B.- Autres mesures
ARTICLE ADDITIONNEL AVANT
L'ARTICLE 49 A
Diminution du montant de
l'amende en cas de non-respect de l'obligation de déclaration lorsque
lesdites sommes n'ont pas d'incidence fiscale
Commentaire : le présent article additionnel propose de diminuer le montant de l'amende prévue en cas de non-respect de l'obligation de déclaration lorsque lesdites sommes n'ont pas d'incidence fiscale.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
L'article 1734 bis du code général des impôts prévoit que les contribuables qui, soit n'ont pas produit à l'appui de leur déclaration de résultats de l'exercice le tableau de provisions, le relevé détaillé de certaines catégories de dépenses ou l'état des abandons de créances, soit fournissent des renseignements incomplets sont punis d'une amende égale à 5 % des sommes ne figurant pas sur le tableau, le relevé ou l'état.
Ce taux est ramené à 1 % lorsqu'aucune infraction de même nature n'a été antérieurement commise par le contribuable au titre des trois années précédant celle au titre de laquelle l'infraction est commise et que les sommes correspondantes sont réellement déductibles.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Votre rapporteur général ne remet pas en cause la nécessité d'obliger les entreprises à effectuer les déclarations mentionnées précédemment afin de permettre à l'administration d'effectuer le retraitement fiscal si l'une des filiales sort du groupe. L'amende qui punit cette omission est d'ailleurs très lourde puisqu'elle s'élève à 5 % des montants ne figurant pas sur le tableau, sur le relevé ou sur l'état, ce qui peut représenter des sommes très importantes.
Pour autant, il est favorable à la modulation du montant de l'amende en fonction de la gravité des conséquences du non-respect de l'obligation de déclaration. Ainsi, lorsque les sommes qui auraient dû être déclarées sont sans incidence hors intégration fiscale parce que, dans ce cas de figure, elles seraient également déductibles des résultats de la société qui les consent, le taux de l'amende de 5 % (ou, le cas échéant, de 1 %) apparaît trop élevé.
C'est la raison pour laquelle il vous propose le présent article additionnel qui baisse le taux de l'amende à 0,5 % lorsque les sommes non déclarées sont sans incidence hors intégration fiscale.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE ADDITIONNEL AVANT
L'ARTICLE 49 A
Possibilité pour les
entreprises déficitaires de demander au juge de l'impôt le
rétablissement des déficits contestés par l'administration
fiscale
Commentaire : le présent article additionnel propose d'autoriser les entreprises déficitaires à demander au juge de l'impôt le rétablissement des déficits contestés par l'administration fiscale.
I. LE DISPOSITIF ACTUEL
Les entreprises déficitaires faisant l'objet d'un redressement réduisant leur déficit sans l'annuler ne peuvent introduire un contentieux pour contester le redressement effectué par l'administration que lorsque, redevenues bénéficiaires, elles sont en mesure d'imputer leur déficit.
Cette interdiction résulte du principe selon lequel un recours peut être seulement engagé contre une décision faisant grief. Selon les informations de votre rapporteur général, en matière fiscale, la décision susceptible de recours est généralement constituée par la mise en recouvrement. Ainsi, une notification de redressement ne peut donner lieu à contentieux tant que les impositions complémentaires correspondantes ne sont pas mises en recouvrement, c'est-à-dire que l'entreprise est redevenue excédentaire.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Votre rapporteur général s'interroge cependant sur l'insécurité juridique qui résulte de ces dispositions. En effet, plusieurs années peuvent s'écouler avant que la situation de l'entreprise ne s'améliore, rendant la contestation du redressement plus difficile et plus contraignante. L'entreprise devra reprendre un dossier ancien, les personnes chargées de son instruction auront pu non seulement changer de service, mais également quitter l'entreprise.
Le dispositif actuel lèse dans ses modalités d'application les droits de la défense des contribuables.
C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose le présent article additionnel qui autorise l'entreprise à introduire un contentieux sur le montant des déficits rejetés par l'administration fiscale.
Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.
ARTICLE 49 A
(nouveau)
Régime de transmission
des communications
de la Cour des comptes au Parlement
Commentaire : le présent article vise à préciser le régime de transmission de certaines des communications de la Cour des comptes au Parlement.
Résultant d'un amendement du président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, de son rapporteur général et de notre collègue député Augustin Bonrepaux, le présent article a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles certaines des communications de la Cour des comptes sont transmises au Parlement.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. UNE TRANSMISSION AUTOMATIQUE DE CERTAINES COMMUNICATIONS DE LA COUR DES COMPTES
1. Une transmission automatique et plus rapide aux commissions des finances et aux commissions d'enquête...
L'article L.135-5 du code des juridictions financières permet, de manière discrétionnaire, au Premier président de transmettre les constatations et observations de la Cour des comptes, cette transmission ne devenant obligatoire que lorsqu'il n'y a pas été répondu dans un délai de six mois.
