II. LA RÉFORME DES COTISATIONS SOCIALES CÈDE LE PAS DEVANT LA NÉCESSITÉ DE FINANCER LES 35 HEURES
|
|
LFI 1999 |
PLF 2000 |
Evolution en % |
|
PROMOTION DE L'EMPLOI ET ADAPTATION ECONOMIQUES PUBLICS PRIORITAIRES |
55.515,93 |
12.715,25 |
- 77,1 % |
|
A - Réduction du temps de travail |
6.753,00 |
7.170,00 |
6,2 % |
|
Loi du 13 juin1998 |
3.500,00 |
4.300,00 |
22,9 % |
|
Aides au conseil RTT |
200,00 |
150,00 |
- 25,0 % |
|
Loi du 11 juin 1996 |
3.053,00 |
2.720,00 |
- 10,9 % |
|
B - Allégement du coût du travail |
46.050,20 |
3.382,00 |
- 92,7 % |
|
Ristourne dégressive |
42.725,00 |
0,00 |
- 100,0 % |
|
Allocations familiales |
460,00 |
460,00 |
0,0 % |
|
ZRR-ZRU / ZF / Corse |
1.400,00 |
1.556,00 |
11,1 % |
|
Divers : HCR/DOM/Presse/Travailleurs indépendants |
1.465,20 |
1.366,00 |
- 6,8 % |
|
C - Promotion de l'emploi |
562,53 |
551,44 |
- 2,0 % |
|
Dotations pour la promotion de l'emploi |
96,14 |
96,44 |
0,3 % |
|
Aides au conseil, ingénierie |
26,39 |
15,00 |
- 43,2 % |
|
Diagnostic conseil et développement des entreprises nouvelles |
440,00 |
440,00 |
0,0 % |
|
D - Accompagnement des restructurations |
2.150,20 |
1.611,81 |
- 25,0 % |
|
Chômage partiel |
480,00 |
210,81 |
- 56,1 % |
|
Dotation globale - restructurations |
478,00 |
401,00 |
- 16,1 % |
|
Conventions de conversion |
927,00 |
750,00 |
- 19,1 % |
|
Divers : ATD |
60,20 |
45,00 |
- 25,2 % |
|
Inscription des demandeurs d'emploi à l'UNEDIC |
205,00 |
205,00 |
0,0 % |
(en millions de francs)
A. LE RÉGIME DES ALLÉGEMENTS DE COTISATIONS SOCIALES EST MAINTENANT ÉTROITEMENT LIÉ AUX 35 HEURES
1. Les crédits consacrés aux allégements de cotisations sociales progressent à nouveau
Le
montant total des exonérations de cotisations liées aux mesures
destinées à favoriser l'emploi, qu'elles soient ou non
compensées par l'Etat, a été, pour le régime
général, de 79,7 milliards de francs en 1998 et est
évalué à 77,3 milliards de francs en 1999.
Le montant prévu en 2000, incluant le nouveau barème
d'allégement des charges sociales et l'aide structurelle dont
bénéficieront les entreprises ayant abaissé la
durée collective du travail à 35 heures, s'élève
à 94 milliards de francs, dont 78,6 milliards de francs pour les
exonérations compensées.
On observe que 23,14 milliards de francs sont inscrits dans le projet de budget
du ministère de l'emploi pour 2000 au titre des exonérations de
charges sociales compensées à la sécurité sociale.
Ce montant ne prend en compte ni la ristourne dégressive, ni le nouveau
barème d'allégement des cotisations sociales patronales pour les
entreprises à 35 heures, dont le financement sera assuré par le
fonds d'allégement des charges sociales.
Exonérations de cotisations liées aux mesures emploi
(en milliards de francs)
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999
|
PLF 2000 |
|
Exonérations non compensées |
6.834 |
12.331 |
14.134 |
14.749 |
15.805 |
16.800 |
15.290 |
15.390 |
|
Exonérations compensées
|
12.758 |
19.401 |
27.962 |
50.494 |
62.805 |
58.919 |
62.001 |
78.584
|
|
Total exonérations |
19.592 |
31.732 |
42.096 |
65.243 |
78.610 |
75.719 |
77.291 |
93.974 |
|
Budget emploi |
84.421 |
108.801 |
114.161 |
138.272 |
150.381 |
155.593 |
161.849 |
122.060 |
|
Part exonérations dans le budget emploi |
15 % |
18 % |
24 % |
36 % |
42 % |
38 % |
38,3 % |
19 % |
Parmi
les différentes exonérations de cotisations sociales patronales,
il convient de distinguer entre les exonérations qui font l'objet d'une
compensation intégrale par l'Etat au régime de
sécurité sociale et les autres.
