B. UNE DIFFICULTÉ MAJEURE : LA BAISSE RÉGULIÈRE DES MOYENS EN PERSONNELS
Parallèlement aux adaptations du réseau diplomatique et consulaire et au maintien d'une très importante charge de travail dans les consulats, le Ministère des affaires étrangères est confronté à une déflation régulière de ses effectifs depuis plus de cinq ans, qui conjugue ses effets à ceux, plus récents, de la baisse des postes de recrutés locaux et de la disparition prochaine des coopérants du service national.
1. La déflation des effectifs du Ministère des affaires étrangères depuis 1994
.
En 1998, dernière année du schéma quinquennal
d'adaptation des réseaux, ont été supprimés 117
emplois. Ces suppressions ont porté sur :
- 35 emplois de contractuels de
catégorie C
à
l'étranger,
- 56 emplois de titulaires de
catégorie C
,
- 26 emplois de chargés de mission culturelle.
Les économies ainsi réalisées ont été
compensées par l'augmentation des crédits de
rémunération des recrutés locaux, et par la
création de 10 emplois de titulaires dans des postes d'encadrement
(catégories A et B).
.
En 1998, les effectifs réels du Ministère des affaires
étrangères s'établissent à :
-
3 547 agents en administration centrale
, dont 604 dans les services de
coopération au développement, soit 2 943 pour le Quai d'Orsay,
-
12 029 agents dans les services et réseaux à
l'étranger
, dont :
. 10 404 agents dans les services diplomatiques et consulaires,
. 823 agents dans les missions de coopération et d'action culturelle,
. 82 dans les centres médico-sociaux,
. 720 dans les centres culturels français.
.
Bien que le schéma quinquennal n'ait pas eu vocation à
être reconduit au-delà de 1998, un
nouveau programme
pluriannuel de déflation des effectifs
serait actuellement de
nouveau envisagé.
L'effort de réduction des effectifs sera
donc poursuivi en 1999
avec la
suppression nette de 119 emplois
:
- 24 emplois de chargés de mission culturelle,
- 18 emplois contractuels de catégorie B en administration centrale,
- 12 emplois de contractuels de niveau C à l'étranger,
- 65 emplois de titulaires de catégorie C.
. Telle qu'elle est conduite, la déflation des effectifs du
Ministère des affaires étrangères
affecte tout
particulièrement les postes consulaires.
En effet, elle porte
principalement sur les
personnels de catégorie C
: 456 emplois de
catégorie C à l'étranger ont ainsi été
supprimés entre 1994 et 1998, pendant la mise en oeuvre du schéma
d'adaptation des réseaux. Or, ces personnels jouent un rôle
considérable dans le fonctionnement des postes consulaires.
La poursuite de cette déflation en 1999 est donc susceptible d'aggraver
les difficultés de certains consulats. Ces difficultés se
traduisent désormais, il faut le souligner, par
l'interruption de
certaines activités consulaires.
Ainsi le consulat
général de Rome a-t-il été contraint de fermer ses
services de l'état civil pendant plusieurs mois, en 1996 et
1997.
2. Deux ressources en personnels désormais en déclin : recrutés locaux et coopérants du service national
a) L'amorce d'une contraction des effectifs de recrutés locaux
Dans la
logique du schéma quinquennal ci-dessus évoqué, la
restitution des 610 emplois de titulaires supprimés devait être
-au moins partiellement- compensée par un
développement des
effectifs de recrutés locaux
, dans la proportion d'un recruté
local pour deux emplois de titulaires supprimés.
Les effectifs recrutés locaux s'élèvent ainsi en 1998
à 5 530 agents, dont 1 191 Français (soit 21,5 %).
Les augmentations d'effectifs effectuées dans le cadre du schéma
quinquennal ont porté sur les
agents de bureau
, qui
représentent désormais quelque 40 % de l'effectif total,
répartis entre 2 201 agents de bureau et 3 329 agents de service. En
1998, les recrutés locaux représentent 53 % des personnels
des postes diplomatiques et consulaires.
Les différentes mesures tendant à la
revalorisation des
rémunérations et à l'amélioration de la protection
sociale
des recrutés locaux mises en oeuvre depuis 1997 se sont
traduites par des charges supplémentaires. Ainsi la dotation
destinée aux recrutés locaux augmentera-t-elle de 8,4 %, y
compris les indemnités de fin de fonction et les charges sociales. En
dépit de crédits croissants, les nécessaires ajustements
de rémunération en cours ne permettent plus d'augmenter le nombre
de postes de recrutés locaux. Les salaires étant de
surcroît parfois versés en dollars, cette dotation subit le
contrecoup de l'évolution du taux de change du dollar et des monnaies
rattachées, alors même que le chapitre 31-98 est un chapitre
limitatif et non provisionnel.
