Projet de loi de finances pour 2001 : Les moyens des services et les dispositions spéciales

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

A.- Mesures fiscales

ARTICLE 47

Extension du crédit d'impôt pour dépenses de gros équipement de l'habitation principale aux équipements de production d'énergies renouvelables

Commentaire : le présent article a pour objet d'étendre le crédit d'impôt pour dépenses de gros équipement de l'habitation principale aux équipements de production d'énergie utilisant des énergies renouvelables.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 5 de la loi de finances pour 2000 ^{8 ( * )} a instauré un taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour les travaux réalisés dans les logements d'habitation et a, en contrepartie, supprimé les dispositifs de réduction et crédit d'impôt pour les travaux de rénovation et d'entretien dans les logements qui préexistaient à l'application du taux réduit de TVA.

Il a toutefois inséré un nouveau crédit d'impôt sous forme d'article 200 quater dans le code général des impôts , afin de prendre en compte des dépenses qui ne pouvaient toujours pas ouvrir droit, en application du droit communautaire, à un taux réduit de TVA. Le Conseil européen du 8 octobre 1999 qui a autorisé l'expérimentation du taux réduit de TVA pour les travaux dans les logements a en effet indiqué que les équipements qui représentaient une " valeur importante " de la facture devaient être exclus du champ de la TVA à taux réduit.

Il s'agit, selon l'interprétation faite par la France, des dépenses d'acquisition " de gros équipements fournis dans le cadre de travaux d'installation ou de remplacement de systèmes de chauffage, des ascenseurs ou de l'installation sanitaire ".

Ces dépenses sont donc éligibles au crédit d'impôt prévu à l'article 200 quater à deux conditions : qu'elles entrent dans le cadre d'une opération soumise au taux réduit de TVA (ce qui exclut la pose par soi-même) et qu'elles soient effectuées dans l'habitation principale. La liste des équipements ouvrant droit au crédit d'impôt est fixée par arrêté du ministre chargé du budget.

Les plafonds de dépenses ouvrant droit au crédit d'impôt (20.000 francs pour une personne célibataire, 40.000 francs pour un couple, hors majorations pour personnes à charge) sont identiques à ceux de la précédente réduction d'impôt pour travaux de grosses réparations.

En revanche, le taux de réduction a été abaissé de 20 % à 15 % afin de compenser le " manque à gagner " entre l'application du taux normal de TVA et du taux réduit (14,1 points), sans pour autant reprendre l'ancien taux applicable à la réduction d'impôt.

La période prise en considération s'étale sur trois ans, jusqu'au 31 décembre 2002, si bien que le crédit d'impôt a un caractère pluriannuel. Aussi, le crédit d'impôt ne pourra dépasser 3.000 francs sur trois ans, pour une personne célibataire et 6.000 francs pour un couple, hors personnes à charge.

Comme de coutume, le crédit d'impôt s'impute sur l'impôt sur le revenu après les réductions d'impôts, l'avoir fiscal et les autres crédits d'impôts. S'il dépasse l'impôt dû, il est restitué.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

A. LE DISPOSITIF PRÉVU PAR LE GOUVERNEMENT

Le gouvernement a retenu trois catégories de " gros équipements " ouvrant droit au crédit d'impôt de l'article 200 quater : les installations de chauffage, les ascenseurs et les installations sanitaires.

Les équipements utilisant l'énergie renouvelable ne figurent pas au nombre de ces gros équipements, leur installation dans le cadre d'une opération de rénovation étant soumise au taux réduit de TVA.

En revanche, les installations d'équipements utilisant l'énergie renouvelable dans des logements neufs ou acquis depuis moins de deux ans, n'ouvrent pas droit à avantage fiscal, comme c'est le cas pour tous les travaux dans les logements neufs.

L'article présenté par le gouvernement avait donc pour objectif d'étendre le dispositif de crédit d'impôt aux logements neufs ou acquis depuis moins de deux ans, pour les seuls équipements utilisant une énergie renouvelable.

Il s'agit de l'ensemble des équipements permettant d'éviter l'utilisation des énergies fossiles, dérivés du pétrole, gaz et charbon, comme des matières fissiles, grâce aux sources d'énergie renouvelables, telles que l'énergie solaire ou l'énergie éolienne. Plus précisément, il s'agit des capteurs solaires thermiques, des microcentrales à cellules photovoltaïques, des installations hydrauliques individuelles, des éoliennes et des pompes à chaleur ainsi que des équipements spécifiques fonctionnant au bois ou autres combustibles similaires (granulés de sciure).

Le difficile développement des énergies renouvelables

Les sources d'énergies renouvelables sont hydroélectrique, éolienne, photovoltïque, géothermique, marémotrice ou proviennent de la biomasse. Ces sources d'énergie présentent de nombreux avantages : elles fournissant une énergie de qualité, assurée dans son approvisionnement de long terme, respectueuse de l'environnement et créatrice d'emplois.

Toutefois, comme le souligne notre collègue Jean Besson dans son récent avis budgétaire sur l'énergie ^{9 ( * )} , " ces sources d'énergie propre sont confrontées à un problème de compétitivité car les externalités positives auxquelles elles donnent lieu (absence de pollution) ne sont pas plus prises en compte que les externalités négatives occasionnées par les énergies fossiles ".

Un Livre Blanc relatif aux énergies renouvelables a été publié en 1997 par la Commission européenne puis relancé par un Livre vert récemment publié. Le 5 décembre 2000, le conseil des ministres de l'Union européenne a adopté un projet de directive européenne qui préconise s'agissant de la France de porter de 15 % à 21 % en 2010 la part de l'électricité produite à partir de sources d'énergies renouvelables. Ce pourcentage est certes élevé par rapport aux autres pays européens mais il s'explique plus par la part importante de l'énergie hydraulique ^{10 ( * )} que par le développement des autres énergies renouvelables ^{11 ( * )} . Le gouvernement a par ailleurs présenté le 6 décembre 2000, un programme national d'économies d'énergie qui devrait permettre " de mobiliser par effet de levier 15 milliards de francs d'investissement dans le domaine des énergies renouvelables et de la maîtrise de l'énergie ". Il convient de remarquer que les transports, responsables des plus fortes émissions de gaz à effet de serre, sont, une nouvelle fois, largement laissés à l'écart des efforts environnementaux.

L'Agence internationale de l'énergie (AIE), dans son rapport sur les politiques énergétiques des Etats-membres de novembre 2000, préconise pour la France une amélioration de la continuité et de la stabilité des politiques en faveur des énergies renouvelables et le Livre Vert précité met en lumière l'intérêt de l'instrument fiscal pour orienter la demande notamment vers des énergies renouvelables.

L'intention du gouvernement n'était donc pas de favoriser des travaux de rénovation des logements en faveur de l'énergie renouvelable mais de favoriser l'équipement en énergie renouvelable des logements neufs.

En effet, en application du 1. du I. de l'article, le crédit d'impôt était accordé pour les équipements d'énergies renouvelables :

- intégrés à un logement situé en France acquis neuf ou en l'état futur d'achèvement entre le 1er janvier 2001 et le 31 décembre 2002 et que l'acquéreur affecte à son habitation principale ;

- ou intégrés dans un logement que le contribuable fait construire pour son habitation principale et qui a fait l'objet, entre le 1er janvier 2001 et le 31 décembre 2002, de la déclaration d'ouverture de chantier prévue à l'article R. 421-40 du code de l'urbanisme ;

- ou qui ont fait l'objet de dépenses payées entre le 1er janvier 2001 et le 31 décembre 2002 au titre de l'acquisition de ces équipements fournis dans le cadre de travaux d'installation réalisés dans l'habitation principale du contribuable achevée depuis deux ans au plus.

Il s'agissait donc d'une disposition en faveur des logements neufs ou construits récemment (moins de deux ans) et non de l'extension d'une disposition en faveur de l'amélioration des logements.

L'Assemblée nationale a toutefois étendu ce dispositif.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES A L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre des amendements de rectification du décompte des alinéas et un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à supprimer la référence aux logements achevés depuis deux ans au plus.

Cet amendement a un coût estimé à 110 millions de francs, le dispositif initial prévu par le gouvernement ayant été estimé à 200 millions de francs. Le dispositif proposé par le présent article a donc un coût de 310 millions de francs.

Ainsi, l'installation par une entreprise d'équipements de production d'énergie utilisant de l'énergie renouvelable dans des logements d'habitation principale est soumise au régime fiscal suivant :

- s'il s'agit d'une opération de rénovation d'un logement de plus de deux ans, la facture (installation + équipement) est soumise au taux réduit et le contribuable peut en outre bénéficier d'un crédit d'impôt pour l'équipement utilisant de l'énergie renouvelable (il y a donc cumul d'avantages fiscaux) ;

- s'il s'agit de la livraison d'un logement neuf ou de travaux réalisés dans un logement de moins de deux ans, l'installation et l'équipement sont soumis au taux normal de TVA mais l'équipement utilisant de l'énergie renouvelable ouvre droit à un crédit d'impôt.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

• Votre commission est attachée au développement des énergies renouvelables.

Elle a approuvé les dispositions de l'article 12 ter du présent projet de loi de finances qui étend aux équipements de production d'énergies renouvelables le bénéfice de l'amortissement exceptionnel sur douze mois. Ces dispositions sont favorables à l'équipement des entreprises.

Elle note par ailleurs que les travaux visant à installer des équipements d'énergie renouvelable sont des dépenses d'amélioration déductibles des revenus fonciers pour les propriétaires-bailleurs en vertu des dispositions du de l'article 31-1°-b. du code général des impôts.

Il est donc logique que des dispositions favorables à l'équipement en énergie renouvelable des habitations par les propriétaires occupants soient prises.

Toutefois, elle observe qu'une catégorie de logements est encore exclue du dispositif du crédit d'impôt. Il s'agit des logements que le contribuable n'utilise pas à titre d'habitation principale, mais comme résidence secondaire. Le taux réduit de TVA s'applique à ces logements d'habitation mais le crédit d'impôt ne s'y applique pas. Il y aurait donc lieu d'insérer une disposition en ce sens, qui bénéficiera notamment aux nouvelles habitations.

Il faut bien considérer qu'un avantage fiscal en faveur des équipements en énergie renouvelable vise essentiellement à favoriser la production d'énergie non polluante. Un équipement est écologique quelle que soit la qualité de l'habitation, et on peut rappeler que toutes les entreprises bénéficieront d'un dispositif d'amortissement pour ce type d'équipements écologiques dès 2001 (art. 12 ter du PLF 2001). Il n'y a donc pas lieu de faire de discrimination en fonction du mode d'occupation du logement et d'appliquer une restriction à la seule résidence principale du contribuable.

• Par ailleurs, le gouvernement rattache le nouveau crédit d'impôt en faveur des équipements de production d'énergies renouvelables au dispositif en vigueur à l'article 200 quater du code général des impôts. Or, ce lien est surprenant.

En effet, l'actuel article 200 quater vise les gros équipements installés dans le cadre d'opérations de rénovation ou d'amélioration soumises au taux réduit de TVA.

A contrario , le nouveau dispositif vise des équipements en faveur des énergies renouvelables quel que soit le taux de TVA applicable, puisqu'il vise à la fois les logements anciens et les logements neufs.

Le gouvernement justifie son choix de recourir à l'article 200 quater du code général des impôts par le souci de ne pas insérer une case supplémentaire dans les feuilles de déclaration d'impôt. Mais, pour une simplification administrative, il n'hésite pas à présenter au contribuable, sous un même article, deux dispositifs fiscaux entièrement distincts, et à induire ainsi la confusion.

Votre rapporteur général vous proposera donc d'intégrer les nouvelles dispositions dans un nouvel article du code général des impôts.

Cette séparation aura une conséquence : les plafonds de dépenses s'apprécieront de manière autonome, alors que l'actuelle rédaction de l'article entraînait l'application d'un plafond de dépenses unique pour les dépenses de gros équipement et pour les dépenses en faveur des énergies renouvelables.

• Enfin, bien que le nouveau crédit d'impôt n'ait aucun lien avec l'application du taux réduit de TVA pour la rénovation des logements d'habitation, il lui est appliqué les mêmes contraintes.

Ainsi, il s'agit d'un dispositif temporaire : seuls les logements acquis entre le 1er janvier 2001 et le 31 décembre 2002, c'est-à-dire sur la période de l'expérimentation de la TVA, sont éligibles au crédit d'impôt. Cette limitation du dispositif dans le temps est de nature à accélérer les prises de décision.

Par ailleurs, le crédit d'impôt ne s'applique qu'aux seuls équipements installés par une entreprise, puisqu'en application du troisième alinéa du 2 de l'article 200 quater , il est accordé sur présentation des factures, autres que les factures d'acompte, des entreprises ayant réalisé les travaux ou sur présentation d'une attestation fournie par le vendeur du logement.

Votre commission estime toutefois que l'adoption d'un dispositif temporaire sera de nature à inciter à un renouvellement plus rapide des équipements de production d'énergie. Il lui apparaît également logique que soit imposé le recours à une entreprise, dans un objectif de soutien à l'emploi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 48

Exonération de taxe professionnelle des équipements et outillages des entreprises de manutention portuaire

Commentaire : le présent article tend à permettre aux collectivités territoriales et aux établissements publics de coopération intercommunale d'exonérer temporairement, à compter de 2001 et jusqu'en 2006, les outillages et les équipements spécifiques des entreprises de manutention portuaire dans les ports dont la liste a été fixée par la Commission européenne.

I. LA MESURE PROPOSÉE EST LA TRADUCTION D'UNE DÉCISION DU COMITÉ INTERMINISTÉRIEL DE LA MER

C'est en effet le Comité interministériel de la Mer (CIM) du 1 ^er avril 1998 qui avait décidé de proposer une disposition législative permettant d'exonérer de la taxe professionnelle, en accord avec les collectivités locales, les équipements de manutention et d'outillage des entreprises de manutention portuaire qui procèdent au chargement et au déchargement des navires dans les enceintes portuaires sur le domaine public maritime.

La mesure proposée par le CIM a fait l'objet d'une notification auprès de la Commission européenne le 20 mai 1998.

D'emblée favorable à une mesure qui rejoignait les recommandations qu'elle a établi dans le " Livre vert sur les ports et les infrastructures maritimes en Europe ", la Commission s'est cependant heurtée, sur le plan juridique, à l'absence d'orientations communautaires en matière de politique portuaire.

Elle a donc ouvert la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2 du traité, qui consiste à publier au Journal officiel des Communautés européennes la demande du gouvernement français afin de recueillir les éventuelles observations des autres Etats membres de l'Union.

Cette procédure, ouverte le 14 août 1999, s'est achevée le 14 septembre dernier.

Aucun Etat membre de l'Union européenne n'a formulé d'observations, à l'exception, toutefois, du gouvernement du Royaume Uni auquel les autorités françaises ont répondu.

La Commission de l'Union européenne a rendu sa décision à la fin de l'année 1999. En effet, par décision en date du 22 décembre 1999, la Commission a autorisé la France à mettre en place un régime d'aide en faveur du secteur portuaire français, visant à exonérer de taxe professionnelle les équipements de manutention portuaire aujourd'hui détenus par les entreprises privées de manutention portuaire ainsi que leur renouvellement de même que les équipements de manutention portuaire (par exemple, grues et portiques) majoritairement détenus aujourd'hui par les établissements portuaires ainsi que leur renouvellement et qui seraient à l'avenir, soit transférés aux entreprises privées de manutention portuaire, soit financés et détenus par ces dernières en lieu et place des ports.

Le périmètre des équipements pouvant être ainsi exonérés en application de la décision de la Commission est donc constitué du parc des outillages et équipements de manutention portuaire existants au 1 ^er janvier 2001, que ces équipements soient propriété des entreprises privées ou des établissements publics portuaires.

En revanche, la Commission a exclu du champ de l'exonération les équipements et outillages constituant une extension de capacité par rapport au parc existant. L'exonération de la taxe professionnelle autorisée par la Commission porte sur la taxe professionnelle due au titre des années 2001 à 2006.

Par ailleurs, le régime d'exonération s'appliquera dans les 23 ports autorisés par la Commission où sont effectivement implantées les entreprises de manutention portuaire et qui figurent en annexe à la décision de la Commission du 22 décembre 1999 (voir encadré).

II. ENJEU ET FINALITÉ DE LA MESURE

A. RENFORCER LA COMPÉTITIVITÉ DÉCLINANTE DES PORTS FRANÇAIS

La finalité de la mesure est clairement économique : elle est destinée à accroître les trafics traités par les ports français en renforçant la compétitivité de la filière portuaire dont la manutention portuaire est une composante majeure, représentant entre 35 et 40 % du coût de passage portuaire, et qui constitue une activité soumise à une concurrence internationale extrêmement forte.

Elle s'inscrit d'ailleurs dans le cadre plus général des mesures proposées par le CIM du 1 ^er avril 1998 et destinées à accroître la compétitivité des ports français, préoccupation qui fut également celle du CIM qui s'est déroulé le 27 juin dernier.

B. ENCOURAGER UNE RÉFORME STRUCTURELLE

Cette mesure devrait permettre aux entreprises privées de manutention, d'une part de renouveler et de moderniser les équipements qu'elles détiennent aujourd'hui, et d'autre part de s'investir financièrement de plus en plus dans les grands outillages tels que grues et portiques jusqu'à présent financés et exploités par les ports.

Dans les grands ports les plus performants d'Europe du Nord ou du Sud, ce sont en effet les opérateurs privés qui financent l'ensemble des outillages et équipements de manutention portuaire, ces derniers relevant de leur seule propriété, et non pas de celle des établissement ou organismes publics portuaires.

Financièrement engagés dans des moyens techniques dont ils sont pleinement responsables, ils sont donc tout naturellement conduits à rentabiliser ces équipements, en s'employant à faire venir des nouveaux trafics, à les fidéliser et à les développer.

En France, les entreprises privées de manutention portuaire ne possèdent en général que les petits équipements servant à la manutention sur le domaine public maritime (chariots élévateurs, tracteurs...) et sont les employeurs des ouvriers dockers, tandis que les différents opérateurs publics sont, le plus souvent, propriétaires des grands outillages (grues, portiques...), conduits par un personnel employé par l'établissement portuaire.

Comme le soulignait la notification de la mesure proposée à la Commission européenne en date du 20 mai 1998 : " Cette dualité, dans le régime de propriété des outillages et quant au statut des personnes conduisant ces équipements, n'est pas rationnelle au plan économique. Elle constitue un obstacle à une offre de service performante dans un contexte de forte concurrence internationale (...). Elle nuit à l'efficacité et à la qualité du service portuaire ". Elle ajoutait en outre que " l e financement par l'établissement public portuaire des outillages de manutention les plus lourds n'incite pas l'opérateur privé à rentabiliser ces équipements et peut, aussi, créer les conditions d'un surinvestissement et fausser, ainsi, les conditions de la concurrence ".

III. CARACTÉRISTIQUES DE LA MESURE

A. UNE EXONÉRATION DOUBLEMENT PARTIELLE

L'exonération ne porte que sur la valeur locative des équipements de manutention portuaire exploités au 31 décembre 2000, ainsi que ceux acquis ou créés en remplacement de ces équipements et rattachés à un établissement d'une entreprise de manutention portuaire.

