Projet de loi de finances pour 2000 : Aide au développement

C. LES RISQUES D'UN DÉSENGAGEMENT

1. L'aide publique au développement en procès

a) Un constat : la baisse continue de l'aide au développement

Le développement des pays du sud ne saurait seulement reposer sur les investissements privés. Les flux de capitaux privés vers les pays émergents ont chuté de moitié en 1998 . Sous le coup des crises financières asiatique, russe et brésilienne, ils sont en effet passés de 149,2 milliards de dollars à 64,3 milliards de dollars. Le rapport du FMI prévoit une reprise modeste en 1999 sur les marchés internationaux des capitaux.

Les cinq pays asiatiques les plus touchés par la crise (Indonésie, Thaïlande, Malaisie, Corée et Philippines) ont subi des sorties nettes de capitaux évaluées à 46,2 milliards de dollars (soit 7 % de leur PIB).

En Amérique latine, les flux ont reculé de 87,3 milliards de dollars à 69 millions de dollars. En Afrique, ils sont passés de 16,3 milliards de dollars à 10,3 milliards de dollars. Toutefois, hors l'Afrique du sud où les effets conjugués du ralentissement du programme de privatisation et de la crise ont entraîné une réduction des entrées, les flux d'investissements directs ont progressé, passant de 7,7 milliards de dollars en 1977 à 7,9 milliards de dollars en 1998. Ils ne représentent toutefois que 5 % des investissements destinés aux pays en développement.

L'aide au développement demeure donc indispensable. Or, elle a encore baissé au cours de l'année 1998.

L'aide publique au développement de la France et des pays du G7

ANNEES	1993		1994		1995		1996		1997		1998
PAYS	En volume Millions de dollars	% du PIB	En volume Millions de dollars	% du PIB	En volume Millions de dollars	% du PIB	En volume Millions de dollars	% du PIB	En volume Millions de dollars	% du PIB	En volume Millions de dollars	% du PIB
FRANCE	7 915	0,63	8 466	0,64	8 443	0,55	7 451	0,48	6 306	0,45	5 818	0,4
JAPON	11 258	0,27	113 239	0,29	14 489	0,28	9 439	0,2	9 358	0,22	10 683	0,28
ALLEMAGNE	6 937	0,36	6 818	0,34	7 524	0,31	7 601	0,33	5 913	0,28	5 589	0,26
ETATS-UNIS	9 721	0,15	9 927	0,14	7 367	0,01	9 377	0,12	6 168	0,08	8 130	0,1
ROYAUME-UNI	2 908	0,31	3 197	0,31	3 157	0,28	3 199	0,27	3 371	0,26	3890	0,28
CANADA	2 373	0,45	2 250	0,43	2067	0,38	1795	0,32	2 146	0,36	1 684	0,29
ITALIE	3 043	0,31	2 705	0,27	1 623	0,15	2 416	0,2	1 231	0,11	2 356	0,2
Total CAD	55 941	0,3	59 156	0,3	58 882	0,27	55 438	0,25	47 580	0,22	51 648	0,24

* Chiffres provisoires

L'effort consacré par les principaux bailleurs de fonds -regroupés au sein du comité d'aide au développement (CAD)- s'est réduit au cours des six dernières années. Il est ainsi passé de 0,3 % du PIB en 1993 à 0,24 % en 1998. Le montant global de l'aide française s'est également contracté : 33,9 milliards de francs en 1998 -soit 0,40 % du PNB- contre 36,8 milliards de francs en 1997 -soit 0,45 % du PNB. La France reste toutefois le deuxième contributeur en volume -derrière le Japon- et le premier pour l'aide rapportée au PIB parmi les pays du G7.

La baisse s'explique par le poids des contraintes budgétaires, mais aussi par la défiance croissante vis-à-vis du principe même de l'aide en vertu de l'axiome américain bien connu -" trade, not aid ". Cette nouvelle approche, même si elle dissimule bien des égoïsmes nationaux, s'est aussi nourrie des résultats souvent décevants de l'aide au développement.

