N°
319
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 28 avril 1999
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques ,
Par M.
Adrien GOUTEYRON,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Adrien Gouteyron,
président
; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis
Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar,
vice-présidents
; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André
Maman, Mme Danièle Pourtaud,
secrétaires
;
MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean-Paul Bataille, Jean
Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel
Charzat, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Michel
Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre
Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger
Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre,
Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc,
MM. Pierre Martin
,
Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar,
Jean-François Picheral, Guy Poirieux, Jack Ralite, Victor Reux,
Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, Franck Sérusclat,
René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.
Voir les numéros :
Sénat : 555
(1997-1998) et
324
(1998-1999).
|
Vente aux enchères. |
Mesdames,
Messieurs,
Le projet de loi portant réglementation des ventes volontaires de
meubles aux enchères publiques qui nous est aujourd'hui soumis pour avis
procède à une réforme qui n'a que trop tardé.
En effet, depuis le 22 janvier 1992, date à laquelle la
société Sotheby's a sollicité du garde des Sceaux
l'autorisation d'organiser en France des ventes publiques sur le fondement de
l'article 59 du traité de Rome, se sont écoulées sept
années pendant lesquelles les professionnels des ventes publiques n'ont
pu se préparer à l'inévitable, à savoir l'ouverture
du marché.
C'est incontestablement dans le domaine du marché de l'art, qui
représente en France environ 60% du chiffre d'affaires des ventes
publiques, que les conséquences économiques d'un tel retard ont
été les plus préjudiciables.
Nul ne songe à contester que le marché de l'art est
désormais devenu un marché international.
Les vendeurs comme les acheteurs d'objets d'art recherchent la place qui leur
permettra de procéder aux transactions dans les conditions les plus
avantageuses. A cet égard, la loi du 31 décembre 1992 en
abrogeant la loi douanière de 1941 a grandement facilité les
échanges de la France vers l'extérieur, les objets les plus
prestigieux pouvant être vendus à l'étranger par les
grandes maisons internationales.
Le marché français ne pouvait que pâtir de cette
évolution imputable aux distorsions de concurrence résultant du
niveau des prélèvements obligatoires mais également
à l'inadaptation de la réglementation de la profession de
commissaire-priseur.
Le statut d'officiers publics qui les a privé des capitaux
nécessaires à une activité internationale et
inséré les techniques de vente dans un cadre très strict
n'était à l'évidence pas de nature à donner aux
plus dynamiques d'entre eux les moyens de lutter à armes égales
avec les grandes maisons de ventes anglo-saxonnes qui dominent le
marché. Dans ce contexte, le monopole dont ils
bénéficiaient apparaissait plus comme un handicap que comme une
protection.
Le projet de loi répond donc à une double nécessité
juridique et économique.
S'il opte pour l'ouverture du marché en confiant l'organisation des
ventes volontaires de meubles aux enchères publiques à des
sociétés de ventes à forme commerciale, il ne
procède pas pour autant à une libéralisation de ce secteur.
Comme l'indique l'intitulé même du projet de loi, les ventes
volontaires de meubles aux enchères publiques demeurent
réglementées.
Conservant sur ce point la spécificité française selon
laquelle
" nul ne peut faire des enchères publiques un
procédé habituel de son commerce
1(
*
)
"
, le projet de loi tente
de concilier l'impératif d'ouverture du marché et celui du
maintien d'un encadrement juridique rigoureux de ce type spécifique de
vente. Ce choix qui est apparu légitime à votre commission n'est
pas exempt d'ambiguïté.
Avant de présenter ses dispositions, votre rapporteur s'attachera
à analyser les raisons qui font de ce projet de loi une étape
nécessaire de la modernisation du marché de l'art.
I. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE
Le
projet de loi soumis à l'examen du Sénat répond à
une double nécessité juridique et économique.
En premier lieu, il vise à assurer la conformité de la
réglementation actuelle des ventes volontaires de meubles aux
enchères publiques aux dispositions du Traité de Rome, et en
particulier à son article 59 qui pose le principe de la libre
circulation des services désormais devenu d'application directe et
inconditionnelle.
Par ailleurs, il a pour ambition, dans le même temps, selon les termes de
l'exposé des motifs du projet de loi, de
" donner aux
professionnels français les moyens de faire face efficacement à
la concurrence de leurs homologues étrangers ".
A. RÉPONDRE AUX EXIGENCES DU TRAITÉ DE ROME...
L'obligation faite à la France de se mettre en
conformité avec les dispositions du traité de Rome constitue la
raison immédiate de cette réforme.