Les équipements des entreprises de manutention portuaire ne concourant pas au passage portuaire des marchandises continueront à être assujettis à la taxe professionnelle. Il s'agit, par exemple, des bâtiments, hangars et automobiles appartenant aux entreprises assujetties.

Sont également exclus du dispositif les équipements spécifiques de manutention portuaire acquis ou créés après le 31 décembre 2000 , et qui ne remplaceraient pas ceux existants à cette date, mais constitueraient des équipements nouveaux, supplémentaires .

Par ailleurs, les entreprises concernées resteront assujetties à la taxe professionnelle assise sur les salaires.

En pratique, lorsque les entreprises procéderont à l'acquisition de nouveaux équipements, elles devront déclarer sur l'honneur que l'augmentation de leurs bases de taxe professionnelle liée à l'achat de ces équipements n'implique pas une extension de la capacité de manutention du fret.

Enfin, un arrêté qui sera publié après la promulgation du présent projet de loi de finances fournira la liste des outillages, équipements et installations donnant droit à l'exonération de taxe professionnelle.

B. VISANT UN NOMBRE LIMITÉ DE PORTS

La Commission européenne a en effet visé un nombre limité de ports dans sa décision du 22 décembre 1999 (voir encadré).

Les 23 ports français visés par la décision de la Commission européenne

I.- Zone littorale Nord-Pas-de-Calais	1. Port de Calais 2. Port de Boulogne-sur-Mer 3. Port de Dunkerque
II.- Zone littorale de Normandie	4. Port autonome du Havre 5. Port de Dieppe 6. Port de Rouen 7. Port de Honfleur 8. Port de Fécamp 9. Port de Caen
III.- Zone littorale de la Manche	10. Port de Cherbourg 11. Port de Granville
IV.- Zone littorale de la Bretagne	12. Port de Saint-Malo 13. Port de Brest 14. Port de Lorient
V.- Zone littorale Atlantique	15. Port de Nantes-Saint-Nazaire 16. Port de La Rochelle 17. Port de Bordeaux 18. Port de Bayonne
VI.- Zone littorale méditerranéenne	19. Port de Port-Vendres 20. Port de Port-La-Nouvelle 21. Port de Sète 22. Port de Marseille 23. Port de Toulon

Toutefois, selon les informations transmises à votre rapporteur général, l'arrêté fixant la liste des ports concernés devrait énumérer plus de ports que la liste de la Commission grâce à une interprétation extensive de celle-ci.

C. UNE EXONÉRATION TEMPORAIRE

L'exonération de taxe professionnelle n'est valable qu'au titre des années 2001 à 2006.

Pendant cette période, les autorités françaises devront fournir à la Commission des rapports annuels sur le transfert de l'équipement existant du secteur public vers le secteur privé et sur son remplacement.

D. UNE EXONÉRATION FACULTATIVE

Le présent article prévoit que l'exonération proposée " peut " être décidée par les collectivités locales ou les structures intercommunales à fiscalité propre. Il s'agit donc d'une exonération facultative.

S'agissant d'une mesure inscrite dans le présent projet de loi de finances à la suite d'une demande formulée par le gouvernement auprès de la commission européenne, on peut s'étonner de la solution retenue. En effet, la portée de la mesure, dont le gouvernement semble penser qu'elle est importante pour la compétitivité des ports français, aurait été renforcée si l'exonération avait été obligatoire.

Cependant, les exonérations obligatoires d'impôts locaux, à la différence des exonérations facultatives, doivent faire l'objet d'une compensation financière aux collectivités locales.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, le coût de la mesure est évalué à 30 millions de francs.

Le rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale considère pour sa part que " l'impact financier de l'exonération sur les budgets locaux pourrait être faible, en comparaison des retombées économique attendues d'une telle mesure. Les emplois portuaires directs sont estimés à 37.000 en 1999. Les emplois industriels, liées aux industries implantées dans les zones portuaires, sont évaluées à plus de 80.000, dont 60.000 pour les seuls ports autonomes. Pour l'ensemble des ports français, on peut chiffrer à plus de 250.000 les emplois directs, indirects et induits, liées à la filière portuaire dans les bassins d'emplois locaux ".

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 bis (nouveau)

Eligibilité au FCTVA des dépenses d'investissement exposées sur les immobilisations affectées à l'usage d'alpage

Commentaire : le présent article tend à rendre éligibles au fonds de compensation de la valeur ajoutée (FCTVA) les dépenses d'investissement des communes et des établissements publics de coopération intercommunale exposées sur leurs immobilisations à usage d'alpage.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

L'article L. 1615-1 du code général des collectivités territoriales fixe la liste des bénéficiaires du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) : " les régions, les départements, les communes, leurs groupements, leurs régies, les organismes chargés de la gestion des agglomérations nouvelles, les services départementaux d'incendie et de secours, les centres communaux d'action sociale, les caisses des écoles, le Centre national de la fonction publique territoriale ".

L'article L. 1615-7 du même code précise que " les immobilisations cédées ou mises à disposition au profit d'un tiers ne figurant pas au nombre des collectivités ou établissements bénéficiaires du Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée ne peuvent donner lieu à une attribution dudit fonds ".

La circulaire du 23 septembre 1994 relative au FCTVA donne quelques exemples des biens visés mis à disposition de tiers qui n'entrent pas dans le champ du FCTVA : " plate-forme pour l'installation d'une usine, équipements sportifs utilisés exclusivement par les seuls membres d'une association, villages et locations de vacances, logements, maisons de retraite ".

La circulaire prévoit cependant que la règle posée par l'article L. 1615-7 peut être assouplie dans certains cas : " cependant, en considération de la notion d'exclusivité qui caractérise la mise à disposition, ne doit pas être considérée comme une mise à disposition au sens de la loi la location ou la remise à titre gratuit d'un bien à un tiers non bénéficiaire dès lors que cette utilisation n'est que partielle et ne fait pas obstacle, pour le plus grand nombre des usagers potentiels, à la possibilité d'y avoir accès dans des conditions d'égalité caractéristiques du fonctionnement su service public . (...)

A titre d'exemple, sont donc éligibles au FCTVA, sous réserve de répondre aux autres critères d'éligibilité, les dépenses liées :

- aux équipements sportifs accessibles à tous ;

- aux salles polyvalentes ;

- aux locaux du secteur d'éducation populaire ".

II . LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par nos collègues députés Didier Migaud et Augustin Bonrepaux. Il vise à rendre éligibles au FCTVA les " dépenses d'investissement exposées sur les immobilisations affectées à l'usage d'alpage " réalisées par les seules communes et établissements publics de coopération intercommunale.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, les biens éligibles pourraient être les chalets construits au profit des bergers ou les barrières entourant les pâturages.

Lors de la discussion de cet amendement par l'Assemblée nationale, le rapporteur général du budget a reconnu que " cette mesure déroge au principe en vertu duquel les biens mis à disposition de tiers sont inéligibles ", tout en estimant que " l'exception que nous proposons et dont la portée paraît bien modeste, est de nature à résoudre certaines difficultés " .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 ter (nouveau)

Versement de subventions de fonctionnement aux syndicats représentatifs par les communes et par les départements

Commentaire : le présent article vise à permettre aux communes et aux départements d'attribuer des subventions de fonctionnement aux organisations syndicales représentatives.

I. LE DROIT ACTUEL

Les collectivités locales versent des subventions de fonctionnement à de nombreuses associations culturelles ou sportives. Or, le versement de subventions de fonctionnement à des syndicats a été à plusieurs reprises contesté par les préfets à l'occasion du contrôle de légalité. Le juge administratif considère pour sa part que seules les actions ayant un caractère social, économique, sanitaire et culturel réalisées par le syndicat au profit direct des collectivités peuvent être subventionnées par celles-ci . A contrario , les subventions destinées à couvrir les dépenses de fonctionnement d'un syndicat sont interdites.

Lors de la présentation de l'amendement, notre collègue député Jean-Pierre Brard a estimé que " c ette jurisprudence née d'un vide juridique est préjudiciable. (...) Elle met directement en cause le principe de libre administration des collectivités locales en introduisant un contrôle d'opportunité dans l'octroi des subventions ".

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article est issu d'un amendement présenté par nos collègues députés du groupe communiste et voté par l'Assemblée nationale.

Il propose d'insérer deux nouveaux articles dans le code général des collectivités territoriales. Le premier article vise à permettre aux communes de verser des subventions de fonctionnement aux organisations syndicales représentatives dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Le second article reprend la même rédaction, s'agissant des départements.

Le premier article est inséré dans la partie du code général des collectivités territoriales qui concerne les " Interventions [des collectivités locales] en matière économique et sociale ". Il est inséré après l'article L. 2251-4 qui dispose que " la commune peut attribuer des subventions à des entreprises ayant pour objet l'exploitation des salles de spectacle cinématographique (...) ". Il en va de même pour le second article, s'agissant des subventions versées par les départements.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission remarque que le gouvernement fait preuve d'une grande générosité à l'égard des amendements favorables aux syndicats présentés par le groupe communiste à l'Assemblée nationale. En effet, après avoir accepté un amendement visant à étendre l'exonération de la taxe différentielle aux véhicules appartenant aux syndicats, il s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée nationale sur l'amendement prévoyant un tel dispositif. Cependant, si le gouvernement n'a pas souhaité appeler à rejeter l'amendement, c'est uniquement afin de céder aux demandes de sa " majorité plurielle ".

En effet avant de s'en remettre à la sagesse de l'Assemblée nationale, le secrétaire d'Etat au budget, a demandé à ses auteurs de retirer l'amendement, indiquant que : " Cet amendement (...) ne paraît pas opportun au gouvernement même si celui-ci comprend le souci de ses auteurs de soutenir l'activité des organisations syndicales. Ce soutien doit s'exercer, lui semble-t-il, selon les règles de droit existantes et la démarche concernée ne relève pas des compétences des collectivités locales . Il ne semble pas souhaitable au gouvernement d'impliquer les collectivités locales dans le financement des syndicats alors même qu'il a lancé une réflexion approfondie sur les interventions économiques de ces collectivités ".

Votre rapporteur général déplore que le jeu politique - en l'occurrence, la nécessité pour le gouvernement de donner un gage au groupe communiste en échange de son soutien - prime sur l'impératif que le législateur doit de se fixer, de faire oeuvre utile.

De plus, votre rapporteur général considère que le lien effectué par le secrétaire d'Etat au budget entre le présent article et les réflexions sur les interventions économiques des collectivités locales n'est pas justifié. En effet, dans le cadre de leurs interventions économiques, les collectivités locales versent aux entreprises des subventions destinées spécifiquement aux opérations d'investissement, la réglementation européenne interdisant toute autre forme d'aide aux entreprises. Il semble, et cela semble logique, que le problème des subventions versées par les communes aux syndicats n'a jamais été évoqué à l'occasion des réflexions engagées par le gouvernement sur les interventions économiques des collectivités locales.

La jurisprudence née du " vide juridique " que déplore notre collègue député Jean-Pierre Brard, ne semble pas aussi arbitraire qu'il le soutient. Il reconnaît d'ailleurs que le juge administratif considère que seules les actions réalisées par les organisations syndicales ayant un caractère social, économique, sanitaire ou culturel au profit direct de la commune peuvent être subventionnées. En revanche, il est exact que le contrôle de légalité effectué par les préfets peut conduire à ne pas déférer certaines décisions d'attribution de subventions devant les juridictions administratives . Evoquer une application différente et arbitraire de la jurisprudence sur le territoire est inexact. Si la chose est perçue comme telle, c'est uniquement parce que les juridictions ne sont pas systématiquement saisies sur ces questions.

En effet, la jurisprudence relative au versement de subventions de fonctionnement aux syndicats est constante : on citera, pour exemple la décision du tribunal administratif de Paris du 19 décembre 1997, relative à l'attribution de subventions, par le conseil municipal de Clichy-la-Garenne, de subventions à cinq organisations syndicales locales au titre des années 1996 et 1997 en raison de leur activité, au niveau communal, dans le domaine social et de l'emploi :

" - Considérant qu'aux termes de l'article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales : " les communes, les départements et les régions règlent par leur délibérations les affaires de leur compétence. Ils concourent avec l'Etat à l'administration et à l'aménagement du territoire, au développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique, ainsi qu'à la protection de l'environnement et à la protection du cadre de vie... " et qu'aux termes de l'article L. 2121-29 du même code : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune... " (...)

- Considérant (...) qu'il ressort des pièces du dossier que les organisations syndicales concernées ont mis en place au niveau communal, dans le respect des dispositions des articles L. 411-11 à L. 411-19 du Code du travail relatifs à l'objet des syndicats professionnels, des actions d'information et de soutien bénéficiant notamment aux salariés et retraités en difficulté et aux demandeurs d'emploi ; qu'eu égard aux caractéristiques économiques et démographiques de la commune de Clichy-la-Garenne qui compte un nombre important de demandeurs d'emploi, le but recherché par le conseil municipal, en accordant des subventions exclusivement destinées à soutenir l'action à caractère économique et social d'organisations syndicales locales, n'est pas étranger à l'intérêt communal (...) ".

Dans ce cas, les subventions versées aux syndicats sont donc légales uniquement parce qu'elles sont " exclusivement destinées à soutenir l'action à caractère économique et social d'organisations syndicales locales ", ce qui " n'est pas étranger à l'intérêt communal ".

D'autres décisions, en revanche, condamnent le versement de subventions aux syndicats. On peut citer, par exemple, l'arrêt du Conseil d'Etat " commune de Saint-Germain-du-Puy " du 21 juin 1995 :

" (...) Considérant que, par une délibération du 20 octobre 1992, le conseil municipal de Saint-Germain-du-Puy (Cher) a notamment décidé d'allouer une subvention de 500 F à l'union locale des syndicats C.G.T de Bourges ;

Considérant qu'aux termes de l'article L. 121-26 du code des communes : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune " ; que l'octroi de subventions à une organisation syndicale ne présente aucun caractère d'utilité communale ; que le fait que, par sa délibération précitée, le conseil municipal de Saint-Germain-du-Puy ait décidé d'allouer des subventions à vingt-sept autres organismes n'est pas de nature à assurer un fondement légal à celle de qu'il a accordée à l'union locale des syndicats C.G.T de Bourges ; qu'ainsi, la commune de Saint-Germain-du-Puy n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a, sur déféré du préfet du Cher, annulé la délibération de son conseil municipal en tant qu'elle accorde une subvention de 500 F à cette organisation syndicale (...) ".

Dans ce cas, le Conseil d'Etat a considéré que la décision d'attribution de la subvention au syndicat était illégale, dès lors qu'elle ne présentait aucun caractère d'utilité communale .

De même, le Conseil d'Etat a considéré à plusieurs reprises que le versement de subventions à des associations de grévistes ou à des syndicats, dans le cadre du soutien aux grévistes, n'était pas conforme au droit.

Votre rapporteur général ne voit pas en quoi une telle jurisprudence remet en cause la libre administration des collectivités territoriales, ainsi que notre collègue député Jean-Pierre Brard l'a soutenu lorsqu'il a présenté son amendement. En effet, il est normal que l'action des collectivités soit encadrée, et que les impôts acquittés par les contribuables locaux leur bénéficient . Qu'en serait-il si les collectivités pourraient verser des subventions dépourvues de tout lien avec leur territoire et avec leurs compétence ? Cela revient à utiliser l'argent du contribuable pour des fins auxquelles il n'est pas destiné. On rappellera par ailleurs que le versement de subventions aux associations est encadré par la loi (le deuxième alinéa de l'article L. 1611-4 du code général des collectivités territoriales précise que : " Tous groupements associations oeuvres ou entreprises privées qui ont reçu dans l'année en cours une ou plusieurs subventions sont tenus de fournir à l'autorité qui a mandaté la subvention une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes de l'exercice écoulé ainsi que tous les documents faisant connaître les résultats de leur activité ").

Dans les lettres d'observation des Chambres régionales des comptes celles-ci indiquent également, s'agissant des subventions versées aux associations, que, par exemple : " la demande d'aide est formulée sur un imprimé-type. Elle doit être en principe accompagnée des résultats financiers de l'année précédente, du budget prévisionnel de l'année du compte rendu de l'emploi de la précédente subvention et du plan de financement du projet, s'il s'agit d'un investissement, avec l'indication des autres partenaires sollicités. (...) Le département ne semble pas effectuer de contrôle de l'emploi des subventions. Il ne réclame pas, en règle générale, de compte d'emploi ni de pièce de dépense et se satisfait des documents qui lui sont transmis. (...) Cette extension du contrôle de gestion serait particulièrement justifiée lorsque ces organismes reçoivent l'essentiel de leurs ressources du département et contribuent à la mise en oeuvre des politiques départementales en matière sociale, culturelle touristique, économique... ". Le versement de subventions aux associations ne doit pas être, au niveau de l'Etat comme des collectivités locales, dépourvu de contrôle. En effet, dès lors qu'une subvention publique est accordée à des personnes privées, il convient de vérifier que l'usage qui en est fait correspond bien à la notion " d'utilité publique " qui a justifié son versement.

Le principe général qui s'applique aux versements de subventions des collectivités locales est celui de l'intérêt local : une subvention peut être versée à une association dès lors que celle-ci contribue, par son action, à l'intérêt de la collectivité concernée. Les seules exceptions que la jurisprudence a acceptées à ce principe sont des versements effectués par les collectivités au profit d'actions humanitaires et de solidarité internationale (par exemple, pour des victimes d'une catastrophe naturelle). Cependant, dans ce cas, on est très loin des subventions de fonctionnement à des syndicats que le présent article souhaite permettre.

Si les syndicats ne disposent pas de fonds suffisants pour exercer dans de bonnes conditions leurs missions, il convient plutôt de mettre en oeuvre un système de subventions à l'échelle nationale, organisé selon des critères précis. Laisser les collectivités verser des subventions dénuées de lien avec leurs compétences et, plus largement avec la vie locale, revient à ouvrir une " boîte de Pandore ", ce qui ne semble pas souhaitable.

Enfin, dès lors que le présent article prévoit une telle possibilité pour les communes et les départements, votre rapporteur général ne comprend pas les raisons qui conduisent à en exclure les régions . Cet oubli lui semble significatif de l'improvisation dans laquelle le dispositif du présent article a été rédigé, et constitue un facteur supplémentaire - s'il était besoin - de le rejeter.

Votre commission considère donc que le présent article constitue une atteinte grave au principe selon lequel les subventions versées par les collectivités locales doivent être affectées à un objet précis, ayant un lien direct avec l'intérêt local.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 48 quater (nouveau)

Taxe communale sur les activités commerciales non salariées
à durée saisonnière

Commentaire : le présent article a pour objet de permettre aux communes d'instituer une taxe due par toute personne exerçant une activité saisonnière non salariée, à caractère commercial, sur leur territoire.

I. UN NOUVEL AVATAR DE LA TAXE SUR LES ACTIVITÉS SAISONNIÈRES

A. LA RECHERCHE D'UNE ÉGALISATION DES CONDITIONS DE LA CONCURRENCE

Cette disposition résulte d'un amendement présenté par nos collègues députés Didier Migaud, Augustin Bonrepaux, Henri Emmanuelli et Jean-Louis Idiart. On rappellera que les propositions formulées par cet amendement ont déjà été adoptées lors de l'examen de textes précédents, mais ont été invalidées à trois reprises par le Conseil constitutionnel.

