III. UN EFFORT DE RECRUTEMENT SOUTENU
Le budget de la justice pour 1999 est marqué par la poursuite de l'effort entrepris en vue du renforcement des effectifs des juridictions judiciaires comme des juridictions administratives : il prévoit en effet la création de 370 emplois pour les services judiciaires et de 61 emplois au Conseil d'Etat et dans les juridictions administratives. Cependant, les vacances de postes demeurent encore trop nombreuses et l'effort de recrutement risque d'être en partie absorbé par la mise en oeuvre des nouvelles réformes prévues.
A. LES RECRUTEMENTS DE MAGISTRATS JUDICIAIRES
1. Un effort exceptionnel de recrutement
Le
projet de loi de finances pour 1999 prévoit la
création de
140 emplois de magistrats
7(
*
)
, succédant aux
70 créations d'emplois intervenues en 1998.
Ainsi que l'a souligné Mme Elisabeth Guigou, Garde des Sceaux, devant
votre commission des Lois, ce nombre de créations d'emplois de
magistrats est le plus élevé des quinze dernières
années.
Le nombre de postes ouverts aux
concours d'accès à l'Ecole
nationale de la magistrature
a été porté à 185
pour 1998 (contre 145 pour 1996 et 1997).
En outre, afin d'accélérer les recrutements, la loi organique
n° 98-105 du 24 février 1998 a autorisé
l'organisation de deux
concours exceptionnels
permettant le recrutement
de 100 magistrats en 1998 et de 100 autres en 1999 ; les magistrats
recrutés en 1998 par cette voie prendront leurs fonctions en juridiction
dès l'été 1999 à l'issue d'une formation de six
mois.
2. Le renfort encore très insuffisant des conseillers de cours d'appel en service extraordinaire et des magistrats à titre temporaire
Afin de
compléter le renfort des effectifs des juridictions tout en diversifiant
le corps judiciaire, la loi organique n° 95-64 du
19 janvier 1995 a prévu la possibilité de faire appel
à des conseillers de cours d'appel en service extraordinaire et à
des magistrats à titre temporaire.
• Les
conseillers de cours d'appel en service extraordinaire
sont
recrutés parmi des candidats âgés de 50 à
60 ans titulaires d'un diplôme de niveau maîtrise et
justifiant d'au moins 15 années d'activité professionnelle
les qualifiant particulièrement pour exercer des fonctions judiciaires.
La loi organique n° 98-105 du 24 février 1998 a
élargi les possibilités de recrutement de ces conseillers en
service extraordinaire, allongé de 5 à 10 ans la
durée d'exercice de leurs fonctions (à temps plein) et assoupli
la procédure de recrutement en supprimant le caractère probatoire
de la période de formation.
Mais la mise en oeuvre de ces dispositions est encore très
limitée. En effet, interrogée sur ce point au cours de son
audition devant votre commission des Lois, Mme Elisabeth Guigou, Garde des
Sceaux, a indiqué que
trois
nominations étaient
intervenues en
1997
(à la suite de l'examen de
33 candidatures par la commission d'avancement) et
deux
autres en
1998
(sur 15 candidatures).
• La loi organique du 19 janvier 1995 a également
ouvert la possibilité de recruter des
magistrats
exerçant
à titre temporaire
les fonctions de juge d'instance ou
d'assesseur dans les formations collégiales des tribunaux de grande
instance. Ces magistrats à titre temporaire sont recrutés, pour
sept ans non renouvelables, sur proposition de l'assemblée
générale des magistrats du siège de la cour d'appel et
après avis conforme de la commission d'avancement ;
rémunérés sur la base de vacations, ils peuvent poursuivre
une autre activité professionnelle concomitamment à leurs
fonctions judiciaires.
Comme pour les conseillers de cours d'appel en service extraordinaire, la loi
organique du 24 février 1998 a supprimé le
caractère probatoire du stage de formation imposé aux magistrats
à titre temporaire.
Votre commission des Lois, à l'initiative de laquelle cette modification
a été introduite, a en effet considéré
" décourageant et vexatoire "
d'imposer un stage de cette
nature à des personnes déjà confirmées
professionnellement et ayant accepté de se soumettre à une
sélection.