Les exonérations compensées constituent la part la plus
importante puisqu'elles représentent plus de 78,5 milliards de
francs en 2000 sur un total d'exonérations proche de 94 milliards
de francs. Elles comprennent les exonérations relatives à la
" ristourne dégressive " sur les bas salaires, celles
relatives aux contrats du secteur marchand (CIE, CRE, CAE-DOM, contrats de
qualification adulte), ainsi que les mesures en faveur des jeunes (contrats
d'apprentissage, contrats de qualification, TRACE...), les exonérations
zonées et les exonérations relatives à la loi du 11 juin
1996 dite " loi de Robien ".
Exonérations de cotisations prises en charge par
l'Etat,
compensée au régime général
(en millions de francs)
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 prév. |
2000 prév. |
|
1.Allègement charges sur bas salaires |
4.019 |
10.566 |
17.646 |
37.782 |
47.340 |
39.750 |
39.362 |
61.871 |
|
Réduction bas salaires |
0 |
0 |
3.531 |
24.047 |
46.744 |
38.861 |
38.750 |
61.500 |
|
Exonération AF 100 % |
3.296 |
8.619 |
12.041 |
11.886 |
529 |
889 |
549 |
371 |
|
Exonération AF 50 % |
723 |
1.947 |
2.101 |
1.849 |
67 |
|
63 |
|
|
2.Contrats secteur marchand |
2.227 |
3.417 |
4.757 |
6.793 |
7.699 |
7.369 |
6.158 |
4.778 |
|
CIE |
0 |
0 |
256 |
4.110 |
6.440 |
6.424 |
5.510 |
4.336 |
|
CRE |
2.227 |
3.417 |
4.473 |
2.356 |
1.033 |
694 |
450 |
61 |
|
CAE-DOM |
0 |
0 |
28 |
327 |
226 |
251 |
198 |
n.d. |
|
Contrats qualification adultes |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
n.d. |
381 |
|
3.Mesures en faveur des jeunes |
6.512 |
5.418 |
4.904 |
5.128 |
5.196 |
5.453 |
5.969 |
6.232 |
|
Contrats apprentissage |
2.186 |
2.210 |
2.504 |
3.065 |
3.351 |
3.415 |
3.649 |
3.678 |
|
Contrats qualification |
2.713 |
2.308 |
2.269 |
2.063 |
1.845 |
2.038 |
2.556 |
2.554 |
|
Exo-jeunes + CERMI |
1.613 |
900 |
131 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
|
TRACE |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
0 |
0 |
|
4.Exonérations zonées |
0 |
0 |
655 |
791 |
1.295 |
2.539 |
3.007 |
2.423 |
|
ZRR, ZRU, ZFU. Zone franche Corse |
0 |
0 |
0 |
0 |
666 |
1.470 |
1.829 |
1.423 |
|
Secteur de production dans les DOM |
0 |
0 |
655 |
791 |
629 |
1.069 |
1.178 |
1.000 |
|
5.Réduction du temps de travail |
0 |
0 |
0 |
0 |
1.275 |
3.760 |
6.919 |
2.931 |
|
De Robien et Aubry |
|
|
|
|
|
3.760 |
6.919 |
2.931 (Robien) |
|
6.Autres |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
48 |
586 |
350 |
|
HCR |
- |
- |
- |
- |
- |
48 |
248 |
350 |
|
Entreprises d'insertion et intérim d'insertion |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
338 |
n.d. |
|
TOTAL |
12.758 |
19.401 |
27.962 |
50.494 |
62.805 |
58.919 |
62.001 |
78.584 |
(1) Ristourne, allégement bas salaires et RTT
financés sur le fonds d'allégement des charges sociales
Instituée par la loi n° 95-882 du 4 août 1995, et
fusionnée en octobre 1996 avec l'exonération des cotisations
d'allocations familiales, la ristourne dégressive
bénéficie aux salaires mensuels jusqu'à 130 % du
SMIC. Le montant de la ristourne est calculé à partir de deux
coefficients différents selon que le montant des gains ou
rémunérations est ou non au moins égal au SMIC.
