III. - DISPOSITIONS DIVERSES
ARTICLE
42
Autorisation de perception des taxes
parafiscales
Commentaire : le présent article a pour objet d'autoriser la perception des taxes parafiscales en 2001.
L'article 4 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances dispose que " les taxes parafiscales perçues dans un intérêt économique ou social au profit d'une personne morale de droit public ou privé autre que l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs, sont établies par décret en Conseil d'Etat, pris sur le rapport du ministre des finances et du ministre intéressé. La perception de ces taxes au-delà du 31 décembre de l'année de leur établissement doit être autorisée chaque année par une loi de finances ".
Il convient de souligner le caractère dérogatoire du régime juridique des taxes parafiscales, qui est de nature mixte, ne relevant ni tout à fait du pouvoir réglementaire, ni tout à fait du pouvoir législatif.
Le gouvernement est compétent pour établir des taxes parafiscales par décret, ce qui constitue une dérogation importante au principe de la légalité fiscale, mais leur maintien est autorisé chaque année par la Parlement.
La liste des taxes parafiscales figure à l'état E annexé au présent projet de loi de finances. Les lignes 39 (taxe sur les spectacles) et 40 (redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision) font l'objet d'un examen spécifique dans le rapport de notre collègue Claude Belot, rapporteur spécial des crédits de la communication.
Le nombre de taxes parafiscales perçues s'établira à 44 en 2001, à 42 si l'on excepte les deux cas précités.
Les taxes parafiscales peuvent être perçues dans un intérêt économique (amélioration du fonctionnement des marchés et de la qualité des produits ; encouragements aux actions collectives de recherche et de développement agricoles ; encouragements aux actions collectives de recherche et de développement industriels ; encouragement aux actions collectives liées à l'environnement) ou dans un intérêt social (promotion culturelle et loisirs ; formation professionnelle).
Le gouvernement, dans le " jaune " annexé au présent projet de loi de finances et consacré aux taxes parafiscales, met en avant un " mouvement de simplification et de rationalisation entamé en 1999 et poursuivi en 2000 ".
En effet, en 1999, les taxes parafiscales sur la pollution atmosphérique et sur les huiles de base ont été fusionnées au sein de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), tandis que, l'année dernière, cinq autres taxes avaient été supprimées : la taxe sur les expéditions de fruits et de préparations à base de fruits perçue dans les départements d'outre-mer au bénéfice du Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), la taxe allouée au Centre technique des industries de la fonderie, la taxe sur les pâtes, papiers, cartons et celluloses, la taxe sur les industries du textile et de la maille, et la taxe bénéficiant à l'Institut des corps gras. Depuis septembre 1999, la taxe sur certaines huiles minérales, qui était perçue par le Comité professionnel de distribution des carburants, a été supprimée.
En 2001, le taux de la taxe versée par les entreprises de la profession mécanique bénéficiant au Comité de coordination des centres de recherche en mécanique verra son taux réduit de 35 %, les centres techniques du secteur correspondant étant financés à due concurrence par des crédits budgétaires à hauteur de 169,5 millions de francs.
Le gouvernement annonce la poursuite et l'amplification de ce mouvement de budgétisation du financement des centres techniques industriels.
Par ailleurs, à la suite d'une décision du Conseil constitutionnel du 20 juillet 2000, la taxe destinée à financer les indemnisations pour dégâts de gibier a été requalifiée en taxe parafiscale : la taxe par animal à tirer dans le cadre d'un plan de chasse figure à la ligne 38 de l'état E annexé, et devrait rapporter 69 millions de francs en 2001.
Le produit attendu de l'ensemble des taxes parafiscales est estimé à 4.439 millions de francs pour 2001, soit une diminution de 4,22 % par rapport à 2000.
Le produit des taxes perçues dans un intérêt économique devrait s'élever à 3.520 millions de francs en 2001 (- 5,52 %), et celui des taxes perçues dans un intérêt social à 919 millions de francs (- 1,10 %).
Ces taxes présentent toutefois une très grande hétérogénéité en ce qui concerne leur produit. Onze d'entre elles devraient avoir un rendement supérieur à 100 millions de francs en 2001 : elles représentent près de 75 % du montant total des taxes parafiscales. Le produit attendu pour 2001 de la taxe perçue au profit de l'Institut français du pétrole s'établit à 1.270 millions de francs.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE
43
Crédits évaluatifs
Commentaire : le présent article a pour objet de fixer la liste des chapitres sur lesquels s'imputent les crédits évaluatifs autres que ceux limitativement énumérés à l'article 9 de l'ordonnance de 1959.