La création de la taxe proposée par le présent article vise à pallier l'absence d'assujettissement des activités saisonnières à la taxe professionnelle.

En effet, le législateur a prévu des dispositions pour prendre en compte les variations d'activité saisonnières de certains établissements dans le V de l'article 1478 du code général des impôts. La valeur locative imposable à la taxe professionnelle est ainsi modulée selon la période d'activité pour certains hôtels, les restaurants, les établissements de spectacles ou de jeux, ainsi que les établissements thermaux.

Le législateur a également prévu le cas des activités non sédentaires, qui sont imposées à la taxe professionnelle dans les communes où l'exploitant dispose d'un emplacement fixe.

En revanche, les activités saisonnières non sédentaires sont difficiles à appréhender sur la plan fiscal , dès lors que le recensement de celles-ci est pratiquement impossible, compte tenu de leur caractère éphémère et de leur mobilité.

Le I de l'article 1478 du code général des impôts dispose que " la taxe professionnelle est due pour l'année entière par le contribuable qui exerce l'activité le 1 ^er janvier ". Le II de ce même article dispose que, " en cas de création d'un établissement autre que ceux mentionnés au III, la taxe professionnelle n'est pas due pour l'année de création ".

Ces dispositions rendent compte de l'impossibilité d'assujettir les activités saisonnières commerciales non salariées à la taxe professionnelle , puisque ces activités ne sont généralement pas exercées au 1 ^er janvier, et qu'il est difficile d'appréhender la notion de " création d'établissement " pour un certain nombre de ces activités. De ce fait, ainsi que le soulignait le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale lors de la présentation du premier amendement visant à instituer une taxe spécifique, au cours de la séance du 20 mai 1998, " il est(...) fréquent, dans les communes touristiques, que des commerces saisonniers ouvrent une année, puis disparaissent. N'acquittant ainsi jamais de taxe professionnelle, ils font une concurrence déloyale aux commerces permanents ".

Le présent article vise donc à établir des conditions de concurrence normales entre les établissements pérennes sur le territoire des communes et les exploitants saisonniers exerçant sur la même activité.

B. LA PRISE EN COMPTE DES OBSERVATIONS DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

L'Assemblée nationale avait présenté un amendement d'objet identique à celui de cet article lors de la nouvelle lecture du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier du printemps 1998, dans le projet de loi de finances pour 1999 et dans le projet de loi de finances pour 2000. Ces trois tentatives ont été invalidées par le Conseil constitutionnel :

- la décision n° 98-402 du 25 juin 1998 considérait que l'amendement adopté après l'échec de la commission mixte paritaire était sans relation directe avec le texte considéré, et que, par conséquent, il ne pouvait être inséré à ce stade de la procédure parlementaire ;

- la décision n° 98-405 du 29 décembre 1998 soulignait " qu'il appartient au législateur, sur le fondement de l'article 34 de la Constitution, de fixer les règles concernant les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures " et que " le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence qu'il tient de la Constitution ". L'article doit donc, " sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens invoqués, être regardé comme contraire à la Constitution ".

- la décision n° 99-424 du 29 décembre 1999 indiquait enfin que " en ne prenant pas en compte la durée d'installation dans la commune d'activités commerciales non sédentaires, le législateur a méconnu, en l'espèce, le principe d'égalité devant les charges publiques ".

L'invalidation des précédentes dispositions par le Conseil constitutionnel a été décidée pour des motifs différents à chaque fois :

- la première fois, en raison de la manière dont l'article avait été introduit dans la loi ;

- la deuxième fois, en raison de l'insuffisante précision des dispositions relatives au recouvrement de la taxe ;

- la troisième fois, en raison de la non prise en compte de la durée d'installation de l'activité dans la commune.

Le présent article précise les modalités d'imposition des activités commerciales non salariées à caractère saisonnier, et prend en compte la durée d'installation d'une activité sur le territoire de la commune pour déterminer le montant de la taxe :

l'assiette de l'imposition : la rédaction proposée par l'article L. 2333-88 du code général des collectivités territoriales dispose que " la taxe est assise sur la surface du local ou de l'emplacement où l'activité est exercée. Si elle est exercée exclusivement dans un véhicule, elle est assise sur le double de la surface du véhicule. Elle est due par jour d'activité " ;

les tarifs de la taxe : l'article L. 2333-89 du même code dispose que " le tarif de la taxe est fixé par une délibération du Conseil municipal. Ce tarif uniforme ne peut être inférieur à 5 francs par mètre carré, ni excéder 60 francs par mètre carré et par jour " ;

les modalités de recouvrement , dont l'imprécision constituait le motif avancé par le Conseil constitutionnel pour justifier l'invalidation : l'article L. 2333-90 du code général des collectivités territoriales qu'il est proposé d'insérer dispose que " la taxe est établie et recouvrée par les soins de l'administration communale sur la base d'une déclaration souscrite par le redevable. (...) L'absence ou l'insuffisance de la déclaration ou le défaut de paiement est puni d'une amende contraventionnelle. Les communes sont admises à recourir aux agents de la force publique pour assurer le contrôle de la taxe et en constater les contraventions. Un décret fixe les conditions d'application du présent article, notamment le taux de l'amende contraventionnelle ".

la durée d'installation : " La taxe est due par jour d'activité. (...) Elle est payable pour la durée du séjour, au jour de la déclaration. Si la durée du séjour excède un mois, le contribuable peut opter pour un paiement mensuel ".

II. UN DISPOSITIF PEU OPÉRATIONNEL ET D'APPLICATION DIFFICILE

A. LES DIFFICULTÉS D'APPLICATION DE LA TAXE

La création de la taxe proposée par le présent article ne va pas dans le sens d'une simplification et d'une amélioration de la lisibilité du système fiscal français , qui sont pourtant des objectifs affichés par le gouvernement.

Le dispositif ne paraît pas être exempt d'ambiguïté, en dépit des nouvelles améliorations dans sa rédaction par rapport aux précédentes tentatives. La nouvelle taxe sera en conséquence difficile à recouvrer et risque d'engendrer un contentieux fiscal important.

Plusieurs imprécisions et problèmes méritent à nouveau d'être soulignés :

" La taxe est due par l'exploitant de l'emplacement ou du véhicule où s'exerce l'activité concernée ".

La notion de " conducteur " qui figurait dans la précédente version de cet article, et figurait encore cette année dans le texte du rapport général de l'Assemblée nationale ^{12 ( * )} , apparaissait difficilement applicable dans les faits, puisqu'elle constitue une situation de fait et non une situation de droit. Lors de l'examen de l'article similaire introduit dans le projet de loi de finances pour 2000, votre rapporteur général avait indiqué qu'" il aurait été plus adapté de préciser que la personne redevable de la taxe professionnelle est due, pour le cas où l'activité s'exerce exclusivement dans un véhicule, par le propriétaire du véhicule (titulaire de la carte grise) ou par le titulaire du contrat de location de celui-ci ". Or, l'amendement discuté en séance à l'Assemblée nationale ne comportait plus la référence au conducteur. Il a en effet été rectifié, la notion de conducteur étant remplacée par celle " d'exploitant du véhicule ". Votre rapporteur général considère que cette notion - si elle constitue une avancée par rapport à celle de " conducteur " - n'est toujours pas pleinement satisfaisante dès lors qu'elle ne correspond pas à une situation de droit clairement définie.

" Les redevables de la taxe professionnelle au titre d'une activité dans la commune ne sont pas assujettis au paiement de la taxe pour cette même activité ".

Il convient de souligner que cette rédaction constitue un progrès par rapport à la précédente version de cet article, inséré dans le projet de loi de finances pour 2000. En effet, l'exonération de la taxe n'est prévue que pour les redevables qui paient la taxe professionnelles " pour cette même activité ", ce qui limite les risques de fraude et de détournement du dispositif. Cependant, la discrimination ainsi créée en faveur des personnes qui exercent une activité sur le territoire de la commune emporte toujours le risque que des personnes exerçant une activité dans la commune puissent servir de " prête-nom " à des personnes exploitant des activités saisonnières, et qui bénéficieraient de la sorte d'une exonération de fait du paiement de la taxe.

La taxe " est payable, pour la durée du séjour, au jour de la déclaration ".

Le choix d'asseoir la taxe sur la durée du séjour permet de répondre aux objections du Conseil constitutionnel, qui reprochait à l'article du projet de loi de finances pour 2000 de méconnaître le principe d'égalité devant l'impôt, en établissant la taxe sur une base annuelle. Il s'agit donc ici aussi d'un progrès.

Cependant, l'exploitant devra payer la taxe le jour de sa déclaration. Si aucune disposition du présent article ne prévoit le moment où cette déclaration devra être effectuée - le décret d'application auquel le texte renvoie devra permettre de préciser ce point -, il paraît logique que celle-ci doive être effectuée rapidement après l'arrivée de l'exploitant. Or, le montant de la taxe doit être représentatif de la durée d'installation. Cette modalité de paiement est contraire à la nature même des activités saisonnières : de manière générale, les exploitants de ces activités ne sont pas en mesure de connaître à l'avance la durée de leur présence sur le territoire d'une commune . Celle-ci dépend en effet du chiffre d'affaires que l'exploitant constatera au fil des jours. Par conséquent, la durée réelle d'installation de l'exploitant pourra être inférieure comme supérieure à la durée déclarée lors de son arrivée dans la commune . Le présent article ne précise pas les conséquences d'une telle situation.

La rédaction de l'article L. 2333-90 du code général des collectivités territoriales proposée par le présent article dispose que " (...) l'absence ou l'insuffisance de la déclaration ou le défaut de paiement sont punis d'une amende contraventionnelle. Les communes sont admises à recourir aux agents de la force publique pour assurer le contrôle de la taxe et en constater les contraventions . (...) ". Lorsque l'exploitant déclare une durée d'installation inférieure à la durée réelle, il est passible d'une amende contraventionnelle. De cette conclusion découle nécessairement qu'il doit effectuer une nouvelle démarche auprès de la mairie, afin que le paiement de la taxe corresponde à la durée effective de son installation sur le territoire de la commune.

Compte tenu du fait que les exploitants d'activités saisonnières ne connaissent généralement pas la durée de leur installation sur le territoire d'une commune, le présent article risque, dans les faits, de conduire à un paiement en deux temps : un premier sur la base de la durée prévisionnelle de l'installation, et un second visant à ajuster ce paiement à la durée réelle d'installation.

La solution proposée par le présent article pour le paiement de la taxe apparaît complexe. Elle pose des problèmes plus aigus encore lorsque la durée réelle d'installation de l'exploitant est inférieure à celle indiquée dans la déclaration sur la base de laquelle le paiement a été effectué. En effet, dans ce dernier cas, l'exploitant aura acquitté une taxe trop élevée. Le présent article ne précise pas ce qu'il adviendrait dans cette situation. Si l'on considère que la déclaration constitue la base de l'impôt, dans ce cas, l'exploitant ne pourra pas récupérer la différence entre son paiement et son dû ^{13 ( * )} . Si en revanche la durée réelle d'installation constitue la base de l'impôt, alors la commune devrait logiquement rembourser à l'exploitant le trop-perçu par elle au titre de la taxe. Les modalités d'un tel remboursement restent obscures et nécessiteraient vraisemblablement la disponibilité des fonds en mairie afin, de pourvoir immédiatement au remboursement de l'exploitant de l'activité.

D'un point de vue pratique, et par similitude avec des taxes dont les caractéristiques de recouvrement sont similaires (taxe de séjour et droit de place notamment), il paraît vraisemblable que les communes n'effectueront pas de reversement et prendront comme base de l'impôt, la déclaration souscrite par l'exploitant. Par conséquent, les exploitants seront fortement incités à sous-estimer la durée de leur séjour , afin, éventuellement, de ne pas acquitter le montant de la taxe correspondant à la durée réelle de leur installation (ce qui constitue une fraude caractérisée), mais également afin d'éviter d'acquitter un montant supérieur à celui qu'ils auraient du acquitter .

Ces observations conduisent à penser que le paiement préalable de la taxe ne constitue pas une modalité adaptée à la nature des activités commerciales à durée saisonnière.

" La taxe est assise sur la surface du local ou de l'emplacement où l'activité est exercée . Si elle est exercée exclusivement dans un véhicule, la taxe est assise sur le double de la surface du véhicule ".

Cette disposition ignore la nature de l'activité de nombreux commerces saisonniers, qui les conduit parfois à changer d'emplacement quotidiennement, voire à alterner la vente ambulante et la station immobile. Enfin, la notion de " surface du véhicule " est surprenante. Il convient de déterminer quelle surface sera prise en compte. Le décret d'application devra donc préciser cette notion qui ne semble pas évidente. En tout état de cause, l'idée d'imaginer les agents communaux mesurer la surface des véhicules est amusante d'un certain point de vue, mais apparaît comme contribuant peu à la nécessaire modernisation de notre système fiscal...

" La taxe est établie et recouvrée par les soins de l'administration communale, sur la base d'une déclaration souscrite par le redevable ".

Le fait que la taxe soit établie par l'administration communale rend inutile l'établissement d'une déclaration par le redevable. Par symétrie, si la taxe est payable au jour de la déclaration, elle n'est pas établie par l'administration communale. La rédaction proposée par le présent article est donc ambiguë quant aux modalités d'établissement de la taxe. Il paraîtrait plus adapté - comme nous l'avons indiqué plus haut - de se rapprocher des dispositions applicables au paiement de la taxe sur la valeur ajoutée, définies à l'articles 286 du code général des impôts, sur la base d'une déclaration préalable assortie d'un paiement de la taxe a posteriori .

B. LA CONFORMITÉ A LA CONSTITUTION EST INCERTAINE

La conformité du présent article à la Constitution est incertaine :

Par rapport aux domaines de la loi et du règlement définis aux articles 34 et 37 de la Constitution :

Le texte du présent projet de loi précise que " le défaut de déclaration et de paiement est puni par une amende contraventionnelle ". Or, l'article 111.2 du code pénal précise les domaines respectifs de la loi et du règlement, tels que définis par les articles 34 et 37 de la Constitution : " La loi détermine les crimes et délits et fixe les peines applicables à leurs auteurs. Le règlement détermine les contraventions et fixe, dans les limites et selon les distinctions établies par la loi, les peines applicables aux contrevenants ".

L'article 111.3 du même code dispose que " nul ne peut être puni pour un crime ou un délit dont les éléments ne sont pas définis par la loi, ou pour une contravention dont les éléments ne sont pas définis par le règlement. Nul ne peut être puni d'une peine qui n'est pas prévue par la loi, si l'infraction est un crime ou un délit, ou par le règlement, si l'infraction est une contravention ".

Le présent article conduit donc à inscrire dans la loi des dispositions qui relèvent du domaine du règlement . La jurisprudence du Conseil constitutionnel autorise cependant cette entorse à la lettre de la Constitution, dès lors que les textes de forme législative peuvent être modifiés par décrets après avis du Conseil d'Etat (article 37, alinéa 2 de la Constitution).

La rédaction du présent article reprend les dispositions contenues à l'article L. 2333-14 du code général des collectivités territoriales pour le recouvrement de la taxe communale sur la publicité frappant les affiches, réclames et enseignes lumineuses. Cependant, il convient de rappeler que cette similitude avec un texte de loi existant n'est aucunement une garantie de la constitutionnalité de la rédaction proposée.

Par rapport au principe d'égalité devant l'impôt :

Le principe d'égalité devant l'impôt est méconnu car la superficie d'un local est indépendante des facultés contributives des redevables . En effet, les exploitants se verront taxées selon la surface de leur local ou de leur véhicule. Or la " surface " d'un véhicule peut être sans rapport avec le volume d'activité réalisé : certaines activités nécessitant des installations de stockage ou de conservation sur place se verraient donc pénalisées vis-à-vis d'autres types d'activités.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général partage l'avis exprimé par le secrétaire d'Etat chargé du budget lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1999 à l'Assemblée nationale, selon lequel " le gouvernement reste un peu dubitatif sur l'intérêt de multiplier les taxes sur des activités difficiles à saisir " et dont " le recouvrement sera difficile ".

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2000, le secrétaire d'Etat chargé du commerce extérieur avait, quant à lui, indiqué que " le gouvernement comprend les objectifs des auteurs de cet article : faire participer les activités saisonnières aux dépenses des communes, et les placer dans des conditions normales de concurrence. (...) Je m'en remets à la sagesse du Sénat ".

Votre commission considère les modalités d'établissement et de recouvrement de la taxe retenues par le présent article sont contestables, car elles ne sont pas dépourvues d'ambiguïté. Elles rendent le recouvrement de la taxe difficile, et peuvent être à l'origine d'inégalités importantes . Ces dispositions sont archaïques, puisqu'elles s'inspirent de celles instituées pour la taxe sur la publicité frappant les affiches, réclames et enseignes lumineuses, qui datent de 1950.

Les imprécisions et l'ambiguïté du présent article risquent de produire un contentieux important, et de compliquer grandement la mise en oeuvre des modalités de paiement de la taxe qu'il souhaite instaurer. Le dispositif proposé ne favorise donc aucunement la simplification et l'amélioration de la lisibilité du système fiscal français, qui sont souhaitées tant par le gouvernement que par votre rapporteur général .

Enfin, la constitutionnalité du présent article reste sujette à caution, en dépit des améliorations significatives qui ont été apportées suite aux invalidations successives du Conseil constitutionnel.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article

ARTICLE 48 quinquies (nouveau)

Extension de l'éligibilité des structures intercommunales à la dotation globale d'équipement

Commentaire : le présent article a pour objet de rendre éligible à la dotation globale d'équipement (DGE) les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 20.000 habitants composés de communes de moins de 3.500 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale de même nature.

I. LE DROIT ACTUEL

Aujourd'hui, sont éligibles à la dotation globale d'équipement dans les conditions prévues à l'article L. 2334-33 du code général des collectivités territoriales :

- les communes dont la population n'excède pas 2.000 habitants dans les départements de métropole ou 7.500 habitants dans les départements d'outre-mer ;

- les communes dont la population est supérieure à 2.000 habitants et n'excède pas 20.000 habitants dans les départements de métropole ou est supérieure à 7.500 habitants et n'excède pas 35.000 habitants dans les départements d'outre-mer et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des communes de métropole dont la population est supérieure à 2.000 habitants et n'excède pas 20.000 habitants ;

- les établissements publics de coopération intercommunale dont la population n'excède pas 20.000 habitants dans les départements de métropole et 35.000 habitants dans les départements d'outre-mer ;

- les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 20.000 habitants dans les départements de métropole et de plus de 35.000 habitants dans les départements d'outre-mer, dont les communes membres répondent aux critères indiqués ci-dessus.