Les cotisations exonérées se sont élevées à
38,9 milliards de francs en 1998, et devraient représenter
38,7 milliards en 1999. Cette réduction, par rapport à 1997
où la ristourne représentait un coût de 47 milliards
de francs pour l'Etat, mesure la portée du changement du dispositif
intervenu depuis le 1
er
janvier 1998 : proratisation en
fonction de la durée du travail, abaissement du seuil
d'exonération (130 % du SMIC au lieu de 133 %) qui a pour
double effet de réduire le nombre de bénéficiaires et de
diminuer le montant de la ristourne.
En 2000, la ristourne continuera à bénéficier aux
entreprises qui resteront à 39 heures. Son financement sera
assuré par le fonds de financement de la réforme des cotisations
patronales de sécurité sociale qui disposera de ressources
affectées. Les entreprises qui seront passées à
35 heures bénéficieront du nouveau barème de charges
sociales et, le cas échéant, de l'aide incitative.
Les crédits affectés aux allégements de cotisations
sociales sur les bas salaires progressent en 2000 pour atteindre près de
62 milliards de francs. Il est à noter que cette augmentation
correspond au surcroît d'allégement prévu dans le cadre de
la réduction du temps de travail.
On constate par ailleurs que le montant des exonérations relatives au
CIE et aux exonérations zonées (ZRR, ZRU, zone franche corse...)
diminue sensiblement puisqu'il ne représentera plus que
2,4 milliards de francs contre 3 milliards de francs en 1999.
Enfin, les exonérations relatives à la loi du 13 juin 1996 dite
" loi de Robien " qui s'élevaient à 3 milliards de
francs en 1999 baissent de 11 % en 2000 à 2,7 milliards de
francs, alors que dans le même temps les exonérations
prévues au titre de la loi du 13 juin 1998 augmentent de 23 %
à 4,3 milliards de francs mais seront désormais inscrits au
fonds de financement de la réforme des cotisations sociales.
Les exonérations de cotisations sociales non compensées au
régime général devraient rester stables en 2000 à
15,4 milliards de francs. Elles concernent les CES pour 2,8 milliards
de francs, les CEC pour 2,4 milliards de francs, les exonérations
pour l'embauche des premiers salariés, à hauteur de
3,1 milliards de francs, l'abattement temps partiel pour
3,2 milliards de francs et les emplois familiaux à hauteur de
3,8 milliards de francs.
Exonérations de cotisations sociales non compensées au régime général
(en millions de francs)
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999
|
2000
|
|
CES |
3.546 |
4.420 |
4.785 |
4.462 |
3.807 |
3.700 |
3.200 |
2.800 |
|
CEC |
0 |
83 |
371 |
821 |
1.344 |
1.800 |
2.000 |
2.400 |
|
Exo 1 er salarié + 2 ème et 3ème |
2.512 |
2.830 |
3.141 |
3.006 |
2.710 |
3.200 |
3.100 |
3.100 |
|
Abattement temps partiel |
760 |
1.574 |
1.714 |
2.020 |
2.563 |
2.800 |
3.100 |
3.200 |
|
Emploi familiaux |
nd |
3.400 |
4.100 |
4.400 |
5.300 |
5.200 |
3.800 |
3.800 |
|
dont particuliers âgés ou invalides |
nd |
nd |
1.940 |
2.362 |
2.596 |
2.600 |
nd |
nd |
|
Contrats d'orientation |
12 |
24 |
15 |
10 |
11 |
100 |
40 |
40 |
|
Autres |
4 |
0 |
8 |
30 |
70 |
|
50 |
50 |
|
Total |
6.834 |
12.331 |
14.134 |
14.749 |
15.805 |
16.800 |
15.290 |
15.390 |
On
observe une baisse sensible des exonérations relatives aux CES et aux
emplois familiaux, alors que celles relatives aux CEC et à l'abattement
temps partiel continuent de progresser.
Ces évolutions traduisent l'effort de recentrage des dispositifs
engagé par le Gouvernement depuis deux ans, ainsi que sa volonté
de revoir le régime financier des emplois familiaux qui, après
avoir représenté 5,2 milliards de francs
d'exonérations en 1998, devrait s'élever à
3,8 milliards de francs en 2000.