C'est ainsi que les effectifs de recrutés locaux ont été,
eux aussi,
affectés par des suppressions nettes d'emplois
(40
postes en 1997 et 60 en 1998). Il est désormais difficile de recourir
à cette catégorie de personnels pour compenser la
déflation des emplois de titulaires. Il convient donc de suivre avec
intérêt les travaux de la
mission de réflexion sur la
politique générale de recrutement et de gestion des personnels
locaux
mise en place récemment au Ministère des affaires
étrangères.
b) Difficultés supplémentaires liées au futur volontariat du service national à l'étranger
La
réforme du service national affecte aussi la gestion des personnels des
affaires étrangères à travers, d'une part, l'extinction
progressive, à l'échéance de 2002 (fin de la
période de transition et interruption du service national obligatoire),
de la
ressource appelée
et, d'autre part, à travers la
montée en puissance des
futurs volontaires du service national.
.
Chaque année, un effectif stable de quelque 1 500
coopérants du service national
(CSN) effectuent leur service
national au Ministère des affaires étrangères. Point n'est
besoin de souligner l'
apport essentiel de ces jeunes gens
au
fonctionnement des postes diplomatiques et consulaires, aux organismes de
recherche à l'étranger, aux établissements d'enseignement
relevant du réseau de l'Agence pour l'enseignement français
à l'étranger, aux centres culturels et aux alliances
françaises, ainsi qu'aux organisations non gouvernementales contribuant
à notre politique de coopération.
La même remarque vaut pour les jeunes gens affectés au
service
national en entreprises
, et dont la ressource est gérée par
la
Direction des relations économiques extérieures du
Ministère de l'économie et des finances. Le ministère
délégué à la coopération et à la
francophonie
s'appuie également sur la ressource appelée,
dont le haut niveau de formation constitue un atout considérable pour
les missions de coopération.
.
La
loi n° 97-1019 portant réforme du service national
prévoit, parmi les modalités d'accomplissement du futur
volontariat du service national, un
volontariat à l'étranger
qui recouperait très largement l'actuel service de la
coopération. Elle renvoie cependant à une
loi
ultérieure
pour définir plus précisément les
contours du statut des volontaires civils, ainsi que les missions susceptibles
d'être confiées à ceux-ci par les différentes
administrations de tutelle.
Votre rapporteur est, comme la commission des affaires
étrangères, de la défense et des forces armées,
favorable au fait qu'une
loi spécifique porte uniquement sur le
volontariat à l'étranger.
Cette préférence
s'appuie sur les particularités évidentes
présentées par les divers types de volontariats susceptibles
d'être accomplis à l'étranger (enseignement à
l'étranger, coopération et ONG, entreprises, organismes de
recherche...), par rapport aux autres volontariats civils initialement
envisagés dans le cadre du projet de loi portant réforme du
service national proposé par le précédent gouvernement. Ce
projet de loi, rappelons-le, prévoyait l'accomplissement de volontariats
civils dans les domaines de la sécurité, de la prévention
et de la défense civile ; de la cohésion sociale et de la
solidarité ; de la coopération internationale et de l'aide
humanitaire.
Or, la
mise en place des emplois jeunes
est revenue à
créer, notamment dans la police et dans l'Education nationale, des
postes comparables à ceux qu'il avait été initialement
prévu de proposer dans le cadre du volontariat du service national. Dans
les administrations
concernées par les emplois-jeunes, la
création d'un volontariat du service national devient, par
conséquent, redondante.
Ainsi les hypothèses sur lesquelles
s'appuyait le projet de loi déposé par l'ancien gouvernement
à l'égard des volontariats civils paraissent-elles
dépassées du fait de la création des emplois-jeunes. Cette
constatation
valide la formule d'un nouveau projet de loi portant
exclusivement sur le volontariat international.
.
Tandis que le projet de loi destiné à définir les
contours juridiques du volontariat international était très
avancé, le gouvernement a interrompu la procédure
d'élaboration de ce texte, au motif que ledit projet devait
intégrer les volontariats susceptibles d'être accomplis dans le
domaine de la solidarité et de la cohésion sociale.
Ce
secteur serait donc
doublement pourvu
, non seulement à travers
les
emplois-jeunes
dont la demande croît de manière
régulière -et inquiétante pour notre pays-, mais aussi
à travers le
volontariat du service national.
Le Ministère des affaires étrangères est la
première victime des atermoiements gouvernementaux
, car il est
urgent d'adopter la loi relative au volontariat international
, et de
permettre au futur système de se rôder avant la fin du service
national obligatoire, en 2002. L'urgence est renforcée par le fait que,
à l'échéance de 2002, une réduction des effectifs
de CSN ne paraît pas impossible, compte tenu de la persistance de besoins
importants dans les armées tandis que la ressource en appelés est
susceptible de décroître.
Confronté à une déflation régulière de ses
effectifs, le Ministère des affaires étrangères ne peut
donc plus s'appuyer sur l'apport que constituent les recrutés locaux et
les CSN. Ces évolutions simultanées imposent une réflexion
sur la définition à venir des missions et des priorités
géographiques du Ministère des affaires étrangères.