Cependant, bien que la loi de programme de 1995 ait prévu la
création de 80 postes équivalents temps plein et que 64 de
ces créations aient été inscrites en lois de finances
(soit 16 pour chacune des années 1995, 1996, 1998 et 1999), le
recrutement des magistrats à titre temporaire est resté pour le
moment bien timide.
Il n'a débuté qu'à la suite de la publication du
décret n° 97-4 du 7 janvier 1997 et ne concerne
actuellement, à titre expérimental, que les seules cours d'appel
d'Aix-en-Provence, Angers, Colmar et Versailles.
Le Garde des Sceaux a précisé devant votre commission des Lois
que
quatre
candidats avaient fait l'objet d'un avis favorable de la
commission d'avancement (sur un total de 18 candidatures examinées).
Votre commission des Lois regrette la
faiblesse de ces recrutements
de
magistrats à titre temporaire et de conseillers de cours d'appel en
service extraordinaire, qui seraient pourtant susceptibles d'apporter un
renfort appréciable dans les juridictions surchargées. Elle
espère néanmoins que les assouplissements apportés par la
loi organique du 24 février 1998 permettront d'accroître
leurs effectifs.
3. Des vacances de postes qui restent trop nombreuses
L'application de la loi de programme pour 1995 a permis de
localiser
au total 184 emplois budgétaires de magistrats : 49 en 1995, 53 en
1996 et 82 en 1998.
Cependant, en dépit de l'important effort de recrutement engagé,
les vacances de postes constatées dans les juridictions sont encore trop
nombreuses.
Selon la Chancellerie, 215 emplois de magistrats étaient vacants au
1er septembre 1998, soit 3,38 % d'un effectif budgétaire
de 6 357 emplois
8(
*
)
.
Une étude récente réalisée par l'Union syndicale
des magistrats (USM) qui a comptabilisé l'ensemble des postes non
occupés dans les juridictions, en ajoutant aux " vacances
officielles " dénombrées par la Chancellerie les absences
pour congés divers, fait toutefois apparaître un taux de
vacances de postes
beaucoup plus élevé sur le terrain :
celui-ci atteindrait en moyenne 7,4 % des effectifs en juridiction et
toucherait davantage les magistrats du parquet (9 % en moyenne) que les
magistrats du siège (6,8 % en moyenne).
Cette situation de distorsion entre les effectifs budgétaires et les
effectifs réels devrait conduire à renforcer encore le nombre de
magistrats placés
qui, outre les hypothèses de
congé du magistrat titulaire ou de vacance de poste, peuvent
désormais être temporairement affectés dans une juridiction
pour y renforcer l'effectif afin d'assurer le traitement du contentieux dans un
délai raisonnable.
Le nombre de ces magistrats a été porté à 139 en
1998 (contre 117 en 1997), avec la création de 17 emplois de juges
placés et de 5 emplois de substituts placés ; il
représente désormais près de 3 % des emplois mais
reste très en-deçà du maximum fixé par la loi
organique qui permettrait de porter l'effectif des magistrats placés
à 309 emplois.
*
Par
ailleurs, il convient de souligner que
les nombreuses créations
d'emplois
prévues par le projet de loi de finances pour 1999 ne
permettront pas toutes de soulager les juridictions surchargées
puisqu'elles
seront pour partie absorbées par la mise en oeuvre des
nouvelles réformes
.
Ainsi, la Chancellerie a prévu que la moitié des 140
créations d'emplois de magistrats prévues au projet de budget
pour 1999 seraient consacrées à la mise en oeuvre du projet de
réforme du régime de la détention provisoire qui
nécessiterait au total pour sa mise en application 150 à
200 nouveaux magistrats.
La réforme envisagée des tribunaux de commerce, qui sera
évoquée dans la suite du présent avis, rendrait pour sa
part nécessaire la création de 350 emplois de magistrats
pour assurer la mixité au sein de ces tribunaux, mais ces
créations ne seront mises en place qu'à partir du budget de l'an
2000.
B. LES RECRUTEMENTS DE FONCTIONNAIRES DES SERVICES JUDICIAIRES
Le
renforcement des effectifs de magistrats ne peut être efficace que s'il
s'accompagne d'un renforcement des effectifs de greffiers.