Le présent article introduit une obligation de transmission des communications qu'il vise, à l'issue de l'expiration d'un délai de réponse de trois mois accordé aux ministres contre un délai de six mois aujourd'hui.
2. ... qui concerne certaines des communications de la Cour...
Cette obligation serait limitée aux " référés " de la Cour des comptes, le régime de transmission des rapports relatifs aux entreprises publiques étant déjà défini par ailleurs. Elle n'est pas censée s'appliquer aux autres communications de la Cour tels que les lettres des présidents de chambre, les relevés de constatations définitives ou encore les notes du Parquet...
Le dispositif introduit par l'article 45 de la loi de finances rectificative pour 1997, qui prévoit la transmission aux présidents des commissions des finances des " communications devenues définitives " serait abrogé.
3. ... et les réponses des ministres
L'article innove en prévoyant la transmission des réponses des ministres.
B. UNE FACULTÉ DE TRANSMISSION DES " AUTRES CONSTATATIONS ET OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES "
Les communications autres que les " référés " pourront être transmises par le Premier président de la Cour des comptes, à sa discrétion. Il en irait de même des réponses apportées à ces communications.
II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION
A. UNE DÉMARCHE QUI TRADUIT UNE RECONNAISSANCE DE LA FONCTION DE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES PAR LE PARLEMENT
Votre rapporteur général ne peut que constater la répétition des initiatives de la commission des finances de l'Assemblée nationale, dans le cadre des collectifs pour 2000, aux fins d'accroître les moyens du contrôle parlementaire des finances publiques.
Il ne peut manquer d'y voir un signal de bon augure à l'heure où le président de la commission des finances du Sénat a affirmé la volonté de consacrer le contrôle parlementaire dans la prochaine loi organique relative aux lois de finances.
B. UNE PRÉCISION UTILE MAIS QUI APPELLE DES OBSERVATIONS
1. Une précision utile ...
Votre rapporteur général rappelle que le Sénat avait, en son temps, rejeté la disposition appelée à devenir l'article 45 de la loi de finances rectificative pour 1997. Il avait souligné que l'obligation qu'elle comportait pouvait apparaître excessive puisqu'elle devait apporter sur le bureau des commissions des finances plus de 2.000 documents, d'inégal intérêt.
A ces considérations s'ajoutaient les difficultés juridiques d'appréciation de la notion de " communication définitive " de la Cour des comptes. Ces considérations, ainsi que le raccourcissement des délais de transmission (3 mois au lieu de 6), conduisent à approuver le dispositif du présent article.
2. ... sous réserve d'observations
En même temps qu'elle avait rejeté le dispositif de l'article 45, la commission des finances avait rappelé que tous les référés auxquels les ministères n'ont pas répondu dans les six mois étaient transmis de droit, que le Premier président pouvait transmettre à la commission des finances les documents qu'il estime nécessaires et que, enfin, les rapporteurs spéciaux pouvaient se faire communiquer les pièces qu'ils jugent nécessaires à l'accomplissement de leur mission.
Elle avait surtout annoncé son intention de lancer une réflexion pour apprécier les meilleures modalités possibles d'information du Parlement sur les travaux de la Cour des comptes et pour donner toute sa substance au devoir d'assistance de l'article 47 de la Constitution.
Il faut qu'un élément aussi fondamental soit abordé à l'occasion de la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui doit assurer, plus globalement, la reconnaissance du principe et des moyens du contrôle parlementaire. En l'état, votre commission, malgré quelques défauts de l'article, ne s'opposera pas à la rédaction de l'Assemblée nationale, qui reste perfectible.
Toutefois, sans aborder à ce stade le fond des problèmes posés par les relations entre le Parlement et la Cour, deux remarques doivent être faites. Il faut d'abord réaffirmer le droit d'accès du Parlement aux documents de nature non juridictionnelle de la Cour. Pour que ce droit d'accès soit garanti, il conviendrait qu'à défaut de transmettre l'ensemble des communications de la Cour, le Premier président informe régulièrement les commissions des finances de l'objet des communications non soumises à communication automatique. Il faudrait également que la Cour transmette systématiquement son programme de travail aux commission des finances.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 49 B
(nouveau)
Suppression de l'Office parlementaire
d'évaluation des politiques publiques
Commentaire : le présent article tend à supprimer l'article 6 quinquies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 instituant un Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques tel qu'il résulte de la loi n° 96-517 du 14 juin 1996.
Cet article résulte d'un amendement présenté par nos collègues députés Henri Emmanuelli et Didier Migaud, respectivement président de la commission des finances et rapporteur général du budget, ainsi que Augustin Bonrepaux, président de la mission d'évaluation et de contrôle.