La non conformité de la réglementation française aux
dispositions du traité de Rome a été soulevée
dès 1992 à l'initiative de la société Sotheby's qui
avait sollicité du garde des Sceaux l'autorisation d'organiser en France
des ventes publiques sur le fondement de son article 59.
Il importe de souligner, pour le déplorer, le retard excessif pris par
les gouvernements successifs pour apporter une réponse satisfaisante
à cette difficulté juridique.
En effet, si la condition de nationalité française n'est plus
exigée pour l'accès à cette profession depuis la
transposition en droit français de la directive 89/48 CEE du 21
décembre 1988 relative à un système général
de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur qui
sanctionnent des formations professionnelles d'une durée minimale de
trois ans
2(
*
)
, la
réalisation des ventes volontaires de meubles aux enchères
publiques sur le territoire national demeurait réservée aux
commissaires-priseurs qui disposaient d'un monopole issu d'une longue tradition
juridique et consacré par la loi du 27 ventôse an IX.
Ainsi, bien qu'il fut possible à un ressortissant européen de
s'établir en France à condition qu'il remplisse les conditions
pour exercer l'activité de commissaire-priseur, la législation
française ne lui permettait pas s'il était établi dans un
Etat membre et exerçait à titre permanent l'activité de
ventes volontaires de meubles aux enchères publiques d'exercer la
même activité à titre temporaire sur le territoire national.
On rappellera que selon la communication de la Commission européenne
concernant la libre circulation transfrontière des services qui rappelle
la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés
européennes, l'article 59 exige
" non seulement
l'élimination de toute discrimination à l'encontre du prestataire
en raison de sa nationalité, mais également la suppression de
toute restriction à la libre prestation des services imposée au
motif que le prestataire est établi dans un Etat membre différent
de celui où la prestation est fournie et la suppression de toute
restriction, même si elle s'applique indistinctement aux prestataires
nationaux et à ceux des autres Etats membres, lorsqu'elle est de nature
à prohiber ou à gêner autrement les activités du
prestataire établi dans un autre Etat membre où il fournit
légalement des services analogues "
.
Au regard des principes d'inspiration très libérale
dégagés par la Cour de justice, plusieurs dispositions de la
réglementation en vigueur étaient susceptibles d'être
considérées comme non conformes aux dispositions du traité
de Rome. Deux points étaient notamment en cause. L'obligation
d'être nommé à un office par le garde des Sceaux ne pouvait
être imposée à un ressortissant européen
désireux d'organiser dans le cadre de la libre prestation de services
des ventes aux enchères. Elle équivaut, en effet, à exiger
un établissement permanent, ce qui vide de sa substance le principe de
la libre prestation de services. Par ailleurs, le mode d'exercice
libéral de l'activité de commissaire-priseur revient en pratique
à interdire aux maisons de ventes étrangères
constituées pour les plus importantes d'entre elles sous la forme de
sociétés commerciales d'organiser des ventes en France.
Faute d'avoir reçu une réponse satisfaisante du gouvernement
français, la société Sotheby's a saisi le 1
er
octobre 1992 la Commission européenne. Cette dernière, par une
lettre du 8 septembre 1993, a invité la France à lui faire
connaître les conditions devant permettre à Sotheby's
d'
" organiser en prestation de services des ventes volontaires aux
enchères de collection d'objets d'art en France ".
Cette procédure a abouti le 10 mars 1995, après deux ans
d'atermoiements, à une mise en demeure adressée à la
France par la Commission.
Une première réponse fut alors proposée par le
gouvernement français. Sans vouloir présenter en détail le
système proposé par le gouvernement, on se bornera à
rappeler qu'il étendait aux commissaires-priseurs l'action de concert
prévue à l'article 5 de la directive n° 77/249 relative
à la libre prestation de services des avocats. Celle-ci aurait permis
à un prestataire de service européen d'organiser une vente
à condition qu'il s'associe à un commissaire-priseur
français qui aurait conservé le contrôle de l'origine des
biens et la direction des opérations de vente. Cette solution
contraignait les opérateurs européens à s'entendre avec un
concurrent établi en France, ce qui dans le cas des maisons de ventes
anglo-saxonnes n'était guère réaliste. Par ailleurs, elle
maintenait le monopole des commissaires-priseurs et interdisait en fait aux
sociétés commerciales de s'établir en France. Elle
risquait à ce titre d'aboutir à un détournement du droit
d'établissement susceptible d'être sanctionné par la Cour
de justice des Communautés européennes si les prestataires de
services européens recouraient trop fréquemment à cette
possibilité, qui, par ailleurs, les dissuadait de s'installer en France.