Aussi la Chancellerie a-t-elle mis en place en 1998 un
plan exceptionnel de
recrutement
de fonctionnaires des services judiciaires. Plus de
800 fonctionnaires devraient être recrutés d'ici le
31 décembre 1998 dont la moitié devrait avoir pris ses
fonctions à cette date : 44 greffiers en chef, 240 greffiers,
475 personnels de bureau et 70 fonctionnaires des filières
techniques.
Ce recrutement devrait permettre de combler les vacances d'emploi
constatées fin 1997 mais également de pourvoir les
230 emplois budgétaires créés par la loi de finances
pour 1998 (20 greffiers en chef, 90 greffiers, 130 personnels de
bureau).
Le projet de loi de finances pour 1999 prévoit également la
création de 230 emplois de fonctionnaires des services judiciaires
(10 greffiers en chef, 112 greffiers, 72 adjoints
administratifs, 36 agents contractuels), ce qui permettra d'achever
l'exécution de la loi de programme qui prévoyait la
création de 835 emplois.
Cependant, les absences de fonctionnaires pour raisons diverses, s'ajoutant aux
vacances d'emploi (qui atteignaient 2,72 % des emplois au
1er juin 1998 selon la Chancellerie) et aux conséquences de
l'absence de compensation systématique des temps partiels
9(
*
)
, tendent à désorganiser
les juridictions.
Devant ces difficultés, la création de 116 emplois de
personnels de bureau
placés
a été
décidée ; elle devrait permettre aux chefs de cour de
suppléer à certaines absences liées aux congés de
maladie, aux congés de maternité ou aux congés de
formation.
Par ailleurs, les représentants des organisations professionnelles de
fonctionnaires de la justice entendus par votre rapporteur pour avis ont
souligné l'insuffisance de la politique du ministère de la
justice en matière de
logement social
, notamment en région
parisienne.
Cependant, les crédits d'action sociale du ministère, d'un
montant global de 94,5 millions de francs, sont en augmentation de plus de
18,5 % pour 1999.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis
par les services de la Chancellerie, des efforts sont menés en vue d'une
augmentation du nombre de logements sociaux, notamment à travers
l'ouverture d'une résidence parahôtelière à Paris,
mais se heurtent à l'insuffisance du parc interministériel de
logements sociaux et à des difficultés liées à
l'impossibilité pour le ministère de la justice de faire
construire lui-même des logements en l'absence de crédits inscrits
au titre VI.
C. LE RENFORCEMENT DES EFFECTIFS DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
Afin de
faire face à l'augmentation des flux de contentieux, les effectifs de
magistrats et de fonctionnaires des juridictions administratives ont
également été renforcés en application de la loi de
programme de 1995.
• S'agissant des
magistrats des cours administratives d'appel et des
tribunaux administratifs
, la loi de programme prévoyait d'une part,
la création de 105 emplois budgétaires et d'autre part, le
recrutement à titre temporaire de 75 magistrats.
79 emplois ont d'ores et déjà été
créés ; le projet de loi de finances pour 1999 prévoit
encore la création de 21 emplois supplémentaires, portant
à 100 (sur 105) le nombre total d'emplois créés en
application de la loi de programme.
Par ailleurs, des crédits ont été ouverts pour la
rémunération de 56 magistrats administratifs recrutés
à titre temporaire ; grâce à ces crédits,
40 magistrats ont été recrutés à titre
temporaire par la voie du détachement et 14 magistrats
supplémentaires le seront d'ici la fin de l'année. Le projet de
loi de finances pour 1999 prévoit les crédits nécessaires
pour 15 recrutements temporaires complémentaires, ce qui portera
à 71 (sur 75) le nombre total de recrutements temporaires en application
de la loi de programme.
Le taux de vacances des emplois s'élevait à 3,5 % au
1er avril 1998.
Les représentants des juridictions administratives entendus par votre
rapporteur pour avis ont insisté sur l'insuffisance du nombre de postes
de présidents de formations de jugement pour assurer de façon
satisfaisante les fonctions d'encadrement.
• En ce qui concerne les
effectifs des greffes
, la loi de
programme prévoyait la création de 200 emplois de
fonctionnaires ; 150 emplois ont d'ores et déjà
été créés, auxquels viendront s'ajouter les
40 emplois prévus par le projet de loi de finances pour 1999.
Le renforcement des effectifs des greffes a permis d'améliorer le ratio
de fonctionnaires par magistrat, mais celui-ci reste très
inférieur à celui constaté dans les juridictions
judiciaires.
