothèques universitaires ;
- l'augmentation de 19,1 millions de francs des crédits de fonctionnement de l'établissement public du quai Branly à Paris (le musée des arts premiers), dont les crédits d'acquisition se réduisent toutefois de 19 millions de francs (cf. infra) ;
- la progression de 11,2 millions de francs (+ 23 %) des crédits réservés à l'action internationale . Cette augmentation devrait notamment bénéficier à EduFrance (+ 5 millions de francs), à l'agence Socrates-Leonardo da Vinci (+ 1 million de francs) et aux universités franco-allemande et franco-italienne ;
- les crédits de subventions permettant la création de 20 emplois au Conservatoire national des arts et métiers (CNAM), et de 6 emplois à l'établissement public du campus de Jussieu.
En outre, les crédits de fonctionnement du Comité national d'évaluation sont accrus de 12 %, à 5,3 millions de francs.
c) Les dépenses d'intervention
Les dépenses d'intervention de l'agrégat s'inscrivent en repli de 9,3 %, à 234,66 millions de francs.
Cette baisse s'explique notamment par le transfert au titre III des crédits assignés au fonctionnement de l'Institut national de l'histoire de l'art, (à hauteur de 3,75 millions de francs), par la diminution des crédits d'acquisition du musée des arts premiers de 25 à 6 millions de francs (soit le montant nécessaire au parachèvement des engagements du ministère à ce titre, c'est à dire 75 millions de francs sur trois ans), et par la baisse des crédits prévus pour les opérations contractuelles.
En revanche, les crédits d'intervention destinés à l'enseignement supérieur privé , qui constituent l'essentiel des crédits d'intervention de la section budgétaire, progresseraient de 2,5 %, à 202,31 millions de francs.
d) Les dépenses en capital
La présentation des dépenses en capital du budget de l'enseignement supérieur (5,494 milliards de francs en 2001, soit une augmentation de 1,6 %) est particulièrement peu lisible , aussi bien dans le bleu budgétaire que dans le jaune relatif au budget coordonné de l'enseignement supérieur. Votre rapporteur regrette notamment que les crédits de paiement inscrits dans les contrats de plan Etat-Régions (CPER) ne soient pas " fléchés ".
• Les subventions d'équipement accordées à la recherche universitaire s'élèvent à 1.992,8 millions de francs en crédits de paiement (+ 7,3 %), et à 2.047,2 millions de francs en autorisations de programmes (+ 8,7 %). Par ailleurs, les subventions prévues pour l'entretien et la maintenance des laboratoires universitaires s'élèvent à 137,5 millions de francs en crédits de paiements (- 5 %), et à 130 millions de francs en autorisations de programme.
Au total, la recherche universitaire bénéficiera de 2.130 millions de francs de crédits de paiements en 2001, contre 2.002 millions de francs en 2000, soit une hausse de 6,4 %.
• Les dépenses de maintenance et de mise aux normes de sécurité des bâtiments d'enseignement supérieur baissent à 1.578 millions de francs de crédits de paiements (-9,44%), et à 1.756 millions de francs d'autorisations de programmes (- 4,0 %).
Cette baisse résulte de la contraction des crédits de paiements prévus pour les travaux de mise en conformité des bâtiments aux normes de sécurité , qui diminuent de 1.177 millions de francs en l'an 2000 à 928 millions de francs en l'an 2001, soit une baisse de 21%, qui s'explique en totalité par la baisse des crédits de paiement prévus pour le désamiantage du campus de Jussieu.
En effet, les travaux de mise en conformité du campus de Jussieu par l'Etablissement public du campus de Jussieu (EPCJ) diminuent à 300 millions de francs de crédits de paiement en 2001, contre 578 millions de francs en l'an 2000, soit une baisse de 48 %.
Cette baisse s'explique selon le ministère par les difficultés techniques rencontrées dans les opérations de désamiantage , qui devraient se traduire par d'importants reports de crédits de paiement de 2000 vers 2001.
Rappelons que le coût total de ce programme avait été estimé à 3,8 milliards de francs en 1999. Au rythme actuel, l'achèvement des travaux pourrait ainsi s'effectuer en 2006-2007 .
Notons toutefois que la réalisation d'un nouveau pôle universitaire inscrit dans le grand projet urbain d'aménagement de la ZAC Paris-Rive gauche , à paris, a été décidée dans le cadre du plan U3M, et devrait bénéficier de financements de l'Etat (850 millions de francs), de la Région Ile-de-France (350 millions de francs) et de la Ville de Paris (1.500 millions de francs correspondant à la valeur du foncier mis à disposition, ainsi que 155 millions de francs pour la réalisation de la bibliothèque de l'université Paris VII).