2. Le fonds de financement de la réforme des cotisations sociales assure le financement des 35 heures
La
réforme des cotisations sociales est à l'ordre du jour depuis
plusieurs années. Deux rapports ont été
réalisés récemment à ce sujet avec pour mission de
préparer une réforme, il s'agit du rapport de M.
Jean-François Chadelat réalisé en 1997 et de celui de M.
Edmond Malinvaud rendu public en 1998.
M. Edmond Malinvaud a considéré que le choix d'une assiette
assise sur la valeur ajoutée constituerait un " pari
risqué " qui pourrait se traduire par une moindre prise de risque
pour les entreprises innovatrices, ceci pour un gain assez faible en termes
d'emplois. Il préconisait une baisse des cotisations patronales portant
sur les bas salaires et pouvant s'appliquer aux salaires jusqu'à deux
fois le SMIC (à comparer avec le seuil de 1,3 dans le cadre de la
ristourne dégressive actuelle).
Les conclusions du rapport Malinvaud ont mis le Gouvernement dans l'embarras,
le programme du parti socialiste pour les élections législatives
ayant prévu une "
modification progressive de l'assiette d'une
partie des cotisations patronales les faisant reposer sur l'ensemble de la
richesse produite par les entreprises et non sur le seul
travail
"
10(
*
)
.
La réforme que souhaitait voir discuter, à l'automne 1998,
Mme Martine Aubry
11(
*
)
a
ainsi été reportée à 1999.
Ce report de la réforme des cotisations patronales illustre
l'état d'inaboutissement de la réflexion en 1998 sur le sujet,
malgré le nombre considérable de rapports publiés sur la
question.
Par ailleurs, il est à noter, comme le soulignait, M. Charles Descours
dans son rapport
12(
*
)
sur le
projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 que
le rapport Malinvaud n'abordait qu'accessoirement le problème du
financement de la protection sociale. Or, votre commission a toujours
considéré qu'il ne pouvait y avoir de réforme des
modalités de financement de la sécurité sociale sans une
réflexion conjointe sur les prélèvements sur les
ménages et les entreprises, d'une part, et sur la cohérence et la
pérennité des sources de financement de la sécurité
sociale, d'autre part.
La réforme des cotisations patronales annoncée en 1998 et
engagée à l'automne 1999 a pris un tour surprenant. Alors qu'on
attendait une amplification des allégements accompagnée d'une
pérennisation des financements, le Gouvernement a présenté
un projet de réforme qui conditionne l'augmentation des
allégements à la mise en oeuvre de la réduction du temps
de travail ainsi qu'une pérennisation des sources de financement
s'appuyant sur des impôts nouveaux. Notre collègue, Charles
Descours, a très justement qualifié de " synthèse
monstrueuse "
13(
*
)
le lien
opéré entre la réforme des cotisations patronales et la
seconde loi sur les 35 heures.
Vos rapporteurs partagent tout à fait l'analyse comme quoi la
réforme proposée ne correspond pas aux enjeux en présence
mais se borne à assurer le financement des 35 heures.
Le calcul des cotisations patronales n'est en effet pas affecté par la
prise en compte d'un élément " valeur ajoutée ",
d'un élément " bénéfices " ou d'un
élément " pollution ". Le Gouvernement se contente
d'ajouter aux cotisations sociales quatre prélèvements nouveaux.
Nouveau plan de financement du fonds de financement
de la
réforme des cotisations patronales en 2000
(au 26 octobre 1999)
|
Recettes |
Montant |
Dépenses |
Montant |
|
FISCALITE AFFECTEE |
|
BAISSE CHARGES SOCIALES |
|
|
Droits sur les tabacs |
39.500 |
Ristourne Juppé actuelle |
39.500 |
|
Taxe générale sur les activités polluantes |
3.250 |
Extension de la ristourne Juppé |
7.500 |
|
Contribution sociale sur les bénéfices des sociétés |
4.250 |
|
|
|
Droits sur les alcools |
5.600 |
|
|
|
I- Total fiscalité affectée |
52.600 |
I- Total baisse charges sociales |
47.000 |
|
CONCOURS DES FINANCES PUBLIQUES |
|
FINANCEMENT DIRECT DES 35 HEURES |
|
|
Etat |
4.300 |
Aides 35 heures loi 13 juin 1998 (incitatives) |
11.500 |
|
|
|
Aides 35 heures 2ème loi RTT (aide structurelle) |
6.000 |
|
II- Total concours finances publiques |
4.300 |
II- Total financement direct des 35 heures |
17.500 |
|
TOTAL RECETTES I+II |
56.900 |
TOTAL DEPENSES I+II |
64.500 |
|
Taxe heures supplémentaires (recette en trésorerie) |
6.000/9.000 |
|
|
Sources : PLF 2000, rapport économique, social et financier du PLF 2000, PLFSS 2000 - dépêche de AFP du 25 octobre 1999.