L'ensemble des bénéficiaires de la DGE se " partage " une enveloppe fermée. Autrement, plus le nombre de bénéficiaires potentiels de la DGE est élevé, plus les attributions individuelles versées au titre de cette dotation sont d'un montant faible.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, issu d'un amendement présenté par notre collègue député Jérôme Lambert lors de l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale du présent projet de loi de finances, propose de :

- supprimer l'éligibilité à la DGE des structures intercommunales de plus de 20.000 habitants dont toutes les communes membres sont elles-mêmes éligibles à la DGE ;

- rendre éligible à la DGE les établissement publics de coopération intercommunale de plus de 20.000 habitants, composés de communes de moins de 3.500 habitants, et dont le potentiel fiscal est inférieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen de leur catégorie.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Le dispositif proposé supprime une disposition introduite dans la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale à l'initiative du Sénat, et plus particulièrement de notre collègue François Marc.

Cette disposition (l'éligibilité des groupements de plus 20.000 habitants composés exclusivement de communes elles-mêmes éligibles) permet de ne pas faire perdre le bénéfice de la DGE aux petites communes rurales qui choisissent de se regrouper. Il serait en effet regrettable que les seuils de la DGE contribuent à freiner les regroupements à grande échelle en zone rurale.

Il convient donc de maintenir dans notre droit cette disposition.

Ce maintien est d'autant plus nécessaire que l'Assemblée nationale propose de remplacer le dispositif actuel par une disposition particulièrement restrictive puisqu'elle ne concerne que les groupements à fiscalité propre (les syndicats en sont donc exclus), composés de communes d'une taille supérieure à la taille maximale requise pour l'éligibilité des communes à la DGE (3.500 habitants contre 2.000 habitants).

Tout en relevant que l'extension du nombre de bénéficiaires de la DGE reviendrait à réduire le montant des attributions individuelles au titre de cette dotation, votre rapporteur général considère que, en admettant que la proposition de notre collègue député Jérôme Lambert réponde à un besoin réel, il serait préférable d'allonger la liste des bénéficiaires de la DGE plutôt que de supprimer l'éligibilité des groupements de grande taille composés exclusivement de communes elles-mêmes éligibles à la DGE. Votre rapporteur général vous proposera un amendement en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 48 sexies (nouveau)

Réforme des modalités de calcul du potentiel fiscal des communautés de communes à fiscalité additionnelle

Commentaire : le présent article vise à modifier les conditions de prise en compte de la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle entrant dans le calcul du potentiel fiscal des communautés de communes à fiscalité additionnelle.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LE POTENTIEL FISCAL : UNE NOTION ESSENTIELLE POUR L'ATTRIBUTION DES DOTATIONS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

Le potentiel fiscal vise à calculer la richesse potentielle des différentes catégories de collectivités locales . Il est égal à la somme que produiraient les quatre taxes directes d'une collectivité locale si les taux d'imposition appliqués aux bases de ces quatre taxes étaient égaux aux taux moyens nationaux de la catégorie de collectivité concernée, pour une année donnée. En principe, le potentiel fiscal mesure donc la richesse potentielle d'une collectivité en appliquant à des bases " vivantes " un taux moyen , afin de comparer les collectivités entre elles.

Le potentiel fiscal est pris en compte pour l'attribution de nombreuses dotations, en particulier, pour les dotations de solidarité versées aux communes : la dotation de solidarité urbaine (DSU), la dotation de solidarité rurale (DSR) et le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF). S'agissant des établissements publics de coopération intercommunale, le potentiel fiscal permet de classer les groupements selon leur richesse potentielle, afin de déterminer le montant de la fraction " péréquation " de leurs attributions au titre de la dotation d'intercommunalité. On rappellera que 85 % des crédits de la dotation d'intercommunalité est attribué en tenant compte du potentiel fiscal.

B. LA SUPPRESSION DE LA PART " SALAIRES " DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

L'article 44 de la loi de finances pour 1999 définit les modalités de la suppression de la fraction de l'assiette de cet impôt assise sur les salaires. Cette suppression s'effectue en cinq ans : les bases de chaque entreprise sont réduites de 100.000 francs au titre de 1999, de 300.000 francs au titre de 2000, de 1.000.000 francs au titre de 2001 et de 6.000.000 francs au titre de 2002. En 2003, les bases " salaires " de la taxe professionnelle auront totalement disparu.

La suppression de la fraction salaires des bases de la taxe professionnelle conduisait à réduire le montant du potentiel fiscal de l'ensemble des collectivités locales. La suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle revient, à terme, à amputer d'environ 1/6 ^ème les ressources fiscales des collectivités locales, puisque les salaires représentaient environ le tiers de l'assiette d'un impôt dont le produit représentait la moitié des recettes fiscales locales. Or, la diminution du potentiel fiscal provoquée par l'entrée en vigueur de cette réforme n'était pas identique pour l'ensemble des collectivités, car la part des salaires dans l'assiette totale variait considérablement d'une collectivité à une autre, selon l'intensité en main d'oeuvre des activités installées sur leur territoire . Ainsi, si les activités installées sur le territoire d'une collectivité sont fortement capitalistiques (industries lourdes par exemple), la fraction salaires représente une part relativement faible des bases totales de la taxe professionnelle. En revanche, si ces activités relèvent majoritairement du secteur tertiaire, la fraction salaires représente une proportion importante des bases totales de la taxe professionnelle. La part " salaires " représente donc entre 20 et 60 % des bases totales de la taxe professionnelle, selon la nature des activités économiques implantées sur le territoire de la collectivité .

Par conséquent, la réforme risquait de provoquer à son terme, des modifications significatives dans le classement relatif des communes selon leur potentiel fiscal, et une modification de l'attribution des dotations de pour lesquelles le potentiel fiscal constitue un critère d'éligibilité ou de calcul (dotation de solidarité urbaine (DSU), dotation de solidarité rurale (DSR) et fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) notamment.

A l'occasion de l'examen de la loi de finances pour 1999, votre rapporteur général avait déjà souligné que " la modification des potentiels fiscaux est un effet pervers potentiel de la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle ".

C. LA PRISE EN COMPTE DE LA COMPENSATION DE LA SUPPRESSION DE LA PART " SALAIRES " DE LA TAXE PROFESSIONNELLE POUR LE CALCUL DU POTENTIEL FISCAL

Afin d'éviter que la montée en puissance de la réforme de la taxe professionnelle provoque un effet perturbateur trop important sur le calcul des potentiels fiscaux, et, par conséquent, sur les attributions des différentes dotations, la loi n° 99-1126 modifiant le code général des collectivités territoriales et relative à la prise en compte du recensement général de la population de 1999 a prévu de prendre en compte la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle pour le calcul du potentiel fiscal des communes, des structures intercommunales et des départements.

Dans la rédaction initiale de ce texte, la prise en compte de la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle visait à éviter une diminution des ressources du fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF), qui aurait inévitablement été provoquée par la montée en puissance de la réforme de la taxe professionnelle. A l'initiative de nos collègues députés, il a finalement été décidé d'étendre la prise en compte de la compensation à tous les potentiels fiscaux.

Cet aménagement était destiné à neutraliser les modifications des écarts entre les potentiels fiscaux des collectivités locales , et donc, leurs éventuelles conséquences sur la répartition des différentes dotations de l'Etat. En revanche, une telle mesure présente l'inconvénient de déconnecter le montant du potentiel fiscal d'une collectivité locale de l'évolution réelle des bases fiscales sur son territoire . Elle contribue donc à rendre le potentiel fiscal de plus en plus " fictif " .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par notre collègue député Augustin Bonrepaux.

A. METTRE EN PLACE, DANS LES COMMUNAUTÉS DE COMMUNES A FISCALITÉ ADDITIONNELLE ET DANS LES COMMUNAUTÉS DE COMMUNES A TAXE PROFESSIONNELLE DE ZONE...

Les dispositions du présent article ne s'appliquent qu'à une seule des cinq catégories d'établissement public de coopération intercommunale définies par l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales, " les communautés de communes ne faisant pas application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts ", c'est-à-dire les communautés de communes à fiscalité additionnelle.

Au sein des communautés de communes à fiscalité additionnelle, certaines font application du régime fiscal de la taxe professionnelle de zone. Ces dernières bénéficient également des dispositions du présent article, dans des conditions précisées plus loin.

B. ... UN NOUVEAU MODE DE CALCUL DU POTENTIEL FISCAL

L'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales prévoit que " le potentiel fiscal des communautés urbaines de 2000 à 2002, des communautés de communes ou des communautés d'agglomération est déterminé par application à leur bases brutes d'imposition aux quatre taxes directes locales du taux moyen à ces taxes constaté pour la catégorie d'établissement à laquelle elles appartiennent. Il est majoré du montant, pour la dernière année connue, de la compensation prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 ", c'est-à-dire de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle.

Le présent article prévoit que le montant de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle pris en compte pour la calcul du potentiel fiscal est pondéré " par le rapport entre le taux moyen national et le taux appliqué dans la communauté de communes en 1998 ".

Autrement dit, au lieu de prendre en compte un produit (la compensation de la suppression de la part " salaires "), le présent article propose de prendre en compte les bases disparues, en leur appliquant le taux moyen national.

La compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle prise en compte dans le calcul du potentiel fiscal des communautés de communes à fiscalité additionnelle

La situation actuelle :

(Bases disparues taux 1998)

Le dispositif proposé par le présent article :

(Bases disparues taux 1998) (taux moyen national / taux 1998)

ce qui revient à dire :

(Bases disparues taux moyen national)

Pour les communautés de communes à taxe professionnelle de zone, le présent article prévoit que l'application aux bases disparues du taux moyen national ne concerne que les " bases hors zone d'activités économiques ".

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ MET EN EVIDENCE LES CONSÉQUENCES DE LA PRISE EN COMPTE DE LA COMPENSATION DE LA REFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE DANS LE CALCUL DU POTENTIEL FISCAL

La compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle est un produit (l'application d'un taux à des bases).

Le potentiel fiscal a pour objet de mesurer la richesse d'une collectivité en bases fiscales. En appliquant le même taux (le taux moyen national) aux bases de toutes les collectivités, il permet de comparer leur richesse potentielle respective.

Par conséquent, l'intégration de la compensation de la suppression de la part " salaires " dans les conditions prévues par le droit actuel avantage certaines collectivités et en désavantage d'autres :

- là où le taux de la taxe professionnelle pris en compte pour le calcul de la compensation de la suppression de la part " salaires " est supérieur au taux moyen national, la prise en compte du produit est défavorable puisque son montant est supérieur à celui qui résulterait de l'application du taux moyen national. Le potentiel fiscal est donc majoré ;

- là où le taux de taxe professionnelle pris en compte pour le calcul de la compensation de la suppression de la part " salaires " est inférieur au taux moyen national, la prise en compte du produit est favorable puisque son montant est inférieur à celui qui résulterait de l'application du taux moyen national. Le potentiel fiscal est donc minoré.

La prise en compte de la compensation de la réforme de la taxe professionnelle dans le calcul du potentiel fiscal revient donc à modifier les écarts relatifs de potentiels fiscaux entre les collectivités et les structures intercommunales , au détriment de celles qui avaient des taux élevés, et à l'avantage de celles qui pratiquaient des taux inférieurs au taux moyen national.

La modification des écarts relatif n'intervient que progressivement puisque la disparition des bases " salaires " est étalée sur cinq ans. Donc, plus la réforme approche de son terme, plus les transferts de richesses sont importants.

Le présent article a pour objet, pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle, de neutraliser l'effet de la prise en compte de la compensation de la réforme de la taxe professionnelle.

Le présent article a donc pour objet neutraliser l'effet pervers d'une disposition elle-même destinée à neutraliser un autre effet pervers sur le potentiel fiscal, celui de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle.

B. IL Y AURA DESORMAIS QUATRE MODES DE CALCUL DU POTENTIEL FISCAL

Le potentiel fiscal a pour objet de comparer des collectivités entre elles. Cependant, les critères en fonction desquels est réalisée la comparaison ne sont pas forcément les mêmes selon les niveaux de collectivités.

Aujourd'hui, il existe deux définitions du potentiel fiscal :

- le potentiel fiscal des communes, des structures intercommunales à fiscalité propre et des départements est obtenu en appliquant aux bases des quatre taxes directes locales le taux moyen national constaté pour chacun de ces quatre impôts. Il est majoré de la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle (articles L. 2334-4, L. 3334-6 et L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales) ;

- le potentiel fiscal des régions est obtenu en appliquant aux bases des quatre taxes directes locales, le taux moyen national constaté pour chacun de ces quatre impôts. Il est majoré, dans les conditions prévues à l'article L. 4332-8 du code général des collectivités territoriales, " d'un produit potentiel déterminé en fonction des compensations servies par l'Etat aux régions à raison des exonérations ou réductions de bases de fiscalité directe .

Ce produit potentiel est calculé dans les conditions suivantes :

- les bases de fiscalité de chacune des taxes concernées sont établies par le rapport du montant de la compensation de la pénultième année, ou de la fraction de compensation lorsque la taxe en question a fait l'objet de mesures différentes d'exonérations ou de réductions de bases, sur le dernier taux voté ou constaté l'année précédent la mise en oeuvre de la mesure d'exonération ou de réduction de bases ;

- ainsi déterminées, ces bases sont pondérées par le taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes de l'année précédant la mise en oeuvre de la mesure d'exonération ou de réduction de bases ".

La compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle n'est donc pas prise en compte dans le calcul du potentiel fiscal des régions, sauf peut-être par le biais du " produit potentiel ".

Si les dispositions du présent article venaient à prendre valeur législative, l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales serait modifié, et deux nouvelles manières de calculer le potentiel fiscal entreraient en vigueur :

- dans les communautés de communes à fiscalité additionnelle , le potentiel fiscal serait obtenu en appliquant aux bases des quatre taxes directes locales le taux moyen national constaté pour chacun de ces quatre impôts. Il serait majoré du produit des bases de taxes professionnelles disparues et du taux moyen national ;

- dans les communautés de communes à taxe professionnelle de zone , le potentiel fiscal serait obtenu en appliquant aux bases des quatre taxes directes locales le taux moyen national constaté pour chacun de ces quatre impôts. Il serait majoré de la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle pour les bases situées à l'intérieur de la zone d'activité économique. S'agissant des bases situées hors de la zone d'activité économique, le potentiel fiscal serait majoré du produit des bases de taxe professionnelle disparues et du taux moyen national.

C. UNE NOUVELLE REFORME DU MODE DE CALCUL DU POTENTIEL FISCAL EST INELUCTABLE DANS UN AVENIR PROCHE

En admettant que le débat sur les conditions de prise en compte de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle soit tranché rapidement, le principe même de la prise en compte de cette compensation va être remis en cause dès 2004, lorsque cette compensation sera intégrée à la dotation globale de fonctionnement (DGF).

En effet, si les règles de répartition de la DGF ne changent pas d'ici à 2004, l'intégration de la compensation dans la DGF va entraîner des transferts de richesse entre collectivités puisque, selon les communes, les départements ou les structures intercommunales, la majoration de la DGF qui en résultera ne sera pas nécessairement équivalente au montant perçu antérieurement au titre de la compensation.

Dès lors, sera-t-il possible de prendre en compte dans le potentiel fiscal une ressource qui ne serait pas perçue par la commune, le département ou la structure intercommunale à fiscalité propre ?

D. LA DEFINITION DU POTENTIEL FISCAL NE DOIT ÊTRE MODIFIÉE QU'AVEC LA PLUS GRANDE PRUDENCE

Le potentiel fiscal concerne d'une manière ou d'une autre, soit pour déterminer l'éligibilité, soit pour calculer le montant des attributions, les dotations suivantes : la dotation d'intercommunalité, la dotation de solidarité urbaine, la dotation de solidarité rurale, la dotation de péréquation des départements, la dotation de fonctionnement minimale des départements, le fonds national de péréquation, la dotation de développement rural, la dotation de compensation de la taxe professionnelle, le fonds de solidarité de la région Ile-de-France, la dotation élu local, la dotation globale d'équipement et le fonds de compensation des déséquilibres régionaux.

Toute modification de sa définition a des conséquences sur les collectivités et les structures intercommunales bénéficiaires de ces dotations, à l'avantage de certaines et au désavantage d'autres. Il convient donc d'être très prudent et de " rien toucher " sans disposer au préalable de simulations détaillées.

Dès lors, pourquoi le gouvernement a-t-il été favorable à l'amendement présenté par notre collègue député Augustin Bonrepaux ?

Lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, le secrétaire d'Etat au budget a indiqué que : " le problème vient du fait que le potentiel fiscal se calcule en multipliant les bases d'imposition par le taux moyen national de chacune des quatre taxes, alors que la compensation est déterminée par application aux bases exonérées du taux effectif de la TP en 1998. Cette recette est perçue par la collectivité et il n'est donc pas contestable qu'elle soit prise en compte dans son potentiel fiscal. Il est vrai toutefois que les communautés de communes, qui sont fiscalement très intégrées, ont un taux de TP supérieur au taux moyen national et voient donc leur potentiel fiscal majoré par ce biais ".

Le premier argument employé par le secrétaire d'Etat est étrange (" Cette recette est perçue par la collectivité et il n'est donc pas contestable qu'elle soit prise en compte dans son potentiel fiscal "). En effet, beaucoup de recettes, même fiscales, ne sont pas prises en compte pour le calcul du potentiel fiscal. Dès lors, la prise en compte de recettes qui ne sont pas fiscales (les compensations sont des dotations qui font l'objet d'une notification à leurs bénéficiaires) dans le potentiel fiscal ne va pas de soit.

Le second argument employé par la secrétaire d'Etat (" les communautés de communes, qui sont fiscalement très intégrées, ont un taux de TP supérieur au taux moyen national et voient donc leur potentiel fiscal majoré par ce biais ") est plus convaincant. En effet, selon les informations communiquées à votre rapporteur général par le ministère de l'intérieur, il existe, dans les groupements de communes à fiscalité additionnelle, une " compétition positive " entre les communes membres et le groupement pour l'établissement des taux des différents impôts. Ainsi, pour la taxe professionnelle, une hausse des taux additionnels du groupement est souvent compensée par une diminution des taux par les communes membres du groupement ^{14 ( * )} .

Il y a par ailleurs, pour les groupements à fiscalité additionnelle, une corrélation significative entre les taux de la taxe professionnelle pratiqués par le groupement et le coefficient d'intégration fiscale de celui-ci : plus les compétences transférées au groupement sont importantes, plus les taux de taxe professionnelle établis par lui sont élevés.

Par conséquent, dans ces groupements, le montant de la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle est d'autant plus élevé que le groupement est intégré. La prise en compte de la compensation de la part " salaires " dans le calcul du potentiel fiscal entraîne donc une augmentation importante de leur potentiel fiscal. En ce sens, le mode de calcul actuel du potentiel fiscal des structures à fiscalité additionnelle va à l'encontre du développement de l'intercommunalité, puisqu'il revient à pénaliser les groupements les plus intégrés.

Il convient de remarquer que le présent article ne mentionne que les communautés de communes à fiscalité additionnelle. On peut supposer que cette rédaction englobe les anciens districts à fiscalité additionnelle, qui, sauf décision contraire de leur part, sont appelés à se transformer automatiquement en communautés de communes. En revanche, la rédaction proposée ne vise pas les communautés urbaines à fiscalité additionnelle.