Aussi, pour enrayer le désengagement des bailleurs de fonds conviendra-t-il d'abord de relégitimer l'aide au développement en en améliorant l' efficacité.

b) Les conditions d'une aide plus efficace

. Relégitimer l'aide au développement

La Banque mondiale a apporté une contribution importante à la réflexion sous la forme d'un rapport " Evaluer l'aide, ses succès, ses échecs, ses raisons ". Ce document a été commandé en 1995 dans le contexte d'une forte réduction de l'aide au développement ; il vise à justifier l'aide au développement en en soulignant l'impact potentiellement favorable sur la croissance et la lutte contre la pauvreté dans les pays bénéficiaires.

L'étude présente trois conclusions majeures.

D'une part, elle met en lumière une indéniable corrélation entre l'efficacité de l'aide au développement et le type de politique économique mis en oeuvre par les Etats concernés ; l'aide contribuerait à la croissance des seuls pays engagés dans de véritables réformes de structures : mise en place d'une Etat de droit, assainissement des fondamentaux économiques, libre-échange. Dans les pays rétifs aux réformes, l'aide aurait en revanche encouragé " l'incompétence, la corruption et les mauvaises politiques ".

D'autre part, sur la base de ce constat, le rapport préconise un renversement de la logique de " conditionnalité " privilégiée par les institutions financières internationales. Plutôt que d'accorder d'emblée une aide financière aux pays les plus pauvres, de les conduire à adopter les réformes nécessaires et de réduire ensuite l'aide au vu des progrès observés, il conviendrait d'appuyer les Etats déjà engagés dans les réformes de base et d'accroître le volume de l'aide financière en fonction des transformations accomplies. Ce changement d'optique permettrait de responsabiliser davantage les pays bénéficiaires et de leur redonner la maîtrise de leur développement.

Enfin, les auteurs du rapport estiment qu'en concentrant l'enveloppe financière actuelle de l'APD -soit quelque 10 milliards de dollars- sur les pays en développement dont l'économie est saine, il serait possible de faire " reculer la pauvreté ", non plus de 7 mais de 25 millions de personnes. En effet, 32 pays (Inde, Bolivie, Ouganda, Chine...) dont la moitié de la population se situe au-dessous du seuil de pauvreté présentent, d'après le rapport, les garanties nécessaires à une aide efficace. Dans ces pays, un dollar d'aide extérieur attirerait deux dollars d'investissement.

Selon cette logique, une aide de 300 milliards de dollars, soit 1 % seulement du PIB mondial, permettrait de faire reculer radicalement la pauvreté dans le monde.

Certes, le rapport laisse prise à certaines critiques. Il donne peu d'indications pratiques sur les moyens d'apprécier la qualité des politiques conduites. Il ne prend pas en compte l'influence de l'environnement régional alors même que la proximité de pays en crise constitue un facteur déstabilisant pour des pays " vertueux ". Il ne permet pas de dégager d'orientations opérationnelles vis-à-vis des Etats qui ne respectent pas les critères énoncés. Toutefois, il met en avant des considérations d'efficacité qui mériteraient d'être méditées par la coopération française.

. Renforcer la coordination des bailleurs de fonds

L'efficacité de l'aide passe également par une meilleure coordination des bailleurs de fonds. Dans le contexte général de diminution de l'aide, cet effort s'impose avec une plus grande acuité encore.

Par vocation, les institutions multilatérales devraient fournir le cadre privilégié de la coordination entre les différents bailleurs de fonds. La situation n'est toutefois pas si simple car ces organisations ne constituent pas seulement des instances de concertation, elles sont aussi de part les fonds dont elles sont les dépositaires des acteurs de l'aide au développement. A ce titre, elles peuvent suivre une logique propre assez différente des orientations adoptées dans un cadre bilatéral.

Au cours des dernières années, ces organisations ont toutefois tenté de mettre en place des procédures adaptées.

La coordination au sein de l'Union européenne soulève encore des difficultés. Certes, le principe est reconnu depuis Maastricht dans le traité instituant la communauté européenne (article 130). Dès 1993, le conseil des ministres chargés de la coopération a engagé une expérience pilote dans six pays bénéficiant des différents programmes communautaires (Côte d'Ivoire, Mozambique, Ethiopie, Pérou, Costa-Rica et Bangladesh). Il reste toutefois beaucoup à faire pour traduire ces exigences dans les faits. Le succès en la matière dépend beaucoup des relations personnelles nouées entre les acteurs locaux de l'aide au développement. C'est là laisser une trop grande part aux hasards des affinités et des tempéraments. Aussi le Conseil a-t-il arrêté en février 1998 des " orientations pour le renforcement de la coordination opérationnelle ". Elles prévoient notamment l'organisation de réunions régulières sur place, le développement des échanges d'information sur les politiques, la possibilité de conduire des études, des analyses, des évaluations et, le cas échéant, des programmes communs.