Sur ce point, le gouvernement fit une proposition destinée à
permettre l'établissement d'une société européenne
en prévoyant d'élargir les possibilités de prise de
participation dans les sociétés d'exercice libéral de
commissaires-priseurs. Là encore, cette solution qui sauvegardait le
principe du monopole suscitait des interrogations sur l'intérêt
susceptible d'être retiré par les investisseurs d'une telle
formule qui ne permettait aux capitaux extérieurs que d'être
minoritaires.
L'analyse de ces propositions qui furent transmises à la Commission
européenne en novembre 1995 fit donc apparaître la
nécessité, soulignée par le rapport
3(
*
)
remis au Premier ministre par M.
Maurice Aicardi, membre du Conseil économique et social,
d'
" autoriser dans certaines conditions, de véritables
sociétés commerciales à organiser des ventes publiques aux
enchères à l'exclusion bien entendu des ventes placées
d'une manière ou d'une autre sous la responsabilité de la
justice ",
ce qui impliquait la suppression du monopole confié
en ce domaine aux commissaires-priseurs depuis la loi du 27 ventôse an IX.
Le gouvernement, se ralliant finalement à cette position, annonça
sa décision d'ouvrir à la concurrence le secteur des ventes
volontaires à la concurrence. A l'issue des travaux de la commission
institué par le garde des Sceaux, présidée par M. Jean
Léonnet, conseiller à la Cour de cassation, un premier projet de
loi fut déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le
9 avril 1997. Ce texte étant devenu caduc à la suite de la
dissolution de l'Assemblée nationale, un nouveau projet de loi a
été déposé, le 22 juillet 1998, sur le bureau du
Sénat à la suite du rapport d'une nouvelle commission
constituée à la demande du garde des Sceaux
4(
*
)
.
Le projet de loi qui nous est soumis, s'il diffère pour certaines de ses
dispositions de celui présenté par le précédent
gouvernement, retient également le principe de
l'ouverture du
marché
en confiant à des sociétés commerciales
la réalisation des ventes volontaires de meubles aux enchères
publiques et en prévoyant des dispositions destinées à
garantir le principe de libre prestation de services.
Votre rapporteur a considéré que
seules de telles dispositions
sont de nature à garantir le respect des principes de liberté
d'établissement et de libre circulation des services posés par
les articles 52 et 59 du traité de Rome.
En outre, ces dispositions répondent à la
nécessité, depuis trop longtemps soulignée, d'adapter le
secteur des ventes publiques aux évolutions qui ont affecté le
marché de l'art.
B. ... ET À DES IMPÉRATIFS ÉCONOMIQUES
La mise
en demeure adressée par la Commission européenne au gouvernement
français a eu le mérite d'imposer une réforme qui
constitue
une condition déterminante de la modernisation du
marché de l'art français.
Le constat du déclin de la position française en ce domaine est
désormais unanimement partagé.
Le marché français des ventes publiques qui, jusque dans les
années cinquante, détenait la première place mondiale, est
désormais loin derrière ses deux principaux concurrents ainsi que
le montrent les chiffres recueillis en 1997. Le montant total des ventes
s'élevait pour Christie's et Sotheby's, respectivement, à 12,2
milliards de francs et 11 milliards de francs, contre 8,5 milliards de
francs pour la France entière, dont 3,8 pour Drouot. Si, depuis 1997,
s'amorce une reprise des ventes publiques confirmée en 1998,
l'écart entre les commissaires-priseurs français et leurs
concurrents anglo-saxons demeure.
Plusieurs facteurs expliquent cette situation inquiétante à
maints égards. Le marché de l'art français pâtit,
d'une part, d'une législation et d'une fiscalité qui ne sont
guère favorables à son développement et, d'autre part, du
dynamisme des sociétés de ventes étrangères, ces
deux facteurs étant à l'évidence liés.
Comme le souligne à nouveau le second rapport de l'Observatoire des
mouvements internationaux d'oeuvres d'art publié en avril 1998
5(
*
)
, le marché de l'art est pour les
objets d'une valeur supérieure à 500 000 francs, un
"
marché
à caractère international
très mouvant "
dont la clientèle recherche les
meilleurs lieux de valorisation.
La prospérité d'un marché est, en effet, liée
à la capacité des vendeurs à découvrir, à
attirer et à mettre en valeur les meilleurs objets -ou du moins les plus
rares, donc les plus recherchés et les plus chers. Or, force est de
constater le caractère peu international de notre marché ;
en France, le montant unitaire des enchères demeure encore relativement
faible et depuis plusieurs années, nos importations stagnent. Cela est
d'autant plus inquiétant qu'à n'exploiter que son propre
gisement, on court le risque de l'épuiser.