Au 30 juin 1998, le taux de vacances des emplois s'élevait
à 5,8 %.
D. LE DÉVELOPPEMENT DE L'ASSISTANCE AUX MAGISTRATS
1. Le bilan très positif du concours des assistants de justice
A
l'initiative de la commission des Lois du Sénat, l'article 20 de la
loi du 8 février 1995 relative à l'organisation des
juridictions a prévu la possibilité de recruter des assistants
auprès des magistrats des tribunaux d'instance, des tribunaux de grande
instance et des cours d'appel.
Ces assistants sont chargés de tâches de documentation et de
préparation des décisions. Ils sont recrutés pour une
durée de deux ans renouvelable parmi les personnes titulaires d'un
diplôme sanctionnant quatre années d'études
supérieures en matière juridique et que leur compétence
qualifie particulièrement pour exercer ces fonctions ; dans la
pratique, il s'agit souvent d'étudiants en troisième cycle de
droit préparant parallèlement leur thèse, qui abandonnent
la fonction d'assistant dès qu'ils trouvent un emploi stable. Ils sont
indemnisés par l'allocation de vacations horaires
10(
*
)
et travaillent le plus souvent
à mi-temps.
203 assistants de justice ont été recrutés en 1996,
puis 100 de plus au cours de l'année 1997.
Avec une dotation de 8,4 millions de francs en mesure nouvelle, la loi de
finances pour 1998 devrait permettre d'assurer un nouveau recrutement de
200 assistants de justice.
L'effort financier consacré aux assistants de justice sera encore
renforcé en 1999, le projet de loi de finances prévoyant une
dotation de 15,6 millions de francs destiné au
recrutement de
400 assistants supplémentaires
, ce qui devrait permettre de
porter à plus de 900 l'effectif total des assistants.
Cet effort apparaît pleinement justifié car l'analyse des rapports
transmis par les cours d'appel concernant l'activité des assistants
montre que
leur concours a donné entière satisfaction
et
permis aux magistrats de se décharger de certaines tâches
répétitives ou de recherches chronophages, au profit d'un
traitement plus rapide du contentieux.
Dans leur majorité, les magistrats des juridictions qui ont
bénéficié du concours d'assistants de justice soulignent
la qualité des travaux effectués par ceux-ci. Le plus souvent, il
s'agit de recherche de documentation ou de jurisprudence, de rédaction
de notes de synthèses des dossiers ou de rédaction de projets de
décisions ou de réquisitoires suivant les instructions des
magistrats.
En outre, les assistants se voient aussi parfois confier d'autres tâches
telles que le prétraitement du courrier pénal
général, les propositions de recours aux procédures de
médiation-réparation, la gestion de la médiation
pénale, la confection de recueils de doctrine ou de jurisprudence, la
tenue de statistiques, la gestion des bibliothèques...
En revanche, la présence d'assistants de justice ne semble pas
adaptée au service de l'instruction, en raison notamment de la
spécificité de la procédure.
Le bilan du recrutement des assistants de justice apparaît donc
très positif. Aussi les demandes d'assistants de justice par les
juridictions sont-elles en forte augmentation.
En revanche, le bilan de la mise en place d'
"assistants
juridiques "
(fonctionnaires mis à disposition par d'autres
administrations) dans les juridictions administratives semble décevant,
selon les représentants de ces juridictions qui ont été
entendus par votre rapporteur.
2. Les perspectives de recrutement d'assistants spécialisés au sein des nouveaux pôles économiques et financiers
L'article 91 de la loi n° 98-546 du
2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et
financier a par ailleurs prévu la possibilité de recruter des
assistants spécialisés auprès des cours d'appel ou des
tribunaux de grande instance qui sont spécialisés en
matière de traitement des infractions économiques et
financières en application des dispositions de l'article 704 du
code de procédure pénale.
Les assistants spécialisés sont chargés d'apporter une
assistance technique aux magistrats dans le déroulement de la
procédure, sans pouvoir procéder par eux-mêmes à
aucun acte. Ils sont recrutés parmi les fonctionnaires de
catégorie A ou B ou parmi les personnes titulaires d'un
diplôme sanctionnant une formation économique, financière,
juridique ou sociale d'une durée au moins égale à
quatre années d'études supérieures et justifiant
d'une expérience professionnelle minimale de quatre années.