A une échelle plus large, la Banque mondiale a également cherché à mettre en place des structures de coordination adaptées. Elle assure ainsi le secrétariat du programme spécial d'assistance à l'Afrique conçu initialement pour coordonner l'efficacité des aides à l'ajustement structurel et devenue, depuis lors, une instance de réflexion et de concertation destinée à renforcer les programmes d'aide. Elle a aussi lancé des initiatives plus sectorielles avec le partenariat mondial pour l'eau, un programme pour l'énergie, ou encore le groupe consultatif pour la recherche agronomique internationale...

Par ailleurs, le président de la Banque mondiale a proposé à la communauté internationale d'adopter un " cadre de développement intégré " destiné à réunir dans un même document pour un pays donné les stratégies et l'action des divers opérateurs publics nationaux et internationaux, privés, non gouvernementaux. La démarche ne manque toutefois pas d'ambiguïté : la forte implication des services de la Banque pourrait conduire à soupçonner cette institution, sous couvert du nécessaire renforcement de la coordination, de vouloir contrôler les politiques bilatérales mises en oeuvre.

Ainsi l'équilibre entre coordination et contrôle ne semble pas encore avoir été trouvé .

En outre, les instances de concertation associent encore trop peu les pays en développement eux-mêmes. La coordination des donateurs sera-t-elle à terme assurée par le pays bénéficiaire ? Il faudrait alors passer d'une politique d'offre de coopération à une stratégie de réponse à une demande de coopération -comme le préconisent du reste les pays membres du comité d'aide au développement (CAD) au sein de l'OCDE. Une telle évolution s'inscrirait dans la logique de responsabilisation des pays en développement recommandée par le rapport de la Banque mondiale analysé précédemment.

Les pays en développement ont souvent regretté les difficultés de gestion liées à la multiplication des interventions des donateurs. Ils ont contesté, par ailleurs, l'inégalité introduite au sein de leurs administrations par la coexistence d'agents rémunérés différemment selon qu'ils appartiennent à la fonction publique ou qu'ils émargent à des projets d'aide au développement. L'accueil et l'information de nombreuses missions d'identification, d'instruction et d'évaluation des projets représentent souvent, enfin, une lourde charge : ils mobilisent cadres et services. Une plus grande concentration des interventions permettrait sans doute de substantielles économies de temps et de moyens.

A échéance moins lointaine, les modalités d'intervention pourraient dépasser la distinction entre l'aide projet et l'aide à l'ajustement dans les domaines sectoriels. La voie budgétaire servirait au financement de programmes de développement dont la mise en oeuvre incomberait directement aux Etats. Cette évolution supposerait non seulement le respect des procédures budgétaires et comptables des pays en développement mais aussi un contrôle rigoureux des dépenses publiques. En tout état de cause, elle ne peut s'appliquer qu'aux pays largement engagés dans le processus de réformes.

2. La renégociation des accords de Lomé : un enjeu décisif pour l'avenir de l'aide au développement

a) Une renégociation imposée

En février 2000, les accords de Lomé signés en 1975 entre les pays de l'Union européenne et les 71 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) arrivent à échéance. Pourront-ils être renouvelés comme ils l'avaient été jusqu'à présent tous les cinq ans ?

L'enjeu est d'importance car ces accords constituent le cadre principal de l'aide au développement de l'Union européenne, elle-même fournisseur du quart des contributions multilatérales au développement. Cette aide, rappelons-le, repose sur trois piliers : un régime commercial très avantageux (liberté d'accès au marché européen sans obligation de réciprocité pour la quasi-totalité des exportations), des mécanismes de stabilisation de recettes à l'exportation, une aide financière, enfin, accordée principalement sous forme de dons dans le cadre d'une programmation pluriannuelle.