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Ordonnance du 2 janvier 1959 Article 9 Les crédits évaluatifs servent à acquitter les dettes de l'Etat résultant de dispositions législatives spéciales ou de conventions permanentes approuvées par la loi. Ils s'appliquent à la dette publique, à la dette viagère, aux frais de justice et aux réparations civiles, aux remboursements, aux dégrèvements et aux restitutions, ainsi qu'aux dépenses imputables sur les chapitres dont l'énumération figure à un état spécial annexé à la loi de finances. Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, au besoin, au-delà de la dotation inscrite aux chapitres qui les concernent. |
La liste des crédits évaluatifs, autres que les crédits évaluatifs par nature énumérés à l'article 9 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, figure à l'état F.
Le montant total des crédits évaluatifs s'élève dans le présent projet de loi de finances à 945,2 milliards de francs contre 903,5 milliards de francs dans la loi de finances initiale pour 2000. Les crédits évaluatifs par nature représentent 849 milliards de francs 4 ( * ) tandis que le montant des crédits évaluatifs par inscription à l'état F est de 96,2 milliards de francs.
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Les crédits évaluatifs, une remise en question de l'autorisation parlementaire Dans son rapport d'information sur la réforme de l'ordonnance organique de 1959 1 , votre président a souhaité que les autorisations parlementaires soient mieux respectées, car celles-ci sont en pratique sérieusement mises en question. A ce titre, il indique que les crédits évaluatifs, comme les crédits provisionnels, sont des " exceptions au caractère limitatif des crédits [qui] portent une réelle atteinte au principe de l'autorisation de la dépense par le Parlement. Elles ont, en outre, pour effet de minorer, en affichage, certains crédits pour un montant non négligeable ". Tout en ne souhaitant pas retenir la solution préconisée à l'Assemblée nationale consistant à supprimer presque totalement de tels crédits, à l'exception des charges d'intérêt de la dette, votre commission estime qu'il est indispensable de réserver cette formule aux dépenses qui, par nature, ne peuvent être estimées qu'avec une certaine imprécision. 1 Rapport n° 37 (2000-2001) : " Doter la France de sa constitution financière ". |
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE
44
Crédits provisionnels
Commentaire : le présent article fixe pour 2001, conformément à l'état G annexé au projet de loi de finances, la liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel.
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Article 10 Les crédits provisionnels s'appliquent aux dépenses dont le montant ne peut correspondre exactement à la dotation inscrite dans la loi de finances parce que les dépenses afférentes à ces crédits sont engagées en vertu d'une loi ou d'un règlement contresigné par le ministre des finances. La liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel est donnée chaque année par la loi de finances. Les dépenses sur crédits provisionnels ne peuvent être ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts. S'il est constaté en cours d'année que ces crédits sont insuffisants, ils peuvent être complétés, par arrêté du ministre des finances, par prélèvement sur le crédit global pour dépenses éventuelles. En cas d'urgence, si ces prélèvements sont eux-mêmes insuffisants, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret d'avance pris sur le rapport du ministre des finances et dont la ratification est demandée au Parlement dans la plus prochaine loi de finances. |
Les crédits provisionnels énumérés à l'état G sont ceux qui, en cas d'insuffisance, peuvent être complétés en cours d'année par prélèvement sur un chapitre réservoir du budget des charges communes : le chapitre 37-94 " dépenses éventuelles " 5 ( * ) initialement doté de 300 millions de francs pour 2001, soit un montant identique à celui figurant dans le projet de loi de finances pour 2000.
Au-delà de cette somme, les crédits devraient être ouverts par décret d'avance. Pris sans avis préalable du Conseil d'Etat, ces décrets peuvent dégrader l'équilibre de la loi de finances.
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Les crédits provisionnels, une remise en question de l'autorisation parlementaire Dans son rapport d'information sur la réforme de l'ordonnance organique de 1959 1 , votre président a souhaité que les autorisations parlementaires soient mieux respectées, car celles-ci sont en pratique sérieusement mises en question. A ce titre, il indique que les crédits provisionnels, comme les crédits évaluatifs, sont des " exceptions au caractère limitatif des crédits [qui] portent une réelle atteinte au principe de l'autorisation de la dépense par le Parlement. Elles ont, en outre, pour effet de minorer, en affichage, certains crédits pour un montant non négligeable Ainsi estime-t-il, comme la Cour des comptes, que les crédits provisionnels pourraient être supprimés. 1 Rapport n° 37 (2000-2001) : " Doter la France de sa constitution financière ". |
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE
45
Reports de crédits
Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter la liste des chapitres dont les crédits peuvent être reportés par arrêté, sans limitation de montant. L'énumération de ces chapitres figure à l'état H annexé au présent projet de loi de finances.
