Projet de loi de finances pour 2000 : Travail, emploi et formation professionnelle

B. L'ARTICLE 70 ET LES PROJETS DE RÉFORME

1. L'article 70 et les prélèvements de l'Etat sur les fonds de l'alternance

Déjà en 1997, l'article 40 de la loi de finances avait institué une contribution exceptionnelle au budget de l'Etat égale à 40 % de la trésorerie nette des fonds de la formation en alternance, soit 1,7 milliard de francs. Par ailleurs, l'article 75 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier avait institué une contribution exceptionnelle au budget de l'Etat de 500 millions. Votre commission s'était opposée à ces deux prélèvements, au motif que ces détournements dans l'utilisation des fonds lui apparaissaient comme préjudiciables aux entreprises.

L'année dernière, le Gouvernement avait décidé à nouveau que 500 millions de francs seraient prélevés sur les fonds de l'AGEFAL. Ces fonds devaient faire l'objet d'une utilisation concertée avec les partenaires sociaux, Mmes Martine Aubry et Nicole Péry s'engageant à assurer, le cas échéant, la couverture effective des dépenses exposées par les entreprises dans le cadre des contrats en alternance.

Prenant acte de cette garantie et regrettant néanmoins le flou qui entourait le fonctionnement de ce fonds, votre commission avait souhaité faire part de sa réserve sans toutefois manifester une opposition radicale pour tenir compte de la réforme à venir des modalités de financement de la formation professionnelle et de la garantie apportée par le Gouvernement.

Or, force est de constater que le flou demeure et que les prélèvements " exceptionnels " sur les fonds de la formation deviennent de plus en plus habituels comme en témoigne l'article 70 du projet de loi de finances.

Emploi et solidarité

Article 70 tel qu'adopté par l'Assemblée nationale en première lecture

L'article L. 961-13 du code du travail est complété par un alinéa ainsi rédigé :

" Ce même fonds national est habilité à gérer les excédents financiers dont disposent les organismes collecteurs paritaires agréés gérant les contributions des employeurs affectées au financement du capital de temps de formation prévues par l'article 78 de la loi n° 95-116 du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social et repris par le 1° de l'article L. 951-1 du présent code. Ces excédents sont appréciés, pour la première année au 31 décembre 1999, et peuvent exceptionnellement concourir aux actions de l'Etat en matière de formation professionnelle. "

*

L'Assemblée nationale a adopté l'article 70 avec une modification suggérée par M. Jacques Barrot, rapporteur spécial de la commission des finances tendant à préciser que les prélèvements de l'Etat sur les excédents du capital de temps de formation ont un caractère " exceptionnel ".

Au cours du débat ^{16( * )} , le rapporteur spécial s'était déclaré favorable à ce que des actions soient entreprises pour faire connaître le capital temps formation afin de supprimer les excédents. Il a observé que l'article 70 amendé aurait pour mérite d'" affecter " les prélèvements opérés par l'Etat à des actions relatives à la formation professionnelle à la différence des prélèvements précédents qui servaient simplement à abonder le budget de l'Etat.

*

Vos rapporteurs vous proposent d'adopter un amendement de suppression de cet article 70 pour manifester leur désaccord avec des prélèvements opérés par l'Etat. Afin de régler la question des excédents du capital temps formation, ils ne seraient pas hostiles à ce qu'ils soient affectés au financement du CIF comme l'avaient souhaité les partenaires sociaux lors de la création du capital temps formation en 1994.

Cet article tend à centraliser les excédents financiers du capital de temps de formation (CTF) au niveau d'une section particulière créée au sein du fonds national habilité à gérer les excédents financiers du congé individuel de formation (CIF).

Le CTF a pour objet de permettre aux salariés de suivre au cours de leur vie professionnelle et à leur demande, ceci pendant leur temps de travail, des actions de formation, prévues au plan de formation de l'entreprise, dans le but de se perfectionner, d'élargir ou d'accroître leur qualification.

Ce dispositif est financé par 50 % au plus de la participation des entreprises au financement du CIF à hauteur de 0,2 % du montant des salaires, c'est-à-dire une contribution au plus égale à 0,1 % des salaires.

L'article 70 propose d'étendre le champ de compétences du fonds créé par la loi de finances pour 1996 qui gère actuellement les excédents financiers des organismes collectant les fonds du CIF, à la gestion des excédents financiers dont disposent les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) gérant les contributions des employeurs affectées au financement du CTF.

Cette disposition pourrait être considérée avec bienveillance si la centralisation des disponibilités excédentaires du CTF n'apparaissait pas comme le moyen d'affecter une contribution de 500 millions de francs, versée par le comité paritaire du CIF (COPACIF) au budget de l'emploi par voie de fonds de concours, afin de compenser la diminution des crédits destinés au financement de l'indemnité compensatrice forfaitaire à l'apprentissage.

Il s'agit donc, une fois encore, de procéder à un prélèvement exceptionnel sur les fonds de la formation professionnelle.