Votre rapporteur général considère que les problèmes qui ont conduit l'Assemblée nationale a adopter le dispositif proposé par le présent article sont réels, et que les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle sur le potentiel fiscal doivent faire l'objet d'un examen approfondi dans la perspective d'une réforme. Il considère cependant qu'il est contestable de mettre en place un dispositif spécifique à une seule catégorie d'établissement publics de coopération intercommunale.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 48 septies (nouveau)

Rattachement des enfants devenus orphelins après leur majorité au foyer fiscal d'accueil

Commentaire : le présent article tend à modifier le 3 de l'article 6 du code général des impôts pour permettre à l'enfant devenu orphelin après sa majorité d'être rattaché au foyer fiscal du contribuable qui l'accueille dans les conditions de droit commun applicables au rattachement des enfants majeurs.

Le présent article est issu d'un amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale trouve son origine dans une initiative de notre collègue député Jean-Pierre Delalande destinée à réparer ce que son auteur considère comme une anomalie de notre régime fiscal.

Actuellement, les enfants recueillis avant l'âge de 18 ans sont considérés comme " à charge ", indépendamment de tout lien de parenté, dès lors qu'ils sont effectivement et exclusivement à charge de leur foyer d'accueil.

En revanche, lorsqu'ils ont plus de 18 ans, les enfants recueillis ne donnent pas droit aux avantages fiscaux liés au rattachement au foyer fiscal et ce, même s'ils sont orphelins de père ou de mère.

Une réponse classique de l'administration mentionnée par le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale justifiait cette attitude par référence au droit civil : " Les enfants majeurs sont en principe personnellement imposables à l'impôt sur le revenu. Toutefois, en application des dispositions du 3 de l'article 6 du code général des impôts, les intéressés peuvent, lorsqu'ils sont âgés de moins de vingt et un ans, ou de moins de vingt-cinq ans s'ils poursuivent leurs études, ou quel que soit leur âge s'ils effectuent leur service national, demander leur rattachement au foyer fiscal dont ils faisaient partie avant leur majorité. Cette mesure, comme toutes les dérogations en matière fiscale, ne peut que faire l'objet d'une interprétation stricte. Il en résulte qu'un contribuable devenu orphelin après sa majorité est nécessairement imposé sous son propre nom et ne peut demander à être rattaché à aucun foyer fiscal. De même, les pensions alimentaires versées par leur famille d'accueil à des enfants majeurs recueillis ne sont pas admises en déduction. En effet, conformément aux dispositions de l'article 156-II-2° du code précité, les sommes versées à une personne dans le besoin ne sont déductibles du revenu global de leur auteur que si elles relèvent de l'obligation alimentaire telle qu'elle est définie aux articles 205 à 211 du code civil. Or, le droit civil n'établit pas d'obligation alimentaire entre collatéraux. Aussi digne d'intérêt que soit la situation évoquée par l'auteur de la question, il n'est pas possible d'y apporter une réponse favorable dès lors que les dispositions fiscales en la matière reposent sur des critères objectifs définis par le droit civil " ^{15 ( * )} .

Votre commission des finances ne peut donc qu'approuver une initiative qui correspond à des situations tout à fait dignes d'intérêt.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 octies (nouveau)

Simplification de l'application du régime complémentaire facultatif d'assurance vieillesse des exploitants agricoles

Commentaire : le présent article vise à simplifier les conditions d'application du nouveau régime complémentaire facultatif d'assurance vieillesse des exploitants agricoles.

I. LE DROIT EXISTANT

Le I de l'article 55 de la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines prévoit la possibilité, pour les membres d'un groupement comportant un nombre minimum de personnes qui exercent une activité non salariée agricole, de souscrire à des contrats d'assurance de groupe , définis ou régis par les articles L. 140-1 à L. 140-5 et les articles L. 441-1 et suivants du code des assurances, ainsi que par l'article L. 311-3 du code des assurances, en vue du versement d'une retraite complémentaire garantissant un revenu viager.

Peuvent bénéficier de ces contrats les chefs d'exploitation ou d'entreprises agricoles, leurs conjoints et leurs aides familiaux , sous réserve qu'ils relèvent du régime d'assurance vieillesse de base institué par les chapitres IV et IV-I du titre II du livre VII du code rural et qu'ils justifient de la régularité de leur situation vis-à-vis de ce régime. Le versement des primes ou cotisations dues au titre de ces contrats doit présenter un caractère régulier dans son montant et sa périodicité.

L'article 55 de loi n° 97-1051 précitée dispose également qu'il est inséré, au code général des impôts (CGI), un article 154 bis OA explicitant les conditions d'application de ce nouveau régime complémentaire facultatif d'assurance vieillesse pour les exploitants agricoles, et notamment le régime des cotisations versées à ce titre.

D'après les dispositions de l'article 154 bis OA du CGI, ces cotisations versées par les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricoles sont déductibles du revenu imposable dans la double limite :

- de 7 % des revenus professionnels, qui servent de base aux cotisations dues pour le même exercice au régime social des membres non salariés des professions agricoles ;

- et de 7 % de trois fois le plafond visé à l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale en vigueur au 1 ^er janvier de l'année au titre de laquelle la prime ou cotisation est due. Le plafond visé par l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale est un plafond fixé par décret, à intervalles qui ne peuvent être inférieurs au semestre ni supérieurs à l'année, après avis des organisations signataires de la convention collective nationale ayant institué les régimes de retraites complémentaires des cadres et compte tenu de l'évolution générale des salaires.

En outre, si le chef d'exploitation a souscrit un contrat pour son conjoint et les membres de sa famille participant à l'exploitation et affiliés au régime de base d'assurance vieillesse des travailleurs non salariés agricoles, le plafond de déduction précédemment défini est majoré d'un tiers pour chacun d'eux.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé par le présent article, adopté à l'initiative de nos collègues députés Didier Migaud, rapporteur général du budget, et Jérôme Cahuzac, vise à simplifier le régime applicable au cotisations versées au titre du régime complémentaire facultatif d'assurance vieillesse des exploitants agricoles mis en place par la loi n° 97-1051 précitée.

Il est proposé de supprimer le plafond de déduction fixé à 7 % des revenus professionnels pour ne retenir que la limite de 7 % d'une somme égale à trois fois le plafond visé à l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale en vigueur au 1 ^er janvier de l'année au titre de laquelle la prime ou cotisation est payée.

En outre, le dernier alinéa de l'article 154 bis OA du CGI est également modifié de façon à rendre plus lisibles les limites de déduction applicables en cas de souscription d'un contrat d'assurance de groupe par le chef d'exploitation pour son conjoint ou les membres de sa famille participant à l'exploitation . Ainsi, il est précisé que les cotisations versées au chef d'exploitation au titre de ce contrat sont déductibles de son revenu professionnel imposable dans une limite fixée, pour chacune de ces personnes, à un tiers du plafond de déduction mentionné au premier alinéa.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

En proposant de supprimer le plafond de déduction fixé à 7 % des revenus professionnels, le présent article tend à rendre l'application du nouveau régime complémentaire d'assurance vieillesse pour les exploitants agricoles moins complexe lorsque l'exploitant cotise sur une base annuelle de revenus professionnels. Il s'agit donc de tenir compte de la situation des exploitants dont l'exercice comptable diffère de l'année civile.

En outre, le présent article permet également de clarifier les limites de déduction applicables en cas de souscription d'un contrat d'assurance de groupe par le chef d'exploitation pour son conjoint ou les membres de sa famille participant à l'exploitation.

De manière globale, votre commission estime que cet article, qui correspond en outre à une forte attente des organisations professionnelles agricoles, constitue une mesure de simplification et de clarification utile.

En outre, lors de la discussion au Sénat des articles de première partie du présent projet de loi de finances, la commission des finances avait donné un avis favorable à deux amendements identiques, l'un présenté par nos collègues Joseph Ostermann, Roger Besse, Gérard Braun et l'ensemble du groupe RPR, l'autre présenté par nos collègues Bernard Barraux, Daniel Bernardet, Marcel Deneux et l'ensemble du groupe Union centriste, et ayant le même objet que ce nouvel article, tout en invitant les auteurs de cet amendement à le retirer compte tenu du vote préalablement intervenu à l'Assemblée nationale sur cette question.

Décision de la commission : votre commission vos propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 nonies (nouveau)

Relèvement du taux de la réduction d'impôt au titre des cotisations syndicales

Commentaire : le présent article propose de relever de 30 % à 50 % le taux de la réduction d'impôt au titre de la cotisation versée à un syndicat.

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du président de sa commission des finances, notre collègue député Henri Emmanuelli.

Il vise à relever de 30 % à 50 % le taux de la réduction d'impôt au titre de la cotisation versée à un syndicat, à compter de l'imposition, en 2002, des revenus de l'année 2001.

Cette réduction d'impôt est régie par les dispositions de l'article 199 quater C du code général des impôts.

L'article 199 quater C du code général des impôts

Cet article du code général des impôts dispose que " les cotisations versées aux organisations syndicales représentatives de salariés et de fonctionnaires au sens de l'article L. 133-2 du code du travail ouvrent droit à une réduction d'impôt sur le revenu ".

Par ailleurs, " la réduction d'impôt est égale à 30 % des cotisations versées prises dans la limite de 1 % [du revenu net déclaré ^{16 ( * )} ] ".

En outre, " la réduction d'impôt ne s'applique pas aux bénéficiaires de traitements et salaires admis à justifier du montant de leurs frais réels ".

Enfin, " le bénéfice de la réduction d'impôt est subordonné à la condition que soit joint à la déclaration des revenus un reçu du syndicat mentionnant le montant et la date du versement. A défaut, la réduction d'impôt est refusée sans notification de redressement préalable ".

Selon la commission des finances de l'Assemblée nationale, environ 1,4 million de foyers fiscaux bénéficient de la réduction d'impôt au titre des cotisations syndicales.

Le tome II de l'annexe " Évaluation des voies et moyens " précise que la dépense fiscale correspondante devrait s'établir à 300 millions de francs en 2001, après 290 millions de francs en 2000 et 280 millions de francs en 1999. Le relèvement proposé entraînerait une majoration de ce coût d'environ 200 millions de francs.

Un exemple chiffré

Un salarié dont le revenu net déclaré s'établit à 10.000 francs par mois, soit 120.000 francs par an, peut verser, au regard des dispositions de l'article 199 quater C du code général des impôts, des cotisations syndicales d'un montant annuel maximum de 1.200 francs.

Dans la rédaction actuelle de l'article précité, sa réduction d'impôt s'établit à 360 francs. La nouvelle rédaction proposée la porte à 600 francs.

Toutefois, selon les informations fournies par la direction de la législation fiscale, il est relativement rare que les cotisations syndicales atteignent la limite de 1 % du revenu net déclaré.

Au-delà de l'objectif général de ce dispositif, tel qu'il est exposé par ce même document, consistant à " encourager l'adhésion des salariés aux syndicats qui les représentent ", il s'agit d'aligner le régime applicable aux cotisations syndicales sur celui de l'article 200, alinéa 3, du code général des impôts relatif à la réduction d'impôt sur le revenu égale à 50 % dont bénéficient les dons effectués au titre du financement des partis politiques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 decies (nouveau)

Relèvement du plafond de la réduction d'impôt attachée aux investissements locatifs pour les résidences de tourisme

Commentaire : le présent article tend à relever de 20 % le montant du plafond des investissements ouvrant droit à des réductions d'impôt dont bénéficient les investissements locatifs dans les résidences de tourisme classées situées dans les zones de revitalisation rurale, en application des articles 199 decies E à 199 decies G du code général des impôts.

Le présent article résulte d'un amendement présenté par le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, ainsi que nos collègues députés Bonrepaux et Jean-Louis Idiart, auxquels s'est joint Michel Bouvard, qui avait pris une initiative analogue.

On rappelle que le régime actuel résulte d'une initiative parlementaire prise dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 1998, tendant à instituer une réduction d'impôt au profit des investissements locatifs réalisés entre le 1 ^er janvier 1999 et le 31 décembre 2002 dans les résidences de tourisme classées situées dans les zones de revitalisation rurale. Les investissements concernés par la réduction d'impôt peuvent prendre la forme soit de l'acquisition d'un logement neuf ou en état futur d'achèvement -soit directement par le propriétaire, soit par l'intermédiaire d'une société non soumise à l'impôt sur les sociétés- soit de travaux de reconstruction, d'agrandissement, de grosses réparations et d'amélioration, à l'exclusion de ceux constituant une charge déductible.

Le taux de la réduction est fixé soit à 15 % du prix d'achat du logement, soit à 10 % du montant des travaux, dans la limite de certains plafonds.

Ce sont ces plafonds que le présent amendement tend à relever de 20 %. C'est ainsi que le plafond actuel passerait de 250.000 francs à 300.000 francs pour un contribuable célibataire et de 500.000 à 600.000 francs pour un couple marié. Le montant maximum de la réduction d'impôt serait, corrélativement, porté de 37.500 francs à 45.000 francs pour le contribuable célibataire et de 75.000 francs à 90.000 francs pour un couple marié.

Il s'agit de faciliter l'acquisition ou la rénovation de logement à dimension familiale, qui correspondent aux besoins du tourisme dans les zones rurales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 undecies (nouveau)

Extension du champ d'application géographique de la réduction d'impôt attachée aux investissements locatifs dans les résidences de tourisme

Commentaire : le présent article tend à rendre applicable le régime fiscal favorable des résidences de tourisme classées prévu par les articles 199 decies E à 199 decies G aux logements situés dans les zones éligibles au fonds structurel européen au titre de l'objectif 2.

Le présent article est issu d'un amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale qui tend à compléter l'initiative prise par l'article 48 decies du présent projet de loi de finances pour étendre le régime fiscal favorable dont bénéficient les résidences de tourisme classées en zone rurale à l'ensemble des territoires éligibles au fonds structurel européen au titre de l'objectif 2.

On peut rappeler que la carte du nouvel " objectif 2 " a été adoptée par la Commission européenne le 7 mars 2000, sur la base d'une proposition de la France. Le plafond de population éligible au titre de l'objectif  2, soit 18,8 millions d'habitants, a été réparti entre les régions après consultation du CNADT, le Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire.

On sait que les zones de revitalisation rurale comprennent les communes faisant partie des territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP), situés soit dans les arrondissements dont la densité démographique est inférieure ou égale à 33 habitants au km², soit dans les cantons dont la densité est inférieure ou égale à 31 habitants au km², à condition que les zones considérées répondent également à l'un des trois critères suivants :

- déclin de la population totale ;

- déclin de la population active ;

- taux de population active agricole supérieur au double de la moyenne nationale.

En tout état de cause, sont considérées comme des zones de revitalisation rurale les communes situées dans les cantons qui ont moins de 5 habitants au km².

Le nouveau critère retenu, en l'occurrence, l'éligibilité aux fonds structurels européens au titre de l'objectif 2 aboutit à un élargissement substantiel des opérations immobilières de nature à bénéficier de l'avantage fiscal, comme en témoigne la carte ci-jointe.

Cette carte semble montrer que le risque de voir les régions littorales attirer les investissements locatifs semble assez limité et qu'il n'y a pas de raisons a priori , comme semble le penser le gouvernement de revoir de façon restrictive le nouveau zonage du dispositif.

C'est sans doute cette réserve du gouvernement qui explique que, contrairement à l'article 48 decies du présent projet de loi de finances, le gage de la mesure n'ait pas été levé.

Votre commission des finances ne peut qu'être favorable à une initiative ayant pour objet de remédier au déséquilibre qui existe en matière de tourisme, puisque l'on sait que 80 % du territoire national n'accueille que 20 % des touristes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 duodecies (nouveau)

Report du délai de délibération en matière de fiscalité directe locale

Commentaire : le présent article a pour objet de porter du 1 ^er juillet au 15 septembre 2001 le délai limite de vote par les assemblées locales des délibérations relatives à la fiscalité locale autres que celles relatives aux taux, aux produits et à l'institution de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.

Le présent article a pour objet de reporter en 2001 la date limite de vote par les assemblées locales de leurs délibérations en matière de fiscalité locale (exonérations de taxe professionnelle autres que celles relevant de l'aménagement du territoire, abattements de taxe d'habitation, etc.) de manière à laisser le temps aux équipes issues des élections municipales de préparer leur stratégie fiscale.

Ainsi, les orientations des nouvelles équipes en place pourront être prises en compte dès la première année de leur mandature.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 terdecies (nouveau)

Extension du bénéfice du dégrèvement de la taxe foncière sur les propriétés non bâties afférentes aux parcelles exploitées par de jeunes agriculteurs aux signataires d'un contrat territorial d'exploitation (CTE)

Commentaire : le présent article vise à faire bénéficier les jeunes agriculteurs signataires d'un CTE du dégrèvement de la taxe foncière sur les propriétés non bâties afférente aux parcelles exploitées par de jeunes agriculteurs.

I. LE DROIT EXISTANT

A. POUR LES JEUNES AGRICULTEURS INSTALLÉS AVANT 1995

D'après les dispositions de l'article 1674-00 bis du code général des impôts (CGI), sur délibération de portée générale prise par les collectivités territoriales et leurs groupements dotées d'une fiscalité propre , il est accordé le dégrèvement de la taxe foncière sur les propriétés non bâties afférentes aux parcelles exploitées par :

- les jeunes agriculteurs installés à compter du 1 ^er janvier 1992 et qui bénéficient de la dotation d'installation aux jeunes agriculteurs (DJA) ;

- les jeunes agriculteurs installés à compter du 1 ^er janvier 1994 et qui bénéficient de prêts à moyen terme spéciaux (application du dégrèvement à compter de 1995).

Ce dégrèvement est accordé pour une période ne pouvant excéder cinq ans à compter de l'année suivant celle de l'installation de l'exploitant. Pour bénéficier de ce dégrèvement, l'exploitant doit souscrire avant le 31 janvier de chaque année une déclaration, par commune et propriétaire, des parcelles exploitées au 1 ^er janvier. Ces dégrèvements sont à la charge des collectivités territoriales et de leurs groupements.

B. POUR LES JEUNES AGRICULTEURS INSTALLÉS À COMPTER DU 1 ^ER JANVIER 1995

Pour les jeunes agriculteurs installés à compter du 1 ^er janvier 1995 et bénéficiaires de la dotation d'installation aux jeunes agriculteurs (DJA) ou de prêts à moyen terme spéciaux , il est accordé un dégrèvement égal à 50 % de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) afférentes aux parcelles qu'ils exploitent pendant les cinq années suivant celle de leur installation.

Ainsi, pour les jeunes agriculteurs installés à compter du 1 ^er janvier 1995 et bénéficiaires de la DJA ou de prêts à moyen terme spéciaux, contrairement à ceux mentionnés précédemment, le dégrèvement de 50 % de la TFNB est de droit et n'implique pas de délibération de portée générale prise par les collectivités territoriales et leurs groupements dotés d'une fiscalité propre.

En outre, les collectivités territoriales et leurs groupements dotés d'une fiscalité propre, peuvent décider, après délibération, de faire bénéficier ces jeunes agriculteurs d'un dégrèvement de la TFNB supérieur aux 50 % accordés de droit, en application des dispositions du I de l'article 1647-00 bis du CGI.