Il peut paraître paradoxal au moment où les deux chambres du Parlement semblent décidées à rénover l'ordonnance organique de 1959 pour doter la France d'une véritable constitution financière, de supprimer un instrument qui était censé placer l'évaluation et le contrôle au coeur de l'activité budgétaire du Parlement.
I. LE BILAN DES TRAVAUX DE L'OFFICE PARLEMENTAIRE D'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
De fait, s'il faut admettre que le bilan de l'Office parlementaire créé par la loi du 14 juin 1996 est mitigé au regard des objectifs ambitieux de ces promoteurs, comme le fait remarquer le rapporteur général de l'Assemblée nationale dans son rapport écrit, on ne peut pas souscrire à l'analyse qui est faite des raisons de cet échec.
Il s'agissait, au départ, de doter le Parlement de moyens d'expertise autonome vis-à-vis du gouvernement pour lui permettre, à l'instar de ce que fait le Congrès américain avec le Congressional Budget Office, d'entreprendre ses propres travaux d'évaluation.
Selon les termes mêmes de notre collègue député Philippe Seguin alors président de l'Assemblée nationale, l'Office devait permettre " d'effectuer des études que les services [des Assemblées] ne peuvent spontanément pratiquer " donnant ainsi " une nouvelle dimension au dialogue naturel entre l'exécutif et le législatif " et aboutissant de ce fait à susciter " un pluralisme de la réflexion sur les grands projets et les grandes politiques publiques ".
Telle était la raison qui avait conduit le législateur à prévoir - ce qui faisait toute l'originalité de l'Office - que celui-ci dispose d'un budget propre pour faire appel à des experts extérieurs ou à des organismes choisis en fonction de leurs compétences dans le domaine concerné.
Le texte de l'article 6 quinquies de l'ordonnance précitée prévoit que l'Office est constitué de deux délégations émanant l'une de l'Assemblée nationale et l'autre du Sénat, composées, chacune, du président et du rapporteur général de la commission des finances, d'un représentant de chacune des commissions permanentes, membres de droit, ainsi que de huit autres membres désignés par les groupes politiques.
Il faut reconnaître que le bilan des travaux de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques apparaît relativement limité au regard des ambitions initiales. En quatre ans, seuls quatre rapports auront été finalement publiés :
- la politique maritime et littorale de la France sur le rapport (n° 345 1997/1998) de Philippe Marini, sénateur, publié en mars 1998 ;
- l'efficacité des aides publiques en faveur du cinéma français, sur le rapport (n° 11 1998/1999) de Jean Cluzel, sénateur publié en octobre 1998 ;
- le rôle des flux financiers entre les collectivités publiques et les entreprises en matière d'emploi, sur le rapport (n° 329 1998/1999)de Gérard Bapt, député ;
- l'évaluation du dispositif de promotion des investissements étrangers en France publié en mai 1999, sur le rapport (n° 333 1998/1999) de Serge Vinçon, sénateur.
En outre, il faut mentionner le rapport oral d'étape présenté le 5 mai 1998 par notre collègue député Edmond Hervé sur la situation financière du régime de retraite des agents des collectivités locales.
Pour justifier le peu de résultats le rapporteur général de l'Assemblée nationale fait état dans son rapport écrit d'un certain nombre de " dysfonctionnements ", déjà mis en avant dans le rapport du groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire qu'il avait co-signé avec Laurent Fabius, alors président de l'Assemblée nationale.
Ces " dysfonctionnements " peuvent être regroupés sur deux plans :
- d'une part, la lourdeur et le manque de souplesse des procédures de sélection des thèmes d'études comme de choix des experts ;
- d'autre part, le risque de " double emploi " avec les commissions permanentes dans la mesure où à l'Assemblée nationale les commissions disposent des moyens financiers leur permettant déjà de recourir à des cabinets d'experts indépendants.
Enfin, à cette rigidité et à ce caractère redondant, il est ajouté une absence de compétence en matière de crédits budgétaires, empêchant l'Office de déboucher sur des décisions concrètes.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
La commission des finances du Sénat admet les limites de l'expérience que constitue l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques. Elle considère toutefois que la cause directe de cette proposition de suppression réside dans le retrait de l'Assemblée nationale de l'Office par suite de la création de la mission d'évaluation et de contrôle en février 1999.
Composée de deux représentants titulaires et d'un suppléant par groupe politique, cette nouvelle instance, co-présidée par un membre de la majorité et un membre de l'opposition, est renouvelée tous les ans, fin décembre, début janvier 25 ( * ) .
Pour votre commission des finances, le fonctionnement peu satisfaisant de l'Office tient moins à la lourdeur des procédures des choix des sujets et des cabinets d'experts extérieurs, qu'à la paralysie résultant de l'absence de climat de confiance consécutive au décalage de sensibilité politique entre les deux délégations.