Dès lors que ces prélèvements présentent un caractère structurel, l'urgence d'une réforme du mode de financement des organismes collecteurs de fonds devient, chaque année, de plus en plus évidente.

Votre commission a déjà, à cet égard, marqué sa préférence pour une réduction des cotisations versées par les entreprises.

Pour l'instant, il lui semble préférable de refuser ce nouveau prélèvement dont le caractère récurrent traduit le penchant du Gouvernement à considérer les fonds collectés par les partenaires sociaux comme une ressource budgétaire parmi d'autres, destinée à financer les priorités du Gouvernement, comme l'a également montré le débat sur le financement des 35 heures à travers le projet de contribution de l'UNEDIC et des régimes de sécurité sociale.

Vos rapporteurs défendront en conséquence un amendement de suppression de l'article 70 afin de marquer leur désaccord avec la pratique des prélèvements opérés par le Gouvernement. Ce faisant, ils ne souhaitent pas pour autant en rester à l'état du droit actuel qui s'avère également défavorable à la formation professionnelle, puisque les excédents éventuels du CTF sont aujourd'hui reversés intégralement au budget de l'Etat.

Ils rappellent que les partenaires sociaux signataires de l'accord interprofessionnel du 5 juillet 1994 avaient souhaité que les éventuels excédents du CTF soient affectés au financement du CIF. Ce faisant, vos rapporteurs seraient prêts à envisager favorablement la centralisation des excédents du CTF à condition que ces fonds ne fassent pas l'objet d'un prélèvement par l'Etat afin de compenser des économies budgétaires réalisés sur les crédits de la formation professionnelle mais puissent rester dans le " circuit " pour financer par exemple le CIF qui est actuellement soumis à une contrainte financière qui le met dans l'impossibilité de satisfaire toutes les demandes.

Financement de l'apprentissage en 1997 et 1998

(crédits consommés en millions de francs)

Financeurs	1997	1998
I. - Etat
Exonérations de cotisations sociales (patronales et salariales)	4.124	4.587
Primes (destinées à l'employeur)	4.246	4.664
Autres dotations :
- actions conjointes Etat-régions (financement Etat)	90	107
- rénovation et renforcement de l'apprentissage	46,5	70
- subventions du ministère de l'agriculture et de l'éducation nationale	19	15,2
Sous-total	8.525,5	9.443
II. - Régions
Subventions aux centres de formation des apprentis
- fonctionnement	3.882,1	-
- équipement	332	-
Sous-total	4.214,1	4.576
III. - Fonds spécial européen
(fonds destinés aux centres de formation des apprentis)	336	410,4
IV. - Entreprises
Financement des centres de formations des apprentis :
- taxe d'apprentissage	2.366,8	2.360,2
- taxes parafiscales	182,2	187,1
- transferts de l'alternance	862	1.043
- IATP	-	300
Sous-total	3.411	3.890,3
Total	16.486,6	18.319,7

Source : secrétariat d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle

2. Les projets de réforme du Gouvernement peinent à convaincre les partenaires sociaux

Plus généralement, il convient de s'interroger sur la politique du Gouvernement en matière de formation professionnelle. Stagnation des effectifs dans les dispositifs en alternance, priorité donnée aux emplois-jeunes sur les formations qualifiantes, prélèvements " exceptionnels " sur les fonds de la formation constituent les traits les plus marquants de cette politique.

Bien sûr, il y a les projets de réforme. Mais il semble bien aujourd'hui que le dialogue entre le Gouvernement et les partenaires sociaux pâtisse de la brutale détérioration de leurs relations dans un contexte de remise en cause du paritarisme consécutif aux 35 heures.

L'année 1999 a été marquée par la publication d'un Livre blanc intitulé " La formation professionnelle, diagnostics, défis et enjeux " , préparé par Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat à la formation professionnelle.

Quatre directions ont ainsi été esquissées : la création d'un droit individuel à la formation, la professionnalisation des jeunes, la meilleure prise en compte de l'expérience professionnelle acquise et la clarification du rôle des différents acteurs.

Vos rapporteurs observent que des points de désaccords subsistent entre l'Etat et les partenaires sociaux sur les modalités de la réforme. Pour tenir compte de ces difficultés, Mme Nicole Péry a indiqué, lors de son audition par votre commission, que les questions qui soulevaient des débats auprès des partenaires sociaux donneraient lieu à des expérimentations conduites sous forme de contractualisation dans cinq régions.

Il semble par ailleurs que le Gouvernement rencontre des difficultés à renforcer la transparence sur les coûts de la formation dans les CFA de telle sorte que la concertation entre les organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage et les conseils généraux soit plus efficace.

Les principaux points de désaccord portent sur la définition d'un droit individuel à la formation comme en témoignent les reports des discussions sur ce thème.