Le décret d'application de ces dispositions est actuellement en cours
d'élaboration.
Il est envisagé dans un premier temps de recourir aux services de
fonctionnaires mis à disposition par le ministère de
l'économie et des finances et par la Banque de France, les
possibilités de recrutement d'assistants spécialisés en
provenance du secteur privé étant par ailleurs à
l'étude.
Dans cette perspective, le ministère de la justice a demandé la
mise à disposition de 25 fonctionnaires par an pendant trois ans en
vue de leur affectation en priorité dans les tribunaux de Paris, Bastia
et Nanterre puis dans ceux de Bordeaux, Lyon, Fort-de-France et
Marseille ; des appels à candidatures ont déjà
été diffusés.
Le recrutement de ces assistants spécialisés devrait permettre de
renforcer les moyens des "
pôles économiques et
financiers
" que Mme Elisabeth Guigou, Garde des Sceaux,
envisage de constituer au sein de certaines juridictions.
Une mesure nouvelle de 15 millions de francs est inscrite au projet de
budget pour 1999 pour la constitution de ces pôles de lutte contre la
délinquance économique et financière.
Le pôle économique et financier de Paris devrait être
opérationnel à partir de mars 1999 ; il accueillera une
soixantaine de magistrats et plus d'une centaine de fonctionnaires, dans des
locaux de 8.330 mètres carrés.
E. UN RECOURS LIMITÉ AUX EMPLOIS-JEUNES
Votre
commission des Lois s'était interrogée, l'an dernier, sur
l'opportunité de la mise en place d'emplois-jeunes par le
ministère de la justice.
Elle avait en effet souligné les difficultés d'adaptation de la
procédure retenue au cas particulier du ministère de la justice,
les incertitudes pesant sur le mode de financement et le problème de la
définition d'emplois pertinents dans ce domaine.
Interrogée par votre rapporteur pour avis sur le bilan des
emplois-jeunes pour le ministère de la justice,
Mme Elisabeth Guigou, Garde des Sceaux, a reconnu que leur mise en
place n'avait pas donné de résultats aussi performants que ceux
qu'elle avait espérés.
Le ministère de la justice s'est engagé à promouvoir la
création de 3.500 emplois-jeunes dans son secteur. Pour atteindre
cet objectif, cinq accords cadres ont été signés avec les
principaux partenaires associatifs qui se sont engagés à
promouvoir la création de 2.150 emplois sur une période de
3 ans auprès de leurs adhérents. Ces emplois se
répartissent ainsi : 1.000 emplois pour l'Association
française pour la sauvegarde de l'enfance et de l'adolescence (AFSEA)
(dont 70 créés et 172 en projet), 250 emplois pour
l'Institut national d'aide aux victimes et de médiation (INAVEM) (dont
36 créés et 46 projets), 300 emplois pour le Comité
de liaison des associations socio-éducatives de contrôle
judiciaire (CLCJ) (dont 57 créés et un nombre équivalent
en projet), 500 emplois pour l'Union nationale des associations familiales
(UNAF) (dont 100 créés et 100 autres en projet) et
100 emplois pour le Centre national d'information et de documentation des
femmes et des familles (CNIDEF).
En outre, 226 emplois ont été créés dans les
domaines de l'accès au droit, de l'accompagnement des familles des
détenus ou de l'insertion des publics les plus en
difficulté ; pour ce qui concerne les services judiciaires, on
dénombre ainsi 222 projets et 67 conventions signées
(représentant 88 emplois).
Le Garde des Sceaux a précisé devant la commission des Lois qu'au
total
489 emplois-jeunes
avaient déjà
été
créés
dans des domaines
variés tels que l'accès au droit, l'aide aux victimes ou aux
mineurs, ou encore l'accueil du public. Elle a ajouté qu'elle avait
souhaité un niveau d'exigence élevé quant à la
qualité des recrutements effectués.
Votre rapporteur pour avis tient à souligner que ces emplois-jeunes,
s'ils sont encore peu nombreux, n'ont toutefois pas été
dévoyés comme on aurait pu le craindre dans le secteur de la
justice. Au demeurant, il est encore trop tôt pour dresser un bilan
définitif du recours aux emplois-jeunes dans ce secteur.