Les obligations déclaratives et le bénéficiaire de ce dégrèvement sont ceux mentionnés précédemment.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN DÉGRÈVEMENT DE 50 % DE LA TFNB DE DROIT POUR LES JEUNES AGRICULTEURS SIGNATAIRES D'UN CTE

Le présent article, adopté à l'initiative de notre collègue député Béatrice Marre, vise à faire bénéficier, de droit, les jeunes agriculteurs signataires d'un contrat territorial d'exploitation (CTE) du dégrèvement de 50 % sur la taxe foncière sur les propriétés non bâties dont bénéficient déjà les jeunes titulaires de la DJA ou de prêts spéciaux à moyen terme.

Cette disposition s'applique aux jeunes agriculteurs installés à compter du 1 ^er janvier 2001.

B. UN DÉGRÈVEMENT SUPÉRIEUR EST POSSIBLE APRÈS DÉLIBÉRATION PRISE PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Parallèlement, à compter de 2002, et pour les jeunes agriculteurs installés à compter du 1 ^er janvier 2001 et signataires d'un CTE, les collectivités territoriales et leurs groupements dotés d'une fiscalité propre, peuvent, après délibération, décider d'accorder un dégrèvement de la TFNB supérieur aux 50 % de droit, et notamment une exonération totale.

Cette mesure a été présentée comme une mesure d'équité, afin que tous les jeunes agriculteurs bénéficient de mécanismes d'aide identiques, dès lors que l'octroi de ces aides est encadré, soit par le biais de la DJA, soit par le biais d'un CTE.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. LE DÉVELOPPEMENT DES CTE A, JUSQU'À PRÉSENT, ÉTÉ UN ÉCHEC

Mesure phare de la loi d'orientation agricole de juillet 1999, le Contrat Territorial d'Exploitation (CTE) est un contrat signé entre le préfet et l'agriculteur pour une période de cinq ans et qui comporte deux volets : un volet socio-économique et un volet environnemental et territorial.

La finalité des CTE consiste à inciter les exploitants agricoles, par le biais d'une modification des aides publiques, à développer un projet économique global qui intègre les nouvelles fonctions (économique, environnementale et sociale) de l'agriculture. Fondé sur la reconnaissance de la " multifonctionnalité " de l'activité agricole, le CTE repose sur une démarche contractuelle.

En 1999 , une ligne budgétaire spécifique leur a été consacrée avec la création du fonds de financement des CTE, doté de 300 millions de francs. Un financement de 150 millions de francs de crédits européens est venu s'ajouter à ce fonds, soit un total de 450 millions de francs de crédits en 1999 pour la première année de fonctionnement des CTE.

En 2000, la dotation du fonds de financement a été portée à 950 millions de francs, augmentation due principalement à des redéploiements de crédits. A cette dotation budgétaire se sont ajoutés des crédits communautaires issus de la modulation des aides, soit un total de 1,8 milliard de francs.

L'objectif du ministère était de conclure 50.000 CTE d'ici la fin 2000, d'atteindre le chiffre de 100.000 CTE conclus en 2002 et in fine de 205.000 d'ici à 2006.

Pourtant, fin 2000, la désillusion est grande : à la fin novembre, guère plus de 2.200 CTE ont été signés par les agriculteurs.

Le reliquat des crédits du budget 2000 devrait être reporté sur le budget 2001 qui enregistre donc une baisse des crédits alloués au fonds de financement des CTE passant de 950 millions de francs en 2000 à 400 millions en 2001. Cette mesure est présentée dans le projet de loi de finances comme une " adaptation de la dotation au rythme de montée en puissance du dispositif et de son impact sur le niveau des dépenses correspondantes ". Votre commission s'interroge sur la nature de cette adaptation : s'agit-il d'un simple contre-temps dans la montée en puissance ou d'une véritable remise en cause de ce dispositif ?

Les raisons qui expliquent cet échec sont multiples. Il s'agit avant tout d'un dispositif complexe et peu lisible, caractérisée par une procédure administrative jugée rebutante par les agriculteurs et par un mode de financement contesté, via notamment la modulation des aides communautaires.

B. L'APPRÉCIATION DE VOTRE COMMISSION

Face à l'échec de la mise en oeuvre des CTE, votre commission est en droit de s'interroger sur l'opportunité du présent article qui, d'une part, ne concernerait pour l'heure, qu'un nombre très restreint de bénéficiaires, et qui, d'autre part, apparaît plus comme une mesure d'affichage ou un signal que comme une mesure absolument nécessaire et justifiée.

Elle tient en outre à souligner qu'avant même de prévoir des mesures en faveur des jeunes agriculteurs signataires d'un CTE, le gouvernement et sa majorité devraient se soucier davantage de permettre le développement de ces contrats territoriaux d'exploitation en créant les conditions nécessaires, et qui sont connues ^{17 ( * )} , de ce développement. Votre commission reste d'ailleurs très sceptique quant à la réelle possibilité de réussite de ce dispositif.

En effet, le risque existe qu'il s'agisse, surtout là de l'expression d'un dirigisme étatique de nature à entretenir des tensions inutiles au sein des professions agricoles.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 48 quaterdecies (nouveau)

Reconduction du mécanisme compensant les diminutions de dotation de compensation de la taxe professionnelle subies par les collectivités défavorisées

Commentaire : le présent article vise à compenser intégralement les baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) enregistrées en 2001 par les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou à la dotation de solidarité rurale (DSR), ainsi que par les établissements publics de coopération intercommunale auxquels elles appartiennent.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE PROLONGEMENT D'UN DISPOSITIF MIS EN PLACE PAR LES LOIS DE FINANCES POUR 1999 ET POUR 2000

1. Le contrat de croissance et de solidarité organise la baisse du montant de la DCTP

L'article 57 de la loi de finances pour 1999 fixe les modalités de fonctionnement de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité, dont la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) est la variable d'ajustement.

Outre la DCTP, l'enveloppe normée est composée de douze dotations, qui évoluent en fonction soit du taux de progression de la dotation globale de fonctionnement, de l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat ou de l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques.

Lorsque le taux d'évolution des douze dotations est supérieur à celui de l'enveloppe normée elle même, la DCTP joue le rôle de variable d'ajustement et son montant diminue. Ainsi, en 2001, l'enveloppe normée augmentera de 3.790 millions de francs (2,32 %) tandis que les douze dotations progresseront de 4.429 millions de francs (2,9 %). Par conséquent, la DCTP baissera de 639 millions de francs (5,4 %).

2. Le contrat de croissance et de solidarité limite les baisses de DCTP des collectivités défavorisées

L'article 57 précité prévoit que les baisses de DCTP enregistrées par les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) et à la dotation de solidarité rurale (DSR), les départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale (DFM) et les régions éligibles au Fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR) voient leurs baisses de DCTP plafonnées à 50 % de leur baisse théorique.

Par exemple, en 2001, ces collectivités ne supporteront que la moitié de la baisse de 5,4 %, soit une baisse de 2,85 %.

Les collectivités qui ne sont pas éligibles à l'une des dotations de solidarité supporteront la baisse de 5,4 %, ainsi que les 2,85 % de baisse dont sont exonérées les collectivités défavorisées. En 2000, la baisse moyenne de la DCTP a été de 7,5 % mais, compte tenu du jeu du plafonnement des baisses, la DCTP des collectivités non plafonnées a été de 16 %.

3. En 1999 et en 2000, le FNPTP a compensé intégralement les pertes de DCTP enregistrées par les communes défavorisées et leurs groupements

Lors de la discussion de la loi de finances pour 1999 à l'Assemblée nationale, nos collègues députés ont estimé que les communes éligibles à la DSU ou à la DSR devaient être totalement exonérés de baisse de DCTP (article 58 de la loi de finances pour 1999). Le Sénat a précisé que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels elles appartiennent devraient également être exonérés de baisse de DCTP, à hauteur de la part de leur population totale résidant des les communes membres éligibles à la DSU ou à la DSR.

Néanmoins, ces nouvelles exonérations ne pouvaient pas être prises en charge par le mécanisme de plafonnement des baisses prévu dans le contrat de croissance et de solidarité, car cela aurait provoqué une baisse trop importante de la DCTP des collectivités qui ne bénéficient pas du plafonnement et des exonérations. Par conséquent, il a été choisi de faire prendre en charge les compensations des baisses de DCTP prévues à l'article 58 de la loi de finances pour 1999 par le Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, le FNPTP .

Au total, la loi de finances pour 1999 prévoit le dispositif suivant s'agissant des exonérations de baisse de DCTP :

- pour les département éligibles à la DFM et les régions éligibles au FCDR, les pertes de DCTP sont réduites de moitié dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité (article 57 de la loi de finances pour 1999) ;

- pour les communes éligibles à la DSU ou la DSR " bourgs-centres ", les pertes de DCTP sont réduites de moitié dans le cadre du contrat de croissance et de solidarité (article 57), l'autre moitié étant intégralement compensée par le FNPTP (article 58) ;

- pour les ECPI à fiscalité propre comprenant au moins une commune éligible à la DSU ou la " DSR 1 " et les communes éligibles à la " DSR 2 " dont le potentiel fiscal est inférieur à 90 % du potentiel fiscal moyen de leur strate démographique, les pertes de DCTP sont intégralement compensées par le FNPTP (article 58).

L'article 58 de la loi de finances pour 1999 prévoit que les attributions du FNPTP destinées à compenser les baisses de DCTP enregistrées entre 1998 et 1999 seront versées pendant les trois années du contrat de croissance et de solidarité (en 1999, 2000 et 2001).

L'article 63 de la loi de finances pour 2000 a mis en place un dispositif de même type pour compenser par le FNPTP les baisses de DCTP enregistrées entre 1999 et 2000 . Les attributions de cette compensation sont versées pendant les deux années restantes du contrat de croissance et de solidarité (en 2000 et en 2001).

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2000, le Sénat à l'initiative de votre rapporteur général, avait adopté un amendement tendant à étendre aux pertes de DCTP enregistrées entre 2000 et 2001 le dispositif applicables aux pertes de DCTP enregistrées entre 1999 et 2000. Cette anticipation apparaissait en effet conforme avec la philosophie des contrats pluriannuels, dont l'objectif est notamment d'améliorer la prévisibilité de l'évolution des concours financiers de l'Etat.

Le secrétaire d'Etat à l'industrie avait émis un avis défavorable à cet amendement au motif que, à l'automne 2000, " nous ne savons même pas, à la date d'aujourd'hui, si une baisse interviendra en 2001 ". A votre rapporteur général qui estimait que " on peut penser qu'il y aura baisse ", le secrétaire d'Etat avait répondu : " Oh non ! ".

Pourtant, le présent projet de loi de finances prévoit une baisse de 5,4 % de la DCTP (hors réduction pour embauche et investissement), ce qui a conduit les députés à introduire le présent article dans le texte du projet de loi de finances pour 2001.

B. LA RECONDUCTION DU DISPOSITIF DE COMPENSATION DES BAISSES DE DCTP PAR LE FNPTP

A l'occasion des projets de loi de finances pour 1999 et 2000, l'Assemblée nationale avait introduit le dispositif de compensation par le FNPTP des baisses de DCTP à l'occasion de son examen de la première partie du projet de loi de finances.

Cette année, c'est en deuxième partie qu'elle a choisi d'intervenir.

Le dispositif proposé prévoit que, en 2001, les communes éligibles à la DSU et à la DSR ainsi que les communes éligibles à la fraction " péréquation " de la DSR (" DSR 2 ") dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 90 % du potentiel fiscal moyen de leur strate démographique seront intégralement compensées des baisses de DCTP enregistrées entre 2000 et 2001 par le biais d'attributions du Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP). Il dispose également que les baisses de DCTP enregistrées entre 2000 et 2001 par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre comprenant au moins une commune éligible à la DSU ou à la fraction " bourgs-centres " de la DSR seront compensées par le FNPTP.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : LE DISPOSITIF PROPOSE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE PÉNALISE LE FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION

La compensation des baisses de DCTP prévue par le présent article, comme les compensation organisées par les lois de finances pour 1999 et 2000, est confiée au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP). Pourtant, c'est le Fonds national de péréquation (FNP), qui est pénalisé par cette charge nouvelle confiée au FNPTP.

Ce paradoxe apparent s'explique par les liens financiers qui unissent les deux fonds. Les dépenses du FNPTP sont en effet très inférieures à ses recettes, le solde constituant la principale ressource du FNP. Par conséquent, toute augmentation des charges du FNPTP entraîne une baisse des ressources du FNP , donc des crédits à répartir entre les collectivités éligibles au FNP (principalement des petites communes, à faible potentiel fiscal et à fort effort fiscal).

Pour remédier à cette difficulté, l'article 129 de la loi de finances pour 1999 a prévu que, pendant les trois années d'application du contrat de croissance et de solidarité (1999, 2000 et 2001), la dotation de l'Etat au FNP serait majorée de 150 millions de francs.

Malheureusement, cette majoration se révèle insuffisante pour compenser la perte de recettes supportée par le FNP . La compensation des baisses de DCTP entre 1998 et 1999 a coûté 569 millions de francs au FNPTP en 1999 et en 2000. La compensation des baisses de DCTP entre 1999 et 2000 a coûté 323 millions de francs au FNPTP en 2000. Par conséquent, compte tenu de la majoration de 150 millions de francs des recettes du FNP, le manque à gagner pour le FNP s'est élevé en 1999 à :

569 -150 = 419 millions de francs

et en 2000 à :

569 + 323 -150 = 742 millions de francs en 2000 ^{18 ( * )} .

Le tableau ci-dessous récapitule l'ensemble des recettes et des dépenses du FNPTP et du FNP en 2000. Il met en évidence les conséquences sur le FNP de la prise en charge de la compensation des baisses de DCTP par le FNPTP. Il ressort en effet que, alors que les dépenses totales des deux fonds ont progressé de 5,7 %, les sommes consacrées à la péréquation en faveur des petites communes à faible potentiel fiscal et à effort fiscal élevé ont baissé de 0,2 %.

Pourtant, lors de la discussion au Sénat du projet de loi de finances pour 2000, le secrétaire d'Etat à l'industrie avait estimé que " le FNPTP connaît une croissance naturelle de ses ressources qui est suffisante pour faire face aux responsabilités qui sont les siennes et qui resteront les siennes dans les années à venir ".

Les ressources et les charges des deux fonds de péréquation en 2000

(en millions de francs)

* Les réserves sont des reliquats des exercices précédents. Elles expliquent que le total des ressources des fonds soit différent du total des dépenses des fonds.

Selon les informations transmises à votre rapporteur général, une éventuelle prise en charge par le FNPTP de la compensation des baisses de DCTP enregistrées entre 2000 et 2001 coûterait environ de 250 millions de francs. Par conséquent, le manque à gagner en 2001 pour le FNP s'établirait à :

569 + 323 + 250 -150 = 992 millions de francs.

Votre rapporteur général ne pourrait se résoudre à accepter un dispositif péréquateur (la compensation des baisses de DCTP des communes défavorisées) qui pénaliserait un autre dispositif péréquateur (le FNP).

C'est pourquoi le Sénat, à l'initiative de votre commission des finances, a adopté à l'occasion de son examen de la première partie du présent projet de loi de finances un amendement majorant de 250 millions de francs les ressources du FNPTP.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 quindecies (nouveau)

Possibilité de verser un acompte en espèces d'un montant de 3.000 francs

Commentaire : le présent article propose d'autoriser le versement d'un acompte en espèces dans la limite de 3.000 francs lorsqu'un bien ou un service a une valeur supérieure à 20.000 francs.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

L'article 101 de la loi de finances pour 2000 a abaissé le seuil au-delà duquel les paiements en espèces par les particuliers ne sont pas autorisés à 20.000 francs.

Par ailleurs, cette obligation a été étendue au paiement d'un ou de plusieurs biens vendus aux enchères, à l'occasion d'une même vente. La limitation des paiements en espèces pour les achats permet de lutter contre la fraude.

Toutefois, l'interprétation stricte de ce dispositif interdit également le paiement de tout acompte en espèces, quels que soient leurs montants.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Afin de tenir compte de l'utilisation encore répandue d'espèces pour le paiement de biens ou de services d'un montant relativement élevé, l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Julien Dray, a voté un amendement qui permet de payer en espèces un acompte dans la limite de 3.000 francs lorsque le bien ou le service en question a une valeur supérieure à 20.000 francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 sexdecies (nouveau)

Extension de l'applicabilité du régime de protection sociale des salariés des professions agricoles aux personnels non titulaires de l'établissement " Domaine de Pompadour "

Commentaire : le présent article a pour objet de rendre applicable le régime de protection sociale des professions agricoles aux personnels non titulaires de l'établissement " Domaine de Pompadour ".

I. LE DROIT EXISTANT

Le haras de Pompadour, domaine de 333 hectares a été créé en 1761 pour l'élevage de chevaux de guerre.

La loi de finances pour 1947 a individualisé l'établissement du haras de Pompadour au sein du service d'Etat des haras en créant le " Domaine de Pompadour ", doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière.

Le domaine de Pompadour a cependant réintégré le cercle des haras à l'occasion de la publication du décret n° 99-556 du 2 juillet 1999 portant création et organisation de l'établissement public administratif " Les haras nationaux ". Ce nouvel établissement public assure donc la tutelle de domaine de Pompadour, dit " Institut du cheval ", qui développe des activités de recherche expérimentale et de formation dans les secteurs hippiques et assure la tenue du fichier central zootechnique des équidés. Dans ce cadre, les contrats des personnels non titulaires du domaine ont été transférés à l'établissement public " avec les droits et obligations qui s'y rattachent " (article 20 du décret n° 99-556 précité).

La plupart des personnels de ce domaine accomplissent des travaux à caractère agricole, qu'ils soient liés à l'élevage ou à l'entretien du domaine. Or, malgré le transfert en l'état de leurs contrats au nouvel établissement public administratif, il semble que ce nouveau rattachement entraîne leur assujettissement au régime général de protection sociale, considéré par eux comme moins favorable que leur affiliation précédente au régime agricole.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, adopté à l'initiative de notre collègue député François Hollande, vise à étendre l'applicabilité du régime de protection sociale des salariés des professions agricoles, telle que définie à l'article L. 722-20 du code rural, aux personnels non titulaires de l'établissement " Domaine de Pompadour " dont les contrats ont été transférés à l'établissement public " Les Haras nationaux ".

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission tient d'abord à souligner que cette mesure constitue sans aucun doute un " cavalier budgétaire " qui n'a pas sa place en loi de finances. Elle estime également que cette mesure n'a aucun caractère d'urgence et qu'il s'agit typiquement d'une mesure à intégrer dans un projet de loi portant diverses mesures d'ordre social (DMOS).

Pourtant, elle reconnaît que l'objectif de clarification du présent article est louable et que la pérennisation du rattachement des personnels non titulaires du " Domaine de Pompadour " au régime de protection sociale des salariés des professions agricoles est digne d'intérêt.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 48 septdecies (nouveau)

Assouplissement des conditions d'utilisation du produit de la taxe départementale sur des espaces naturels sensibles

Commentaire : le présent article tend à assouplir les conditions d'utilisation par le département du produit de la taxe départementale sur des espaces naturels sensibles pour mettre en oeuvre sa politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles.

Cet article additionnel est issu d'un amendement du gouvernement, adopté à l'unanimité à l'Assemblée nationale.