En l'état actuel du projet, la procédure de concours d'architecture pourrait être lancée en mai 2001, et les locaux correspondant à la première phase pourraient être ouverts à la rentrée 2004 .
Par ailleurs, si l'on excepte les dotations prévues pour le campus de Jussieu, les crédits de paiement prévus pour les travaux de mise aux normes de sécurité connaissent une légère hausse, à 628 millions de francs en 2001 (+ 3 %). Ces crédits recouvrent :
- la participation de l'Etat au volet sécurité du plan " Université du troisième millénaire " (U3M) à hauteur de 228 millions de francs de crédits de paiement en 2001 ;
- les subventions aux établissements d'enseignement supérieur, pour des travaux de mise aux normes de sécurité, à hauteur de 400 millions de francs de crédits de paiement en 2001.
Les subventions aux établissements d'enseignement supérieur, pour des travaux de maintenance , augmentent également de 100 millions de francs de crédits de paiements, à 650 millions de francs en 2001, soit une hausse de 19 %.
• Enfin, les crédits de paiements prévus pour la construction de nouveaux bâtiments s'élèvent à 1 786 millions de francs de crédits de paiements en 2001 (soit une hausse de 7%), dont :
- 606 millions de francs pour des travaux réalisés sous maîtrise d'ouvrage d'Etat ;
- 1 013 millions de francs pour des travaux sous maîtrise d'ouvrage des établissements ou des collectivités locales ;
- 86 millions de francs pour le musée du quai Branly ;
- 79 millions de francs pour la rénovation du Museum d'histoire naturelle.
• Selon les indications données par le ministère, les opérations de construction et de inscrites dans les contrats de plan Etat-Régions 2000-2006 bénéficient au total de 514 millions de francs de crédits de paiement, et de 2 057 millions de francs d'autorisations de programmes, contre 1985 millions de francs d'autorisations de programmes en l'an 2000.
Sur la période 2000-2001, le ministère de l'Education nationale aura mis en place 4,042 milliards de francs d'autorisations de programmes correspondant à des projets inscrits dans les CPER 2000-2006, soit un peu moins des deux-septièmes des engagements du ministère au titre de l'enseignement supérieur (14,3 milliards de francs sur sept ans), la mise en place des crédits de paiement étant toutefois beaucoup plus lente.
|
Le plan U3M et les contrats de plan Etat-Régions 2000-2006 Entre 1991 et 1999, l'Etat et les collectivités locales ont financé à parité, à hauteur de 40 milliards de francs, le plan U2000 , qui a principalement permis la construction de 3,5 millions de m 2 de locaux universitaires permettant de pallier les principales carences en capacité d'accueil des étudiants. Le plan U3M 2000-2006 se veut plus global , et ne concernera pas seulement la construction de locaux universitaires, mais aussi la restructurations des sites existants (notamment à Paris-centre et à Toulouse), la vie étudiante (notamment les bibliothèques, le logement et la restauration), la recherche et le transfert de technologie. Son application relève à la fois du ministère de l'Education nationale et du ministère de la Recherche. Les financements mobilisés dans le cadre du plan U3M s'établissent comme suit : - 42,5 milliards de francs dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions 2000-2006 , dont 18,2 milliards de francs pour l'Etat. 25 % de ces crédits seront consacrés à la vie étudiante et aux bibliothèques ; - 3,2 milliards de francs de l'Etat pour le campus de Jussieu ; - 2,7 milliards de francs de l'Etat pour le plan de sécurité, qui s'inscrit notamment dans le cadre des contrats Etat-Universités et poursuit le plan 1996-1999 ; - 1 milliard de francs de l'Etat pour la rénovation du museum d'histoire naturelle ; - 0,6 milliards de francs de l'Etat pour le musée du quai Branly. Hormis les opérations récurrentes de maintenance courante et les subventions d'équipement aux laboratoires universitaires, le plan U3M, à travers les grands travaux, le plan sécurité et les contrats de plan Etat-Régions, absorbe dès aujourd'hui la totalité des autorisations de programmes du budget de l'enseignement supérieur . |
2. Action sociale (agrégat 21)
Composé exclusivement de dépenses ordinaires, cet agrégat connaît une nette progression, passant de 9,61 milliards de francs en l'an 2000 à 10,26 milliards de francs en 2001, soit une hausse de + 6,8 %.