Certes, la nécessité de réunir l'Office à chaque étape de la procédure, comme celle de recourir aux garanties du code des marchés publics expliquaient qu'il fallait compter entre neuf mois et un ans entre le moment où était choisi un thème d'évaluation et celui où le rapport était publié.
Mais l'obstacle essentiel au développement de l'Office a été d'abord politique : l'absence de pouvoir d'autosaisine prévue par les textes tout comme l'interprétation donnée par l'Assemblée nationale au vote sur le rapport, conçu comme l'approbation de la transmission du rapport à son commanditaire et non comme un accord sur le fond de l'étude, ont naturellement ôté de l'intérêt au débat de l'Office et contribué à démotiver ses membres.
Dans un premier temps, la commission des finances avait cherché à faire vivre de façon autonome la délégation du Sénat à l'Office, considérant que, tant que le texte constitutif de l'Office n'avait pas été abrogé, celui-ci devait être en mesure de fonctionner au Sénat, même si ce n'était plus le cas à l'Assemblée nationale.
Notre collègue député Augustin Bonrepaux, alors président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, avait accepté le principe de ce fonctionnement séparé à titre provisoire, le temps que le Sénat mette en place une autre organisation.
Or, pour des raisons administratives, cette forme de " séparation de corps " entre les deux assemblées n'a pas pu avoir lieu. Aussi, à l'initiative de notre collègue Alain Lambert, président de la commission des finances, le Bureau du Sénat a créé le 21 mars dernier un groupe d'études, dénommé , " Comité d'évaluation des politiques publiques ", destiné à exercer les compétences de l'Office et dont la composition était identique à celle de la délégation du Sénat.
Il faut préciser que ce groupe d'études dont la création a été décidée pour prolonger les travaux menés par l'Office, ne bénéficiera plus des pouvoirs que la loi conférait à l'Office. En revanche, il s'efforcera de mettre en place un cadre de travail plus souple. C'est ainsi que le comité cherchera :
à s'appuyer sur les travaux existants, à la fois pour affiner sa propre méthodologie et pour contrôler les efforts effectués au sein de l'administration en matière d'évaluation et notamment dans le cadre du Commissariat général du plan ;
à impliquer plus étroitement les rapporteurs désignés dans la conduite des travaux d'évaluation qui ne seront plus systématiquement sous-traités comme l'étaient ceux de l'Office dans le cadre d'une procédure d'appel d'offre, mais qui pourront être réalisés par des experts sous contrats. En tout état de cause, il s'agirait de parvenir à une meilleure interactivité entre le rapporteur et le cabinet d'expertise.
En définitive, la création du comité d'évaluation des politiques publiques 26 ( * ) ne peut pas être interprétée comme manifestant l'accord de la commission des finances du Sénat pour la suppression de l'Office. Cette initiative n'a été prise que parce qu'il s'agissait d'assurer la continuité de la fonction d'évaluation au sein du Sénat.
Certains se sont demandés s'il était bien convenable de supprimer par voie d'amendement une initiative qui a fait l'objet d'une loi " ad hoc ".
S'il faut prendre acte de la situation résultant de la création de la mission d'évaluation et de contrôle, il faut laisser à l'Assemblée nationale la responsabilité de la suppression d'un organisme qui ne demandait qu'à fonctionner et qui aurait pu avec un peu de bonne volonté, constituer l'outil commun au service du Parlement de nature à lui donner en toute objectivité et impartialité, les moyens de contrôler l'efficacité de la dépense publique.
Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission ne peut en l'état souscrire à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale.
Décision de la commission : votre commission vous demande de supprimer cet article.
* 25 La mission d'évaluation et de contrôle constituée le 22 décembre 1999 a ainsi débouché sur les rapports suivants : la modernisation de la gestion des universités (rapporteur M. Alain Claeys), le recouvrement de l'impôt (rapporteur M. Didier Migaud) et le fonctionnement des COTOREP (rapporteur M. Pierre Forgues). On peut rappeler que la mission d'évaluation et de contrôle qui avait été constituée le 3 février 1999 allait déboucher sur les rapports suivants : la politique autoroutière (rapporteur M. Jean-Louis Idiart), la gestion des effectifs et des moyens de la police nationale (rapporteur M. Tony Dreyfus), les aides à l'emploi (rapporteur M. Gérard Bapt), l'utilisation des crédits de la formation professionnelle (M. Jacques Barrot).
* 26 Le Comité d'évaluation des politiques publiques a tenu sa réunion constitutive le 15 juin 2000. Il a lancé deux études : la première porte sur l'évaluation de l'efficacité des services départementaux d'incendie et de secours (rapporteur : Jacques Bimbenet) ; la seconde, sur la gestion des personnels de la recherche et des universités (rapporteur : M. Yves Fréville).