Le principe de l'annualité est l'un des principes fondamentaux du droit budgétaire français , en vertu duquel les crédits qui n'ont pas été consommés au cours d'un exercice devraient être purement et simplement annulés, à l'exception des autorisations de programme, qui demeurent valables sans limitation de durée.
Toutefois, l'application du principe d'annualité souffre une exception, prévue par l'article 17 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances : " Sous réserve des dispositions concernant les autorisations de programme, les crédits ouverts au titre d'un budget ne créent aucun droit au titre du budget suivant. Toutefois, les crédits de paiement disponibles sur opérations en capital sont reportés par arrêté du ministre des finances ouvrant une dotation de même montant en sus des dotations de l'année suivante. Avant l'intervention du report, les ministres peuvent, dans la limite des deux tiers des crédits disponibles, engager et ordonnancer des dépenses se rapportant à la continuation des opérations en voie d'exécution au 1 er janvier de l'année en cours. Peuvent également donner lieu à report, par arrêté du ministre des finances, les crédits disponibles figurant à des chapitres dont la liste est donnée par la loi de finances ainsi que, dans la limite du dixième de la dotation du chapitre intéressé, les crédits correspondant aux dépenses effectivement engagées mais non encore ordonnancées ".
Concrètement, le présent article vise à approuver la liste des chapitres sur lesquels s'imputent les crédits pouvant donner lieu à report, cette liste étant établie à l'état H annexé au projet de loi de finances pour 2001.
Le comité interministériel de la réforme de l'Etat du 13 juillet 1999 a décidé d'inscrire tous les chapitres de fonctionnement du budget général à l'état H, c'est-à-dire tous les chapitres des parties 34, 35 et 37, à l'exception des chapitres 37-94 (Dépenses éventuelles) et 37-95 (Dépenses accidentelles) du budget des charges communes, 37-01 (Dotation d'emplois d'établissement public à répartir ; EPST 6 ( * ) et EPA 7 ( * ) ) du budget de la recherche et technologie, 37-82 (Dépenses de modernisation et d'animation de la politique de la ville) du budget de la ville et 37-94 (Commission nationale de l'informatique et des libertés. Dépenses de personnel) du budget de la justice, et des chapitres évaluatifs dont les crédits n'ont pas à être reportés.
Comme l'année précédente, le gouvernement développe deux arguments pour motiver cette décision :
- inciter les services gestionnaires à une meilleure programmation et à une meilleure utilisation de leurs crédits de fonctionnement ;
- instaurer des règles claires entre les administrations centrales et les services déconcentrés, les administrations centrales pouvant ainsi garantir aux services déconcentrés le bénéfice du report des crédits inutilisés l'année précédente pour qu'ils puissent programmer leurs dépenses de fonctionnement dans la continuité.
Au total, 177 chapitres des budgets civils sont ainsi inscrits à l'état H annexé (200 l'année dernière) : 125 chapitres de dépenses de fonctionnement, auxquels s'ajoutent les 52 chapitres énumérés par l'état H annexé.
Il est également proposé d'y inscrire un chapitre du budget de la défense, 10 chapitres au titre de budgets annexes, ainsi que 16 comptes spéciaux du Trésor (12 comptes d'affectation spéciale et 4 comptes de prêts).
Pour 2000, les reports se sont établis à 72,56 milliards de francs, soit une progression de 14,2 % par rapport au montant des crédits de 1998 reportés sur 1999.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le gouvernement visant à inscrire à l'état H un chapitre supplémentaire, le chapitre 43-01 (Actions d'incitation, d'information et de communication) du budget de la recherche, " afin de faciliter la gestion des crédits de contrat de plan " inscrits sur ce chapitre au titre de la recherche.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE
46
Répartition, entre les organismes du secteur
public de la communication audiovisuelle, des ressources publiques
affectées au compte spécial n° 902-15
Article rattaché aux crédits de la communication audiovisuelle (rapport spécial de M. Claude Belot, annexe n° 9 au présent rapport).
* 4 Il s'agit principalement des remboursements et dégrèvements (366,9 milliards de francs) des crédits de la dette publique (258,2 milliards de francs) et des charges de pension (197,8 milliards de francs).
* 5 Sur cette question, on se reportera très utilement au rapport d'information de notre collègue Louis-Ferdinand de Rocca Serra n° 444 (1999-2000) : " Une réserve de crédits à l'utilisation aléatoire. Les dépenses éventuelles et accidentelles ".
* 6 Établissement public à caractère scientifique et technique.
* 7 Établissement public administratif.