Compte tenu des augmentations déjà observées en l'an 2000 (+ 8,2 %), comme en 1999 (+8,2 % également), les dépenses d'action sociale inscrites au budget de l'enseignement supérieur auront donc augmenté de 25 % sur la période 1999-2001, en raison de la mise en place du " plan social étudiant ". Par ailleurs, la part des dépenses d'action sociale dans le budget de l'enseignement supérieur augmente de 19,1% en 1998, à 20,4 % en 2001.
Néanmoins, les aides directes (+ 29,7 % sur la période 1999-2001), et les aides indirectes (+ 5,0% sur la même période), connaissent des évolutions divergentes, comme le montre le tableau ci-après.
Récapitulation des dépenses d'action sociale au titre du budget de l'enseignement supérieur 6 ( * )
(en milliards de francs)
|
1998 |
1999 |
LFI2000 |
PLF2001 |
|
|
Aides indirectes (fonctionnement du CNOUS et des CROUS) |
1,657 |
1,724 |
1,761 |
1,740 |
|
Evolution en % |
+0,2 |
+4,0 |
+2,1 |
-1,2 |
|
Nombre de lits subventionnés (en milliers) |
100,1 |
99,5 |
99,8 |
99,8 |
|
Nombre de repas subventionnés (en millions) |
63,3 |
62,1 |
62,1 |
62,1 |
|
Aides directes (bourses, secours d'étude et contribution de l'Etat aux transports collectifs parisiens) |
6,570 |
7,178 |
7,854 |
8,524 |
|
Evolution en % |
+0,7 |
+9,3 |
+9,4 |
+8,5 |
|
Etudiants boursiers 7 ( * ) (en milliers) |
411 |
459 |
484 |
499,5 |
|
Taux d'étudiants boursiers |
24,1% |
27,0% |
29,0% |
30 ,0% |
|
Total pour l'action sociale |
8,227 |
8,903 |
9,614 |
10,264 |
Source : ministère de l'Education nationale
a) Les aides indirectes
Les aides indirectes sont désormais regroupées au chapitre 36-14 du titre III, qui regroupe l'ensemble des moyens de fonctionnement (y compris les rémunérations des personnels) du centre national des oeuvres universitaires (CNOUS), des vingt-huit centres régionaux (CROUS), de la Cité internationale universitaire de Paris, et le l'Observatoire de la vie étudiante, soit 1,740 milliard de francs en 2001 (- 1,2 %).
Ces aides recouvrent pour l'essentiel :
- la rémunération des personnels du CNOUS et des CROUS , à hauteur de 616 millions de francs en 2001, soit une hausse de 0,6 % ;
- les subventions de fonctionnement aux restaurants universitaires , à hauteur de 624 millions prévus pour 2001, sur la base d'une subvention par repas de 10,05 F, et sous l'hypothèse de stabilité du nombre de repas d'étudiants constaté en 1999, soit 62,1 millions.
Rappelons à cet égard que le nombre de repas étudiants servis par les restaurants universitaires s'est toutefois réduit de 7 % entre 1996 et 1999, en raison notamment du repli du nombre d'étudiants, de la transformation des pratiques alimentaires des jeunes (destructuration des repas), mais aussi d'une certaine désaffection envers ce type de restauration, qu'un audit réalisé en 1998-1999 imputait notamment aux files d'attente et au manque de place. Au total, sur la base de deux repas par jour, les restaurants universitaires ne servent environ que 4 % des repas annuels des étudiants. Le prix du repas est par ailleurs fixé à 15,30 F depuis le 1 er août 2000 ;
- les subventions de fonctionnement aux résidences universitaires (environ 100 000 lits). Ces subventions, qui pourraient atteindre 193 millions de francs en 2001, se réduisent sur longue période, en raison de la baisse du nombre de lits en résidence universitaires traditionnelles (- 9% entre 1990 et 2000), d'une part, de la diminution de la part du fonctionnement pris en charge par l'Etat (de 26 % en 1995 à 22 % en 2001), au profit d'une hausse des redevances versées par les étudiants (+ 15% depuis 1995), d'autre part.