Plus
précisément, la création du " fonds de financement de
la réforme des cotisations patronales de sécurité
sociale " est prévue par l'article 2 du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2000. Ce fonds est
chargé de financer quatre types d'aides : la " ristourne
dégressive " actuelle, son extension pour les entreprises ayant
signé un accord de réduction du temps de travail, les aides
incitatives prévues par la loi du 13 juin 1998, ainsi que le montant de
l'aide structurelle prévue dans le cadre du projet de loi relatif
à la réduction négociée du temps de travail.
Ces dépenses sont financées par des recettes diverses : les
droits sur les tabacs, la taxe générale sur les activités
polluantes, la contribution sociale sur les bénéfices des
sociétés et les droits sur les alcools. Par ailleurs, un
contribution de l'Etat est prévue en 2000 à hauteur du montant
des crédits prévus pour l'aide incitative mentionnée dans
la loi du 11 juin 1998.
Il convient de rappeler que le Gouvernement avait prévu que l'UNEDIC et
les régimes de sécurité sociale participeraient au
financement de ce fonds au nom d'une logique de " recyclage ". Fort
heureusement, votre rapporteur a proposé, lors de la première
lecture, un amendement de suppression du paragraphe XVI de l'article 11 du
projet de loi relatif à la réduction négociée du
temps de travail prévoyant le principe de cette contribution qui a
été voté par le Sénat avec l'avis favorable du
Gouvernement qui a dû tenir compte de l'opposition unanime et
résolue des partenaires sociaux au principe de ce
prélèvement.
Le nouveau plan de financement " à terme "
(au 26 octobre 1999)
|
Recettes |
Montant |
Dépenses |
Montant |
|
FISCALITE AFFECTEE |
|
BAISSE CHARGES SOCIALES |
|
|
Droits sur les tabacs |
40.000 |
Ristourne Juppé actuelle |
40.000 |
|
Taxe générale sur les activités polluantes |
12.500 |
Extension de la ristourne Juppé |
25.000 |
|
Contribution sociale sur les bénéfices des sociétés |
12.500 |
|
|
|
Droit sur les alcools |
12.500 |
|
|
|
Total fiscalité affectée (I) |
77.500 |
Total baisse charges sociales (I) |
65.000 |
|
CONCOURS DES FINANCES PUBLIQUES |
|
FINANCEMENT DIRECT DES 35 HEURES |
|
|
Etat |
7.200 |
Aides 35 heures |
40.000 |
|
Total concours finances publiques (II) |
7.200 |
Total financement direct des 35 heures (II) |
40.000 |
|
TOTAL RECETTES (I+II) |
84.700 |
TOTAL DEPENSES (I+II) |
105.000 |
|
Taxe heures supplémentaires (recette en trésorerie) |
? |
|
|
Source : déclarations de Mme Martine Aubry
à
l'Assemblée nationale + Livre blanc TGAP - dépêche de AFP
du 25 octobre 1999
La création de ce fonds a pour conséquence une modification
substantielle de la nomenclature du budget emploi puisque les crédits
relatifs à la " ristourne dégressive " n'y figurent
plus désormais. Les crédits de l'emploi sont ainsi ramenés
à 122,06 milliards de francs contre 162,05 milliards de francs en 1999.
Enfin, il doit être souligné que si l'intitulé de l'article
10 du chapitre 44-77
" exonération de cotisations sociales
au titre de l'incitation à la réduction du temps de
travail "
laisse penser que les 4,3 milliards de francs inscrits
sont destinés à financer les aides incitatives prévues par
la loi du 13 juin 1998, ils constituent en fait une subvention au fonds de
financement de la réforme des cotisations patronales de
sécurité sociale, ce qui justifierait une modification de
l'intitulé de cet article.