Dans ce contexte, tout différentiel de charges, fut-il faible, peut
être un facteur de délocalisation. A cet égard, la France
souffre de réelles distorsions de concurrence. Sans procéder
à une analyse détaillée de celles-ci, nous soulignerons
seulement que sur les cinq taxes qu'une vente est susceptible de supporter en
France (TVA sur les ventes, taxe sur les plus-values, TVA à
l'importation, droit de suite, droit de reproduction), la plupart d'entre elles
constituent des facteurs discriminatoires.
Ce handicap est aggravé par
l'inadaptation de l'organisation
professionnelle des ventes publiques
.
Les nouvelles caractéristiques du marché imposent à ses
acteurs d'être présents dans le monde entier et donc de disposer
d'une dimension financière suffisante pour développer les
structures commerciales nécessaires. La réglementation
française des ventes publiques qui a pour principale
caractéristique de confier leur réalisation à des
officiers publics a incontestablement entravé une évolution
qu'ont pu opérer les sociétés étrangères
favorisées par leur statut commercial.
Jusqu'à présent, les commissaires-priseurs exerçaient leur
activité soit individuellement, soit dans le cadre de
sociétés civiles professionnelles, soit, depuis 1992, dans le
cadre de sociétés d'exercice libéral.
Ces conditions
d'exercice de la profession
ne leur permettaient pas de réaliser
dans des conditions satisfaisantes les investissements nécessaires pour
acquérir une dimension commerciale internationale.
Les sociétés civiles professionnelles ne peuvent qu'être
constituées entre professionnels, ce qui facilite les regroupements mais
ne permet pas d'accroître significativement la dimension
financière des offices.
La loi du 31 décembre 1990 relative à l'exercice sous forme
de sociétés des professions libérales soumises à un
statut législatif ou dont le titre est réglementé qui a
contribué à assouplir les règles d'exercice en
société de la profession de commissaire-priseur, a rendu possible
sous certaines conditions l'ouverture du capital de ces sociétés
dites d'exercice libéral, à forme commerciale et à objet
civil, à des associés autres que les professionnels
concernés.
Néanmoins, cette possibilité est demeurée limitée
car la loi a réservé la détention de la majorité
des droits sociaux aux professionnels exerçant en leur sein et a
énuméré de manière limitative les autres personnes
physiques ou morales pouvant détenir le complément du capital.
Par ailleurs, en dépit de mesures salutaires comme la suppression de la
bourse commune de résidence ou l'instauration d'un tarif linéaire
en 1993,
la réglementation des ventes publiques
elle-même
s'est révélée pénalisante pour les
commissaires-priseurs. Reposant sur le principe affirmé par le second
alinéa de l'article premier de l'ordonnance n° 45-2593 du
2 novembre 1945 relative au statut des commissaires-priseurs selon lequel
" le commissaire-priseur ne peut se livrer à aucun commerce en
son nom, pour le compte d'autrui ou sous le nom d'autrui, ni servir directement
ou indirectement d'intermédiaire pour des ventes amiables ",
cette disposition leur interdisait de recourir à des pratiques
commerciales qui ont contribué de manière déterminante au
succès des grandes sociétés de ventes
étrangères.
Les conséquences néfastes de l'inadaptation des structures et des
pratiques professionnelles des commissaires-priseurs ont été
encore accrues par
les retards pris dans l'ouverture du marché
.
En effet, les vendeurs français ont été incités
à recourir aux bons offices de sociétés
étrangères pour obtenir le meilleur prix de leurs tableaux,
meubles ou objets d'art.
L'interdiction faite aux opérateurs européens d'organiser des
ventes sur le territoire national n'a laissé d'autres solutions aux
premiers comme aux seconds que de vendre ces biens hors de France. A cet
égard, la loi du 31 décembre 1992
6(
*
)
en abrogeant la loi douanière du
23 juin 1941 a grandement facilité les échanges de France vers
des places comme Monaco, Genève, Londres ou New-York.
Le marché français n'a donc pas pu bénéficier de
l'incontestable effet d'entraînement qu'aurait permis une harmonisation
européenne plus rapide. Cela était d'autant plus dommageable que
le dynamisme du marché de l'art apparaît comme une condition
nécessaire pour assurer la sauvegarde du patrimoine français
.
En effet, en raison de l'affaiblissement de la position du secteur des ventes
publiques, des objets qui faisaient partie de notre patrimoine culturel et
historique ont quitté le territoire national sans grand espoir de retour
et l'Etat n'a pu exercer son droit de préemption que sur un volume
réduit d'objets.