Néanmoins, le potentiel total d'accueil des étudiants (environ 150 000 lits, soit + 20% par rapport à 1990), pourrait continuer de progresser légèrement, en raison de l'augmentation du nombre de studios et d'appartement nouvellement construits en application de la loi du 15 juillet 1985, dont l'équilibre financier est assuré par les seules recettes provenant des étudiants, mais qui ouvrent droit à l'aide personnalisée au logement (APL) ;
- les subventions prévues pour la rénovation et l'entretien des restaurants et résidences universitaires, qui s'élèvent à 252 millions de francs en 2001, soit une hausse de 18 % ;
- enfin, à hauteur de 75 millions de francs, la contribution du ministère de l'Education nationale aux réductions de tarifs pour les étudiants âgés de moins de 26 ans dans les transports collectifs parisiens : 250 000 étudiants bénéficiaient ainsi en 1999-2000 d'une réduction de 40 % par rapport au tarif actuel de la carte orange.
b) Les aides directes
Les aides directes constituent désormais la totalité du titre IV de cet agrégat. Elles s'élèvent à 8,524 milliards de francs en 2001, en progression de 8,5 %.
Cette hausse s'explique en quasi-totalité par la poursuite du plan social étudiant engagé à la rentrée 1998, dont l'objectif était d'accroître de 23 % en 1997-1998 à 30 % en 2001-2002 le nombre d'étudiants bénéficiant d'une aide directe d'une part ; d'augmenter de 15 % le niveau moyen des aides d'autre part.
Le projet de loi de finances pour 2001 prévoit donc une hausse de 647 millions de francs des crédits du chapitre des bourses , dont :
- 396 millions de francs au titre du passage en année pleine des mesures prises à la rentrée 2000 , c'est à dire l'augmentation de 2 % du plafond de ressources, l'augmentation de 3,5 % du taux des bourses sur critères sociaux et sur critères universitaires (à l'exception des bourses d'agrégation), la création de 1000 bourses universitaires et 200 bourses de mérite (d'un montant annuel de 40.000 F allouées aux étudiants bacheliers mention très bien issues de familles modestes et se destinant aux études de médecine ou aux concours d'entrée à l'ENA, à l'ENM et aux grandes écoles scientifiques), enfin la mise en place de la " bourse de second cycle " permettant à des étudiants en situation d'échec ou de réorientation, jusque là exclus du dispositif des bourses et renvoyés sur celui des aides individualisées exceptionnelles, de conserver le maintien de la bourse durant une année universitaire ;
- 251 millions de francs en tiers d'année au titre des mesures applicables à la rentrée 2001 , c'est à dire un nouveau relèvement des plafonds de ressources du 1 er échelon, une hausse des taux des différentes aides, la création de 1.000 bourses universitaires et 200 bourses de mérite supplémentaires (dont le nombre serait ainsi porté à 800), ainsi que l'accroissement de la participation du ministère au complément ERASMUS.
Au total, environ 500.000 étudiants bénéficieraient d'une bourse à la rentrée 2001, soit 30 % des étudiants inscrits dans une filière ouvrant droit à bourse et 23 % du nombre total des étudiants de l'enseignement supérieur.
Notons toutefois que pour les bourses de mérite ou les bourses sur critères universitaires, les effectifs théoriques et les effectifs réels sont parfois divergents : à titre d'exemple, en 1999-2000, sur le contingent prévu de 7.000 allocations d'études, seules 5.368 ont été effectivement attribuées (soit 77 %), en raison sans doute du manque d'information des étudiants.
Votre rapporteur regrette aussi le flou des chiffres publiés. Par exemple les estimations du nombre de boursiers pour la rentrée 1999 s'établissent à 459.718 dans le dossier de présentation de la loi de finances réalisé par la mission de la communication du ministère, mais à 457.719 dans le bleu budgétaire et à 453.442 dans la réponse du ministère au questionnaire de la Commission des finances, trois documents pourtant concomitants.
Par ailleurs, le nombre et le pourcentage de boursiers retracés dans les indicateurs de résultats du projet de loi de finances 8 ( * ) sont incohérents entre eux, et s'agissant des pourcentages, probablement faux .
Enfin, on peut noter que l'élargissement de l'accès aux bourses sur critères sociaux se traduit par une légère baisse du montant moyen des bourses allouées (15.884 F en 1999-2000). Cela résulte d'un effet de structure (l'augmentation de la part des bourses de faible montant), puisque le pouvoir d'achat des bourses a progressé sur la période 1997-1999 de 2,5 % à 4,5 % selon les échelons.
* 5 Etudiants des seuls établissements dépendant du budget de l'enseignement supérieur.
* 6 Dépenses effectives pour les années 1997-1999.
* 7 Cf. toutefois les observations infra de votre rapporteur sur la fiabilité de ces chiffres.
* 8 Page 68 du bleu budgétaire.