Actuellement, en vertu de l'article L. 142-2 du code de l'urbanisme, un département peut instituer une taxe départementale sur des espaces naturels sensibles pour mettre en oeuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non ^{19 ( * )} .

Cette taxe est obligatoirement affectée à certaines dépenses du département, limitativement énumérées dans le code de l'urbanisme : l'acquisition de terrains par le département ; l'aménagement et l'entretien d'espaces naturels appartenant au département et ouverts au public ; la participation du département à l'acquisition de terrains par le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, par une commue ou par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ainsi qu'à l'entretien de ces terrains et de ceux de l'agence des espaces verts de la région Ile-de-France ; l'aménagement et l'entretien d'espaces naturels appartenant aux collectivités locales ou à leur établissements publics et ouverts au public, ou appartenant à des propriétaires privés à condition qu'ils aient passé une convention prévue à l'article L. 130-5 du code de l'urbanisme ; l'acquisition, l'aménagement et l'entretien de sentiers et chemins.

De nombreux élus locaux se sont élevés contre ces conditions d'utilisation qu'ils jugent trop restrictives . Certains départements ont ainsi dû financer leur politique de protection des espaces naturels sensibles avec les ressources de leur budget général quand bien même ils n'utilisaient pas par ailleurs l'intégralité du produit de la taxe sur les espaces naturels sensibles.

Le présent article propose donc une nouvelle rédaction, plus souple et plus simple, de ces cas limitatifs d'utilisation du produit de la taxe.

Il s'agirait désormais :

- de l'acquisition par le département, une commune, un EPCI ou le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres de tout espace naturel ouvert au public , ainsi que de parcelles permettant la réalisation d'itinéraires de randonnée et de promenade, de chemins, servitudes de halage, chemins le long de cours d'eau, plans d'eau, etc.

- de l'aménagement et de l'entretien de ces espaces ouverts au public qu'ils appartiennent à l'Etat, à une collectivité publique ou un EPCI, au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ou, s'ils ont fait l'objet de la convention sus-mentionnée, à des propriétaires privés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 octodecies (nouveau)

Suppression de la prise en charge des frais de contrôle technique et de sécurité par les exploitants des services de transports terrestres de personnes

Commentaire : le présent article a pour objet de supprimer la prise en charge des frais de contrôle technique par les exploitants de services de transports terrestres de personnes hors Ile-de-France.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 50 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne dispose que les services de transports terrestres de personnes organisés par les collectivités territoriales ou leurs groupements sont soumis au contrôle technique et de sécurité de l'Etat et que les frais afférents à ce contrôle sont mis à la charge des exploitants.

Le décret 89-162 du 9 mars 1989 précise les modalités d'application de cet article.

L'obligation de se soumettre à un contrôle technique et d'en assurer les frais s'applique aux exploitants de métros, tramways, et transports guidés, à l'exception des transports en Ile-de-France, ainsi qu'aux exploitants de remontées mécaniques.

Le versement est calculé chaque année sur la base du montant total des recettes de trafic et des compensations tarifaires perçues pendant l'exercice comptable clos au cours de l'année précédente, déduction faite des taxes sur le chiffre d'affaires et des taxes départementales et communales.

Le taux de versement est fixé à 0,5 % pour les métros, tramways, et autres transports guidés.

Pour les remontées mécaniques, le taux est dégressif en fonction du niveau des recettes : il s'élève à 0,5 % pour la partie des recettes inférieure à 10 millions de francs, 0,4 % pour la partie des recettes comprise entre 10 et 50 millions de francs et 0,3 % pour la partie des recettes supérieure à 50 millions de francs.

Au total, les versements des exploitants de transports terrestres de voyageurs en contrepartie du contrôle des services de l'Etat s'élèvent à 21 millions de francs en 2000, dont 18,4 millions de francs sont versés au budget du ministère de l'équipement, des transports et du logement et 2,6 millions de francs sont versés au budget du ministère de l'intérieur.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, introduit par voie d'amendement parlementaire, propose de supprimer la deuxième phrase de l'article 50 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, à partir du 1er janvier 2002.

Il s'agit donc de supprimer la mention selon laquelle les frais afférents au contrôle technique et de sécurité de l'Etat sont mis à la charge des exploitants, à compter du 1er janvier 2002.

Les auteurs de l'amendement, nos collègues députés Didier Migaud, Augustin Bonrepaux, Jean-Louis Idiart et Michel Bouvard ont déclaré avoir pour principal objectif les redevances dues au titre des remontées mécaniques.

Citant le très éphémère " fonds neige ", dont le dispositif avait été annulé par le Conseil constitutionnel et n'avait donc jamais été promulgué, notre collègue député Augustin Bonrepaux a parlé de " soulager les charges des stations " de montagne.

Nos collègues députés Didier Migaud et Michel Bouvard ont parlé de cet amendement comme d'une première étape, ce dernier estimant ainsi que " les exploitants auront une réponse sur un prélèvement devenu injustifié et pourront ainsi mettre en place un mécanisme de solidarité très attendu, dans la mesure où les principaux bénéficiaires de ce fonds seront les exploitants les plus modestes et dans les régions les plus fragiles ".

Malgré ces déclarations, ce nouvel article a bien pour seul objet la suppression de redevances pour services rendus et ne peut même être considéré comme l'embryon d'un système de péréquation entre stations de montagne.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Il semble a priori classique que les frais de contrôle et de sécurité exercés par l'Etat soient pris en charge par les exploitants des services concernés par ces contrôles.

Par exemple, des redevances sont versées par les sociétés concessionnaires d'autoroutes et d'ouvrages d'art aux chambre de commerce et d'industrie et à des organismes divers au titre des frais de contrôle (pour un montant toutefois modeste de 279.000 francs). Des contributions sont versées par la SNCF au titre des frais de surveillance et de contrôle des chemins de fer pour 6,6 millions de francs. Enfin, il existe une participation des concessionnaires de la liaison " transmanche " au fonctionnement de la commission intergouvernementale et du comité de sécurité chargés de superviser la construction et l'exploitation de l'ouvrage pour 5,7 millions de francs.

Cependant, en matière de contrôle technique des transports terrestres de voyageurs, le rôle de l'Etat se limite à un " contrôle du contrôle ". Dans la pratique, le contrôle est réalisé directement par les gestionnaires d'infrastructure.

Dans ces conditions, il apparaît qu'il serait possible de supprimer la redevance versée notamment par les exploitants de remontées mécaniques.

Il semble que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ait d'ailleurs déjà anticipé cette évolution. Le présent projet de loi de finances prévoit déjà la suppression des deux fonds de concours versés au titre des frais de contrôle aux ministère de l'équipement et au ministère de l'intérieur et l'affectation du produit des redevances au budget général, pour 21 millions de francs.

Il est dès lors plus facile de proposer une suppression des taxes pour 2002, puisque des moyens budgétaires nouveaux sont prévus aux budgets des ministères concernés.

Décision de la commission : votre commission vos propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 novodecies (nouveau)

Relèvement du plafond de la taxe spéciale d'équipement perçue au profit de l'établissement public foncier du Puy-de-Dôme

Commentaire : le présent article a pour objet de relever le plafond de la taxe spéciale d'équipement perçue au profit de l'établissement public foncier du Puy-de-Dôme, de 11 à 18 millions de francs.

I. LE DROIT EXISTANT

L'établissement public foncier du Puy-de-Dôme est, avec l'établissement public foncier d'Argenteuil-Bezons, un des deux établissements publics fonciers créés en vertu des dispositions de l'article L. 324-1 et suivants du code de l'urbanisme.

Il s'agit d'établissements publics locaux à caractère industriel et commercial et à vocation unique, compétents pour réaliser, pour le compte de leurs membres ou de l'Etat, toutes acquisitions foncières ou immobilières, en vue de la constitution de réserves foncières en prévision d'actions ou d'opérations d'aménagement.

L'article 1607 bis du code général des impôts a institué au profit de ces établissements publics fonciers une taxe spéciale d'équipement destinée à permettre à ces établissements de financer les acquisitions foncières et immobilières correspondant à leur vocation.

Le montant de la taxe est arrêté chaque année par le conseil d'administration de l'établissement public, dans les limites d'un plafond fixé pour chaque établissement par la loi de finances. Au terme de l'article 116 de la loi de finances pour 1993, le plafond de la taxe perçue au profit de l'établissement public foncier du Puy-de-Dôme est fixé à 11 millions de francs.

Le montant de la taxe est réparti entre toutes les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d'habitation et à la taxe professionnelle dans les communes comprises dans la zone de compétence de l'établissement public.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, introduit à l'initiative de notre collègue député, M. Maurice Adevah-Poeuf, vise à relever le plafond de la taxe spéciale d'équipement versé à l'établissement public foncier du Puy-de-Dôme de 11 millions de francs à 18 millions de francs.

Le plafond de la taxe spéciale d'équipement avait été fixé par la loi de finances pour 1993, alors que l'établissement public ne couvrait que 192 communes. Aujourd'hui, 302 communes sont concernées, et il apparaît qu'en dehors de toute augmentation du taux de la taxe, le plafond pourrait être atteint dès 2002. Le produit de la taxe a en effet progressé de 25 % de 1993 à 1999 pour atteindre 10,1 millions de francs.

Il semble par ailleurs que les taux de prélèvements effectués au profit de l'établissement public foncier du Puy-de-Dôme soient relativement modérés, puisque deux fois inférieurs aux taux pratiqués par un établissement public foncier d'Etat comme celui de la métropole lorraine (il faut toutefois noter que cet établissement pratique des taux parmi les plus élevés).

Enfin, le programme foncier de l'établissement public pour la période 1999-2003 porte sur 250 millions de francs d'acquisition, ce qui nécessite de relever le plafond de la taxe spéciale d'équipement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 vicies (nouveau)

Réduction de la contribution pour le remboursement de la dette sociale

Commentaire : le présent article prévoit une baisse de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) en faveur des chômeurs et des retraités en dessous d'un certain seuil de revenus.

I. LE TEXTE PROPOSÉ

A. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le texte de l'article 48 vicies est la reprise, dans les mêmes termes, du texte de l'article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 adopté dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale.

Il s'agit ainsi d'exonérer, dès 2001, de CRDS les retraités et invalides pensionnés ainsi que les chômeurs et préretraités dont les allocations sont inférieures au SMIC brut. A l'origine, le gouvernement avait prévu d'en limiter le bénéfice aux retraités, mais sous la pression de sa majorité, il l'a étendu aux chômeurs. Le coût de cette mesure s'élèvera ainsi au total à 2,18 milliards de francs en 2001, 2,25 milliards de francs en 2002 et 2,3 milliards de francs à par an à partir de 2003.

La CADES

La Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) a été instaurée par l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale avec la mission de prendre à sa charge et de rembourser le stock de la dette correspondant aux déficits cumulés de la sécurité sociale (120 milliards de francs pour 1994 et 1995, 17 milliards de francs pour 1996, 75 milliards de francs pour le solde de 1996 et 1997 et 12 milliards de francs pour 1998), ainsi que de verser une recette non fiscale à l'Etat de 12,5 milliards de francs jusqu'au 1 ^er janvier 2009 (pendant, sans lien juridique, de la reprise de 110 milliards de francs de dette de l'ACOSS par l'Etat en 1993, pour le règlement desquels, d'ailleurs, la CSG avait été augmentée de 1,4 point). Le terme de sa mission est fixé à janvier 2014. Elle bénéficie de plusieurs ressources affectées :

- le produit de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), imposition à assiette large et taux faible (0,5%) ;

- le produit de la vente du patrimoine privé à usage locatif des caisses nationales du régime général et de l'ACOSS, hormis les locaux à usage administratif ;

- les produits financiers ;

- et, si la CNAMTS n'est pas en déficit, le produit des créances de celle-ci sur les Etats étrangers.

La CRDS a profité elle aussi de la bonne conjoncture économique et enregistré des rentrées importantes : 27,6 milliards de francs pour 1999, 28,7 milliards de francs en 2000 et 28 milliards de francs attendus en 2001. Le résultat de l'établissement devrait s'élever à 5,7 milliards de francs en 2000 et aurait dû être de 4,5 milliards de francs en 2001 en dehors des mesures d'élargissement des exonérations introduites par l'Assemblée nationale.

B. UN SOUCI DE PRÉCAUTION JURIDIQUE

Cet article a été introduit à l'initiative du rapporteur général du budget notre collègue député Didier Migaud, qui l'a présenté par un souci de clarté juridique ^{20 ( * )} : " dans la mesure où la CRDS ne fait pas partie du champ des lois de financement de la sécurité sociale (...), la commission des finances propose d'inscrire dans la loi de finances le dispositif prévoyant d'exonérer de la CRDS les retraités et les chômeurs non imposables afin d'éviter tout risque d'annulation pour des raisons de forme par le Conseil constitutionnel ". Cette argumentation a été acceptée par le gouvernement.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UNE MESURE DANGEREUSE PAR SON COUT

1. Entre 50 et 60 milliards de francs de pertes de recettes pour la CADES

L'article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, et l'article 48 vicies qui en est le " pendant ", ne sont pas les seules mesures qui privent de recettes la CADES.

L'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale 2001 organisait aussi, notamment, l'exonération progressive de CRDS des salariés dont le salaire est compris entre 1 et 1,4 SMIC. Le coût de cette mesure, non compensée par l'Etat, est de 625 millions de francs pour 2001, 1,25 milliard de francs pour 2002 et 1,875 milliard de francs pour 2003. Ensuite l'article 3 bis prévoit les mesures de coordination destinées à exonérer de CRDS les indemnités de cessation anticipée d'activité dont bénéficient les victimes de l'amiante en vertu du dispositif adopté dans la loi de finances rectificative pour 2000.

Au total, alors que le résultat de l'exercice 2001 de la CADES devait être de 6,5 milliards de francs, l'ensemble des ces mesures devrait le ramener à 3,7 milliards de francs. Ce coût est amené à augmenter dans les années à venir, selon les intentions du gouvernement. Au total, en faisant l'hypothèse que le dynamisme de l'assiette est égal à la dépréciation des prix, le coût d'ici à janvier 2014, terme prévisionnel de la CADES, s'élèverait à plus de 52 milliards de francs :

Pertes totales de recettes pour la CADES

(en milliards de francs)

	2001	2002	2003 à 2013	Total
Exonération pour les salariés jusqu'à 1,4 SMIC	0,625	1,25	1,875 x 11 = 20,625	22,5
Exonération pour les retraités, invalides pensionnés, préretraités et chômeurs, jusqu'à 1 SMIC	2,184	2,256	2,313 x 11 = 25,443	29,383
Total	2,809	3,506	46,068	52,383

Hypothèse : taux d'actualisation = taux d'évolution de l'assiette

2. Le postulat erroné de la bonne santé financière de la CADES

a) Le danger : fragiliser la CADES

Le gouvernement justifie l'absence de compensation des pertes de recettes de la CADES par les prévisions d'un remboursement anticipé de la dette sociale, " libérant " ainsi en quelque sorte de la CRDS devenue inutile...

La bonne santé financière de la CADES tiendrait à un double phénomène, la bonne tenue des recettes de CRDS et la baisse des taux d'intérêt, qui limite les frais financiers.

La CRDS a bénéficié à plein de la bonne conjoncture économique, son assiette quasiment universelle la faisant profiter de toute " bonne nouvelle ".

Rendement de la CRDS depuis 1996

	1996	1997	1998	1999 ^(2)	2000 ^(1)	2001* ^(1)
Rentrées de CRDS (en milliards de francs)	21	25,4	26,4	27,1	28,7	29,6
Evolution (en %)	-	+ 21 %	+ 3,9 %	+ 2,6 %	+ 5,9 %	+ 3,1 %

* Hors mesures d'exonérations du PLFSS 2001.

(1) Prévision

(2) Non compris 0,44 milliard de francs de créances nettes à recouvrer

Source : CADES

Simultanément, la CADES a mené une politique d'emprunt dynamique, profitant à la fois d'une garantie quasi-identique à celle de l'Etat français, et de la possibilité de mener les opérations financières les plus modernes : emprunts à taux variable, emprunts indexés sur l'inflation, emprunts en devises, politique de swaps , produits sophistiqués, allongement progressif de sa dette, etc. Elle a pu profiter des mouvements à la baisse des taux d'intérêt et, au 15 mai 2000, sa duration était de 4,6 ans et le coût actualisé de sa dette de 5,01 %.

La conséquence de ce double mouvement de dynamisme des recettes et de maîtrise des dépenses a été une amélioration des perspectives de remboursement complet de la dette. Une étude récente ^{21 ( * )} montre ainsi que, selon les hypothèses adoptées pour l'évolution des recettes et le niveau des taux d'intérêt, le remboursement total pourrait être achevé autour de 2010. Les rapporteurs du projet de loi de financement de la sécurité sociale à l'Assemblée nationale semblent quant à eux avoir retenu le terme de 2012.

Cependant, on ne peut manquer de trouver les mesures d'exonération dangereuses. L'effet de ciseaux dont a bénéficié la CADES pourrait ainsi connaître un renversement de tendance : qui peut affirmer que la France est à l'abri dans les douze ans à venir d'un retournement de conjoncture ? qui peut soutenir que dans le même temps les taux resteront à leur niveau actuel ? Un point de hausse de taux sur une dette de plus de 200 milliards de francs sur plusieurs années aurait un coût très élevé et ne constitue pas une hypothèse irréaliste.

Par ailleurs, votre rapporteur général tient à exprimer son scepticisme devant les projections favorables quant à la date de clôture de la CADES. Aujourd'hui, sur les 28 milliards de francs de recettes prévus, 11 milliards de francs servent aux frais financiers, 12,5 milliards de francs sont versés à l'Etat et seul le solde va au remboursement du capital, qui dépasse les 200 milliards.

Si la ressource du CRDS baisse, et le gouvernement s'y emploie, l'équilibre du dispositif sera remis en cause. Le risque n'est pas à écarter.

De plus, les mesures introduites dans le présent projet de loi de finances, parce qu'elles brisent un tabou - jusqu'à maintenant toucher à la CADES ne s'était fait qu'avec un allongement concomitant de sa durée de vie - et qu'elles privent la CADES de ressources considérables risquent d'être très mal perçues par les marchés financiers et donc de renchérir le coût de la dette et d'accentuer les conséquences sur la durée de remboursement.

Enfin, lors des débats au Sénat sur la loi de financement de la sécurité sociale, le rapporteur de la commission des affaires sociales et le rapporteur pour avis de la commission des finances du Sénat avaient rappelé, le gouvernement ayant d'abord essayé de faire croire le contraire, qu'ils ne disposaient pas des nouvelles projections financières de la CADES après imputation des mesures d'exonération. Ils n'ont toujours pas eu communication de ces projections.