Or les éléments fondateurs des accords de Lomé font aujourd'hui l'objet d'une double remise en cause. D'une part, l'octroi d'un traitement préférentiel sous la forme de tarifs douaniers plus favorables pour un nombre limité de pays contredit la clause de la nation la plus favorisée, règle fondamentale de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Certes, aux termes des règles de l'OMC, des avantages commerciaux peuvent être consentis entre un nombre déterminé d'Etats mais ils doivent l'être alors sur une base réciproque. Aujourd'hui le régime de relations asymétriques entre les pays ACP et l'Union européenne bénéficie, jusqu'en 2000, d'une dérogation. Après cette date, le système devra nécessairement être revu.

D'autre part, au-delà de cet argument juridique, les accords de Lomé n'ont pas répondu entièrement à leurs objectifs. En effet, malgré les préférences commerciales octroyées, les importations des ACP vers les Quinze sont tombées de 6,7 % en 1976 à 3,4 % en 1997. L'aide n'a pas vraiment servi de vecteur à une diversification de l'économie des pays en développement. Ces derniers, à l'exception de l'île Maurice, peut-être, n'ont pas réellement développé d'activités de transformation et demeurent tributaires de l'exportation d'un nombre limité de produits primaires.

Il apparaissait ainsi difficile, à l'expiration de la cinquième convention de Lomé, de se borner à reconduire le dispositif existant. Par ailleurs la renégociation de ces accords s'est engagée dans un contexte difficile. En premier lieu le mouvement de libéralisation des échanges tend à réduire l'intérêt d'un système de préférence commerciale. Ensuite, les pays de la zone ACP apparaissent peut-être moins comme une priorité au moment où l'Union européenne se prépare au défi de l'élargissement vers les pays d'Europe centrale et orientale. Ainsi, il faut le rappeler, la part accordée à l'Afrique subsaharienne dans les financements communautaires est passée de 70 % de l'aide extérieure de l'Union dans les années 70, à 40 % au cours de la présente décennie.

Dans un contexte difficile, l'essentiel a toutefois pu être sauvegardé : grâce à l'appui déterminant de la France, il importe de le souligner, le principe du maintien d'un partenariat privilégié entre l'Union européenne et la zone ACP a été reconnu dans le mandat de négociation confié à la Commission dans la perspective de l'ouverture des discussions avec les pays ACP. L'Union européenne a ainsi proposé trois nouvelles orientations :

- le renforcement de la dimension politique du partenariat afin d'y intégrer notamment la prévention des conflits,

- l'évolution du système des préférences commerciales non réciproques vers des accords liant l'Union européenne avec des régions ou des sous-régions, fondés sur une libéralisation progressive des échanges à l'issue d'une période de transition,

- la simplification et le renforcement de l'efficacité de l'aide au développement à travers une programmation par pays et la prise en compte de critères de performances dans l'allocation des ressources.

b) Les questions en suspens

Les négociations engagées le 30 septembre 1998 à Bruxelles se sont poursuivies dans le cadre de la première conférence ministérielle à Dakar les 8 et 9 février dernier. Une deuxième conférence s'est tenue à Bruxelles en juillet et a permis d'avancer sur plusieurs dossiers. Toutefois, le débat reste aujourd'hui ouvert sur quatre sujets essentiels pour l'avenir de la relation Union européenne-ACP.

. Le contenu et la portée des " éléments essentiels " de la convention

Aujourd'hui le respect des droits de l'homme, de l'Etat de droit et de la démocratie représentent des " éléments essentiels " de la convention. A ce titre, leur violation entraîne la suspension partielle ou la non-exécution des accords de coopération (art. 366 bis de la convention). En la matière les discussions portent sur deux points : d'une part, la revendication des Etats ACP -récusée par les Quinze- de décider à parité avec les Quinze des sanctions adoptées ; d'autre part, les réticences des pays ACP à reconnaître la " bonne gestion des affaires publiques " parmi les éléments essentiels de la convention. Ces préventions, qui ne sont d'ailleurs pas sans fondement, pourront être levées quand seront davantage précisés les contours, pour l'heure bien indécis, du principe de la " bonne gouvernance ".