S'ils prennent acte de l'avancement des projets de réforme, vos rapporteurs ne sont toutefois pas convaincus que la méthode des " pointillés " retenue par le Gouvernement qui consiste à adopter des mesures réglementaires puis des dispositions législatives dans un DMOS et enfin une loi sur le droit individuel à la formation soit de nature à provoquer la prise de conscience nationale nécessaire pour assurer le développement de la formation professionnelle. L'idée d'une grande loi cadre traduisant une volonté nationale puissante semblait plus séduisante même si vos rapporteurs ne mésestiment pas les difficultés inhérentes à de tels textes.

En attendant les résultats de ces projets de réforme, votre commission a souhaité prendre ses distances avec la politique menée par le Gouvernement dans le domaine de la formation professionnelle. Elle a considéré que cette politique inversait les priorités en favorisant des dispositifs de moyen terme non qualifiants comme les emplois-jeunes par rapport à l'alternance. Elle a déploré que le Gouvernement ait braqué les partenaires sociaux sur la question des 35 heures, ce qui a pour conséquence de rendre plus difficile toute réforme de la formation professionnelle.

Les crédits de la formation professionnelle pour 2000
par nature économique de la dépense

(en millions de francs)

	LFI 1999	PLF 2000	2000/1999 (en %)
I - FONCTIONNEMENT
Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale
Réseau d'accueil (ML/PAIO)	416,45	467,00	12,14
Actions expérimentales de formation professionnelle	20,00	20,00	0,00
Actions de formation alternées	30,32	30,32	0,00
Actions hors champ de décentralisation (APP et CIBC)*	200,00	110,00	- 45,00
PNFP et politique contractuelle (hors études)	678,77	682,00	0,48
Programme TRACE	60,00	70,00	16,67
Contrats de plan Etat - région	405,41	397,00	- 2,07
Insertion des publics en difficulté
Programme en faveur des chômeurs de longue durée (CLD)	1.632,99	1.443,73	- 11,59
FNE cadres	86,86	69,49	- 20,00
Formation professionnelle des adultes
Fonctionnement des stages AFPA	4.128,00	4.334,90	5,01
Fonctionnement autres org. de formation et expérimentation	66,85	43,40	- 35,08
TOTAL I	7.725,65	7.667,84	- 0,75
II - REMUNERATION
Actions de formation alternées	13,25	13,25	0,00
Programme national de formation professionnelle	923,54	926,00	0,27
Protection sociale des stagiaires TRACE	30,55	0,00	- 100,00
Programme en faveur des chômeurs de longue durée	1.481,55	1.417,34	- 4,33
FNE cadres	15,16	11,55	- 23,81
Rémunération des stages AFPA	900,00	1.000,00	11,11
Versement de l'UNEDIC au titre de l'AFR y compris CLD	2.715,57	2.541,47	- 6,41
Frais de gestion du CNASEA	217,52	212,57	- 2,28
TOTAL II	6.297,14	6.122,18	- 2,78
III - EXONERATION DE CHARGES ET AIDES FORFAITAIRES
Exonérations contrats d'apprentissage	4.587,80	4.721,17	2,91
Exonérations contrats de qualification	2.607,92	2.660,00	2,22
Exonérations contrats de qualification adultes	248,68	396,60	59,48
Indemnité compensatrice forfaitaire pour l'apprentissage	4.664,61	4.113,83	- 11,81
Primes à l'embauche des contrats de qualification	343,00	233,00	- 32,07
Primes à l'embauche des contrats de qualification adultes	100,00	120,00	20,00
TOTAL III	12.552.01	12.244,60	- 2,45
IV - EQUIPEMENT (crédits de paiement)
Fonds de formation professionnelle	108,24	105,63	- 2,41
Formation professionnelle des adultes	333,34	358,70	7,61
Formation professionnelle des adultes (acquisitions immobilières)	3,85	2,90	- 24,68
TOTAL IV	445,43	467,23	4,89
V - DOTATIONS DE DECENTRALISATION
Loi de décentralisation du 7 janvier 1983	3.218,49	3.245,71	0,85
Loi du 23 juillet 1987 portant rénovation de l'apprentissage	107,04	107,95	0,85
Loi du 1 ^er décembre 1988 relative à Mayotte	1,36	1,37	0,85
Loi de décentralisation 1993 et enveloppe de rééquilibrage	1.902,71	1.918,81	0,85
Actions décentralisées en faveur des jeunes	2.669,81	2.692,39	0,85
TOTAL V	7.899,41	7.966,22	0,85
TOTAL I à V	34.919,64	34.468,07	- 1,29
VI - ACTIONS D'INSERTION ASSOCIEES A LA FORMATION PROFESSIONNELLE
Contrats emploi-solidarité (CES)	9.904,00	9.010,55	- 9,02
Contrats emploi consolidé(CEC)	5.250,00	5.323,66	1,40
Contrats de retour à l'emploi (CRE)	412,49	65,00	- 84,24
Contrats initiative emploi (CIE)	9.500,00	7.013,33	- 26,18
TOTAL VI	25.066,49	21.412,54	- 14,58