Votre rapporteur général estime que la situation est faussée. Le gouvernement argue de la bonne santé financière de la CADES en s'appuyant sur des hypothèses fausses (croissance du produit de la CRDS de 3,5 % et taux d'intérêt de 6 %) et refuse, dans le même temps, de communiquer à la représentation nationale les projections actualisées qui devraient illustrer son propos.

b) Le débat faussé

Par ces exonérations de CRDS, le gouvernement et la majorité de l'Assemblée nationale remettent en cause un principe d'orthodoxie financière auquel tous les gouvernements s'étaient jusque là tenus : l'absence d'atteinte, même mineure, à la situation de la CADES sans en prolonger le terme. Lors de la réouverture de la CADES pour accueillir les déficits cumulés non prévus, en 1998, le gouvernement avait tenu à en allonger la durée de vie de cinq ans. Si l'on pouvait alors critiquer le principe d'une réouverture, personne ne pouvait remettre en cause cet allongement destiné à rassurer les marchés et à éviter tout risque de non-remboursement.

Cet allongement consistait par ailleurs en une hausse déguisée des prélèvements obligatoires, puisque l'on doit croire qu'à l'échéance des missions de la CADES, l'impôt qui les finance - la CRDS - disparaîtra.

Or, dans le cas présent, non seulement l'Etat ne met pas en place de mécanisme de garantie quant à la durée de vie de la CADES, mais en plus il argue d'une réduction des prélèvements obligatoires alors qu'il s'agit plutôt d'un report de prélèvements sur ceux qui paient la CRDS et s'en acquittent deux ans de plus.

En effet, priver la CADES de plus de 52 milliards de francs de recettes revient en réalité à en allonger le terme de plus de deux ans.

Dès lors, deux lectures sont possibles :

• ou la CADES devait avoir remboursé avant 2014 et alors ces 52 milliards correspondent au financement par ceux qui paieront la CRDS pendant deux ans de plus d'exonérations fiscales accordées à d'autres en 2000 ;

• ou la CADES ne tiendra pas ses engagements et ils devront être couverts soit par un nouvel allongement, c'est-à-dire un prélèvement supplémentaire de CRDS, soit par le budget de l'Etat et donc là aussi par le contribuable.

Il s'agit donc de discuter, des années avant qu'elle ne se produise éventuellement, de l'affectation de la ressource laissée disponible par une éventuelle bonne santé financière de la CADES et la suppression de la CRDS. Celle-ci devra disparaître avec la dette de la sécurité sociale portée par la CADES. Or cet article revient en fait à en prolonger la perception.

Dans tous les cas de figure, il est faux de présenter cette mesure comme une baisse des prélèvements obligatoires : il ne s'agit ni plus ni moins d'un report de CRDS. Le projet de loi de finances ne prévoit donc pas une exonération de CRDS mais un transfert de la charge de CRDS. En tirer argument pour parler de baisse des prélèvements est un abus de langage.

3. Le feuilleton de la compensation

Lors de la discussion à l'Assemblée nationale de l'article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, le ministre de l'emploi et de la solidarité avait pris l'engagement que 350 millions de francs de pertes de recettes seraient compensés à la CADES.

Lors des débats en nouvelle lecture sur ce texte à l'Assemblée nationale, elle a réitéré cet engagement et fait adopter une modification des prévisions de recettes en tirant les conséquences. Le schéma présenté alors, et confirmé ensuite par le secrétaire d'Etat au budget au cours de la discussion sur le présent article est le suivant : l'Etat compense 350 millions de francs, diminue sa subvention au budget annexe des prestations agricoles de la même somme, affecte 350 millions de francs de produit de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S) au BAPSA, diminue en conséquence de 350 millions de francs les ressources du Fonds de solidarité vieillesse qui en bénéficiait auparavant, et donc réduit de 350 millions de francs les ressources du fonds de réserve pour les retraites.

Le schéma de compensation est donc extrêmement complexe. A l'issue de ce vrai jeu de piste, l'Etat " compense " la perte de recettes à la CADES :

• en ponctionnant d'autant la sécurité sociale et le fonds de réserve pour les retraites ;

• en annonçant des mouvements qui n'ont pour l'instant aucune traduction juridique puisque pour l'instant la subvention au BAPSA n'est pas modifiée, la clef de répartition de la C3S non plus et le versement de 350 millions de francs à la CADES n'apparaît nulle part !

Ainsi, non seulement l'Etat compense en ponctionnant par avance le fonds de réserve pour les retraites, mais il fait figurer ces mouvements dans des textes concurrents : parfois deux textes contiennent la même disposition ; parfois les dispositions annoncées ne se retrouvent nulle part. La confusion règne dans les esprits comme dans les constructions juridiques et techniques, ce qui prouve une nouvelle fois l'urgence de la réforme de la procédure budgétaire et l'éclaircissement nécessaire des liens entre les finances de l'Etat et la sécurité sociale.

B. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION

1. Ne pas revenir sur le principe

Votre rapporteur général n'entend pas entrer dans le débat de fond sur cette mesure qui a été largement abordé au cours de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociales pour 2001.

2. Trancher un débat constitutionnel

Lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, notre collègue Jacques Oudin, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, avait ainsi émis des doutes sur la compatibilité de la présence des différentes mesures relatives à la CRDS et à la CADES en loi de financement de la sécurité sociale : " Cette dernière relève-t-elle des lois de finances ou bien des lois de financement de la sécurité sociale ? La réponse semble assez claire et plaider, ainsi que l'a bien fait remarquer le rapporteur pour avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale, notre collègue Jérôme Cahuzac, pour un transfert en loi de finances. En effet, la CADES ne figure pas dans le champ de la loi de financement de la sécurité sociale et donc les recettes qui lui sont affectées non plus " ^{22 ( * )} .

Le texte de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale qui en prévoit le domaine est en effet clair : " Outre celles prévues au I, les lois de financement de la sécurité sociale ne peuvent comporter que des dispositions affectant directement l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ou améliorant le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ".

Aussi, votre rapporteur général se réjouit-il de voir la commission des finances entendue. Il s'interroge cependant sur la bizarrerie qui revient à placer en loi de finances une disposition adoptée conforme dans la loi de financement de la sécurité sociale par les deux assemblées. On se trouve ainsi face à une " acrobatie juridique " qui conduit le gouvernement, probablement par crainte du Conseil constitutionnel, à faire figurer la même mesure dans plusieurs textes différents, espérant peut-être qu'elle ne sera pas censurée dans tous. Il reviendra au Conseil Constitutionnel d'apprécier cette " innovation " et de dire enfin, si la CADES relève ou non du champ des lois de financement de la sécurité sociale.

3. Assurer la compensation par l'Etat

L'Etat prélève toujours 12,5 milliards de francs sur la CADES, de manière plutôt indue puisque cette somme correspond à la reprise par le budget de l'Etat de 110 milliards de dettes de l'ACOSS en 1993, pour le financement desquelles la CSG avait été augmentée.

Si l'Etat souhaite consentir des allégements de CRDS, il peut tout aussi bien les compenser pour la CADES par une diminution à due concurrence de ce prélèvement, dont, faut-il le rappeler, le caractère de recette non fiscale a permis tous les pilotages possibles ^{23 ( * )} .

La commission des affaires sociales du Sénat avait repris cette argumentation de bon sens et proposé au Sénat, qui l'avait accepté, la création de l'article 3 bis A du projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui prévoyait que les exonérations consenties par l'Etat étaient compensées par leur imputation à due concurrence sur le prélèvement de 12,5 milliards de francs.

Cette proposition avait d'abord semblé recueillir l'assentiment de l'Assemblée nationale, puisque le rapporteur de sa commission des affaires culturelles, notre collègue député Alfred Recours, avait proposé de maintenir cet article conforme estimant qu'il traduisait " un souci tout à fait louable de bonne gestion financière de la sécurité sociale ". Cependant, à l'issue d'un débat animé en séance publique et d'une suspension de séance, nos collègues députés ont supprimé cet article, après que le rapporteur eut indiqué " qu'il convenait que la majorité soutienne le gouvernement " ^{24 ( * )} .

Votre rapporteur général vous proposera de la reprendre par la voie d'un paragraphe additionnel au présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 48 unvicies (nouveau)

Rapport sur la fiscalité locale de France Télécom

Commentaire : le présent article demande au gouvernement de remettre au Parlement avant le 1 ^er juin 2000 un rapport sur les conditions d'une évolution du régime de la fiscalité locale de France Télécom.

Le rapport demandé au gouvernement a pour objet de :

faire le point " sur l'état d'avancement des négociations menées entre le gouvernement et France Télécom sur la normalisation de la fiscalité locale de France Télécom, ainsi que sur l'évolution du recensement de ses bases ".

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, France Télécom a remis les résultats du recensement de ses bases au ministère de l'économie et des finances dès l'année 1999.

En 1999, France Télécom était implantée, soit en tant que propriétaire, soit en tant que simple exploitant, dans 14.457 communes. En 2000, ce nombre est passé à 14.574. Parmi ces communes, 690 sont membres d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à taxe professionnelle unique.

Afin d'avoir une idée des conséquences sur les ressources des communes d'une éventuelle application du droit commun à France Télécom, il conviendrait à présent de savoir combien de communes appartiennent à un EPCI à taxe professionnelle unique dont au moins un des membres bénéficie d'implantations de France Télécom ;

analyser " de façon détaillée les possibilités d'une réforme susceptible de concilier la mise en oeuvre d'un traitement de droit commun pour France Télécom et les nécessités du développement de la péréquation et du maintien des ressources du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle, ainsi que les conséquences budgétaires de cette réforme pour l'Etat ".

Cette rédaction met en évidence la " quadrature du cercle " dans lequel se trouve le dossier de la fiscalité locale de France Télécom :

- d'une part, France Télécom demande à être soumise au droit commun, pour des raisons concurrentielles. L'urgence d'une évolution est accrue par les changements de l'organisation interne de l'entreprise France Télécom : la filialisation de certaines de ses activités, notamment celles liées à la téléphonie mobile, conduit à modifier le régime de fiscalité locale d'implantations qui relevaient auparavant de France Télécom, puisque les nouvelles filiales sont soumises au droit commun.

Ainsi, les communes dans lesquelles est implantée France Télécom ne perçoivent pas le produit de la fiscalité locale de cette entreprise tandis que les communes dans lesquelles est implantée une filiale " téléphonie mobile " de France Télécom perçoivent désormais le produit de la fiscalité locale de cette filiale.

- d'autre part, le passage au droit commun de France Télécom se traduirait par une perte de recettes conséquente pour l'Etat et les collectivités locales qui bénéficient des attributions du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.

NB : ce graphique concerne à la fois La Poste et France Télécom. Toutefois, le produit de la fiscalité locale de La Poste est marginal (355 millions de francs prévus pour 2001, contre 7.240 millions de francs prévus pour France Télécom.

Chiffres : comité des finances locales, séance du 16 juin 1999

Le passage au droit commun de la fiscalité locale de France Télécom se traduirait par une diminution de plus de 2 milliards de francs des ressources du fonds national de péréquation et d'environ 5 milliards de francs pour le budget de l'Etat.

Il convient cependant de relever que le produit de la taxe professionnelle ne représente qu'une fraction réduite de l'ensemble des versements annuels de France Télécom vers le budget de l'Etat et des autres administrations publiques.

La contribution de France Télécom aux recettes publiques

(en millions de francs)

Source : France Télécom

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 48 unvicies

Taxe professionnelle de France Télécom

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de restituer aux collectivités locales le produit de la taxe professionnelle de France Télécom et d'accroître les ressources de la péréquation entre collectivités.

Le texte de l'article 48 unvicies du présent projet de loi de finances résume les objectifs d'une réforme de la fiscalité locale de France Télécom, qui doit concilier :

- d'une part, l'objectif de " mise en oeuvre d'un traitement de droit commun " ;

- d'autre part, les " nécessités du développement de la péréquation et du maintien des ressources du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle ".

La réalisation de ces objectifs doit tenir compte d'une contrainte : " les conséquences budgétaires de cette réforme pour l'Etat ".

Depuis l'automne 1998, le Sénat a adopté à trois reprises (dont, pour la première, à l'unanimité de ses membres) un dispositif permettant de concilier ces objectifs et cette contrainte. Ce dispositif consiste à :

- assujettir les établissements de France Télécom au taux de taxe professionnelle en vigueur dans la commune d'implantation, donc au même taux que ses concurrents ;

- conserver aux collectivités ou structures intercommunales d'implantation la moitié du produit perçu ;

- reverser au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) l'autre moitié du produit perçu.

Sachant qu'aujourd'hui, plus de 2 milliards de francs vont déjà au FNPTP, le coût pour l'Etat de ce dispositif serait de l'ordre de 4 milliards de francs (un montant équivalent à celui des dividendes perçus en 1999 par l'Etat actionnaire de France Télécom). Un passage au droit commun " intégral " coûterait environ 6 milliards de francs à l'Etat.

Le dispositif proposé prévoit que c'est la loi de finances pour 2002 qui fixera la date d'entrée en vigueur du nouveau régime, de manière à laisser à l'Etat le temps de s'organiser.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 48 duovicies (nouveau)

Rapport sur la péréquation de la taxe professionnelle

Commentaire : le présent article demande au gouvernement de remettre au Parlement avant le 1 ^er mai 2001 un rapport fixant les modalités d'une réforme globale la péréquation de la taxe professionnelle entre collectivités et structures intercommunales.

Le premier alinéa du présent article prévoit que, " avant le 1 ^er mai 2000, le gouvernement remettra au Parlement un rapport fixant les modalités d'une réforme globale de la péréquation de la taxe professionnelle entre les différents niveaux de collectivités locales et d'établissements publics de coopération intercommunale existants pour la mise en oeuvre de la péréquation ".

Cette rédaction semble exclure du champ du rapport le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et le fonds national de péréquation, dont l'objet n'est pas de répartir le produit de la taxe professionnelle entre les collectivités mais de verser aux collectivités des attributions destinées à compenser la faiblesse de leurs bases de taxe professionnelle.

Cet article semble donc viser les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP).

Les fonds départementaux sont un sujet sensible, et ne sauraient être réformés qu'avec prudence tant les équilibres locaux qui les régissent sont fragiles.

Il n'en demeure pas moins qu'une réforme de ces fonds est nécessaire, notamment pour tirer toutes les conséquences du développement de l'intercommunalité, de la disparition de certaines catégories d'établissements publics de coopération intercommunale et du succès du régime fiscal de la taxe professionnelle unique.

Il pourrait également être envisagé une modification de la philosophie des fonds. Aujourd'hui régis par le principe de l'écrêtement des bases des communes dans lesquelles sont situés des établissements " exceptionnels ", les fonds pourraient, à l'avenir, percevoir de l'écrêtement des collectivités qui bénéficient de bases de taxe professionnelle très importantes, indépendamment de la présence d'un établissement exceptionnel.

Ces pistes ont déjà été explorées dans deux rapports remis au Parlement :

- en novembre 1999, en application de l'article 100 de la loi de finances pour 1999 ;

- en septembre 2000, en application de l'article 40 de la loi de finances rectificative pour 1999.

Il aurait été utile d'engager une concertation afin de discuter des pistes évoquées dans ces rapports. Faute d'une telle concertation, le présent article prévoit donc le dépôt d'un nouveau rapport à défaut d'une réponse constructive à des problèmes connus et analysés depuis longtemps.

Votre rapporteur général regrette toutefois que le présent article préjuge du résultat des réflexions relatives à la réforme des fonds en prévoyant dans son second alinéa, que leur " réforme globale serait fondée sur un écrêtement de la totalité des bases de taxe professionnelle des communes, établissements publics de coopération intercommunale, départements et régions : le montant de l'écrêtement, aux différents niveaux, étant distribué en fonction de l'écart de potentiel fiscal moyen par habitant ".

L'orientation proposée par cet alinéa remet en cause les principes actuels qui régissent les fonds : elle prévoit des critères automatiques de répartition alors qu'aujourd'hui le conseil général dispose d'une certaine liberté, elle revient à créer un fonds dans chaque département alors qu'aujourd'hui il n'existe pas des fonds partout (les fonds sont parfois, de surcroît, " à cheval " sur plusieurs départements concernés par l'établissement exceptionnel écrêté).

Une telle réforme, si elle n'est pas exclure, mérite d'être discutée et d'être confrontée à d'autre pistes. C'est pourquoi votre rapporteur général vous proposera un amendement supprimant la disposition -le second alinéa- du présent article qui préjuge du résultat final de la discussion.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* ⁸ Loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999.

* ⁹ Jean Besson, avis " Energie " sur le projet de loi de finances pour 2001, n° 94 - Tome VI (2000-2001), au nom de la commission des affaires économiques du Sénat.

* ¹⁰ La production française d'énergies renouvelables s'élève désormais à 80.000 gigawattheures dont l'essentiel provient du système hydraulique (96 %), les déchets urbains solides et la filière bois représentant respectivement 1,4 % et 1,8 % de ce total.

* ¹¹ Selon une étude de l'Observatoire des énergies renouvelables et d'EDF, citée par notre collègue Jean Besson, la production d'électricité d'origine renouvelable a cru de 2 % en moyenne annuelle de 1993 à 1998 alors que la production totale de courant augmentait de 2,4 % par an en moyenne.

* ¹² Projet de loi de finances pour 2001 - Rapport général (n° 2624) Tome III " Moyens des services et dispositions spéciales ", pages 146-150.

* ¹³ Dans cette hypothèse, l'exploitant a tout intérêt à fixer une durée délibérément sous-évaluée lors de sa déclaration. Il lui sera en effet toujours possible d'indiquer, par la suite, à la mairie que sa durée d'installation a été supérieure à elle indiquée, et qu'il souhaite payer le complément de la taxe correspondant.

* ¹⁴ Lorsqu'il y a une taxe professionnelle de zone, aucune substitution n'est possible entre les communes et le groupement puisque ce dernier perçoit l'intégralité de la taxe professionnelle acquittée dans la zone. Pour cette raison, le dispositif proposé par le présent article ne s'applique pas aux bases de taxe professionnelle comprises dans le périmètre des zones d'activités économiques.

* ¹⁵ In JO Questions Assemblée nationale, 23 novembre 1998 page 6392 - réponse à une question du 9 février 1998 de notre collègue député Didier Julia.

* ¹⁶ Les cotisations syndicales sont en effet déterminées sur la base du revenu déclaré, et non sur celle du revenu imposable.

* ¹⁷ Sur l'ensemble de cette question on se reportera utilement au rapport spécial " Agriculture et pêche " de notre collègue Joël Bourdin ( annexe n°3 au tome III du présent rapport général).

* ¹⁸ En réalité, le manque à gagner a été encore plus élevé car, outre la compensation des baisses de DCTP, le FNPTP a également pris en charge la majoration de 150 millions de francs du montant de la fraction " bourgs-centres " de la dotation de solidarité rurale.

* ¹⁹ En 1998, cette taxe a rapporté, tous départements confondus, 523 millions de francs.

* ²⁰ In JO Débats AN du 20 novembre 2000, page 9041.

* ²¹ Eric Pichet, " La CRDS et la CADES sont-elles mortelles ? ", in Connaissance et action, n° 11, septembre 2000.

* ²² Avis de M. Jacques Oudin au nom de la commission des finances, Sénat, n° 68 (2000-2001).

* ²³ Voir le rapport de MM. Alain Lambert et Philippe Marini, au nom de la commission des finances du Sénat, dotée des pouvoirs de commission d'enquête, En finir avec le mensonge budgétaire, n° 485 (1999-2000).

* ²⁴ In JO Débats, Assemblée nationale, 22 novembre, page 9273.