. La durée de la période transitoire vers un régime commercial

Pour l'Union européenne, des accords de partenariat avec des Etats ACP regroupés dans un cadre régional pourraient être signés en 2005 afin de permettre un accès réciproque aux marchés sur une période de 10 ans, voire sur une période variable adaptée au niveau de développement de la zone considérée. Ici aussi, deux points font discussion. En premier lieu, sans remettre en cause le principe de tels accords, les Etats ACP souhaiteraient en reporter la mise en place à 2010. Sans doute faut-il faire prévaloir en la matière le niveau de développement observé dans telle ou telle zone. Ainsi l'accord de coopération, de commerce et de développement signé avec l'Afrique du Sud et fondé sur la mise en place d'une zone de libre échange s'inscrit sans difficulté dans le cade fixé par l'OMC même s'il prévoit -à l'instar par exemple des accords signés par l'Union européenne avec les pays du bassin méditerranéen dans le cadre du partenariat euroméditerranéen- un calendrier progressif et dissymétrique de l'ouverture des marchés. Un tel modèle n'est évidemment pas applicable avec les pays du Sahel pour lesquels la perspective même d'une libéralisation complète des échanges paraît, à vue humaine, irréaliste.

Par ailleurs, certains membres de l'Union européenne -principalement le Royaume-Uni- défendent un système de préférence commerciale harmonisé et étendu à tous les pays en développement (tout en admettant le principe d'un accès privilégié pour les pays les moins avancés). Selon certaines estimations, un tel dispositif bénéficierait surtout aux pays non ACP. La spécificité du lien avec l'ensemble de pays issus de la décolonisation -lien dont la France s'était efforcée de maintenir la pérennité, à l'échelle de l'Europe, en promouvant la mise en place des accords de Lomé- serait ainsi remise en cause. Pour votre rapporteur, notre pays ne peut se résigner à la dissolution de la relation Union européenne-ACP dans un ensemble aux contours imprécis.

. Le maintien du Stabex et du Sysmin

Au moment de la négociation des orientations qu'adopteraient l'Union européenne dans la renégociation des accords de Lomé, seule la France avait défendu le maintien du principe de la compensation des fluctuations des recettes d'exportation -sous la forme d'un Stabex et d'un Sysmin dont le fonctionnement serait naturellement modernisé. La stabilité des ressources des producteurs de denrées agricoles ou de matières premières -producteurs qui constituent bien souvent l'assise sociale et économique de ces pays- apparaît en effet une priorité de l'aide au développement. La France a été entendue sur le principe. Toutefois le mécanisme élaboré par la Commission paraît aujourd'hui présenter un lien de plus en plus ténu avec les mécanismes du Stabex et du Sysmin.

. La question du financement de l'aide

La négociation relative aux contributions des Quinze au dernier Fonds européen de développement avait fait l'objet de discussions très difficiles. Un accord n'avait été trouvé qu'au prix d'une augmentation substantielle de l'effort financier français. Les discussions relatives aux ressources du nouveau FED ne se présentent pas sous des auspices plus favorables. Le maintien en termes réels de la dotation du FED, même si la Commission plaide en ce sens, apparaît bien improbable. Au mieux, on pourrait espérer un compromis autour du maintien en terme nominal des ressources soit, en fait, une érosion des moyens existants. Au moment où notre gouvernement procède à une réduction des moyens affectés à l'aide au développement, il paraît moins bien armé que par le passé pour défendre auprès de nos partenaires le maintien de leur effort budgétaire en faveur du FED. C'est pourtant un levier d'influence essentiel pour l'Europe et la France dans les pays ACP qui est ici en jeu.

Les semaines qui viennent se révéleront cruciales pour décider de ces différentes questions. Par ailleurs, la renégociation des accords de Lomé doit être l'occasion de remédier aux trois principaux dysfonctionnements observés les années passées dans la mise en oeuvre de la coopération européenne dans les pays ACP. En premier lieu, il importe d'assurer une meilleure coordination entre les objectifs de l'aide européenne et ceux de la coopération bilatérale. Or on constate encore sur le terrain des redondances et des gaspillages alors même que de nombreux besoins demeurent insatisfaits. Ensuite, et c'est sans doute là une condition pour répondre à cette première préoccupation, le circuit de décision pour l'allocation des fonds devrait présenter une plus grande transparence. La répartition des crédits doit faire l'objet d'un débat au cours duquel chaque Etat membre peut s'exprimer.

Enfin et votre rapporteur ne cessera de revenir sur ce point qui, à ses yeux, prime sur tout le reste, la rapidité des engagements doit être recherchée de manière systématique.