II. UNE CONTRADICTION CERTAINE ENTRE LE MAINTIEN DU DEUXIÈME RÉSEAU DIPLOMATIQUE DU MONDE ET LA DÉFLATION RÉGULIÈRE DES EFFECTIFS DU MINISTÈRE
La poursuite de la contraction des effectifs du ministère des Affaires étrangères engagée depuis une dizaine d'années sous une contrainte budgétaire de plus en plus forte pose la question de l'évolution du réseau diplomatique et consulaire français. Il paraît en effet difficile, à effectifs décroissants, de préserver un réseau diplomatique et consulaire particulièrement dense, sans en redéfinir les missions.
A. UNE SPÉCIFICITÉ FRANÇAISE : LA DENSITÉ DU RÉSEAU DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE
1. Le deuxième réseau diplomatique du monde
A ce
jour, le réseau diplomatique et consulaire français compte :
- 149 ambassades de plein exercice,
- 110 postes consulaires de plein exercice (dont 87 consulats
généraux), auxquels il convient d'ajouter 529 agences
consulaires
4(
*
)
réparties
dans 104 pays,
- 17 représentations permanentes auprès d'organisations
internationales,
- un bureau à Berlin,
- soit
277 services à l'étranger
, compte non tenu des
antennes et des agences consulaires.
Il convient désormais d'ajouter à cette liste, non seulement les
22 centres culturels français, mais aussi les implantations relevant de
la coopération, désormais intégrées au
ministère des Affaires étrangères :
- 31 missions de coopération et d'action culturelle,
- 19 centres médico-sociaux,
- 7 centres franco-africains.
La densité particulière de ce réseau est liée,
selon le ministère des Affaires étrangères, aux
responsabilités conférées à la France par sa
qualité de membre permanent du Conseil de sécurité de
l'ONU.
Les particularités du réseau français tiennent non pas
tant au nombre de représentations diplomatiques, mais à la
densité du réseau consulaire.
a) Le deuxième réseau diplomatique après celui des Etats-Unis
Des
comparaisons entre le réseau français et les réseaux
diplomatiques et consulaires de dimensions comparables (allemand, britannique
et américain) fait ressortir le fait que le
nombre de nos ambassades
bilatérales de plein exercice
(149) est identique au nombre
d'ambassades allemandes (149), très proche du nombre d'ambasssades
britanniques (145), mais inférieur à celui des ambassades
américaines (161). Si l'on inclut les représentations permanentes
auprès d'organisations internationales, le nombre des
implantations
diplomatiques françaises
(166) est inférieur à celui
des implantations diplomatiques américaines (171), mais supérieur
à celui des implantations allemandes (160) et britanniques (154).
Par ailleurs, les réseaux diplomatiques se distinguent les uns des
autres en fonction des
priorités géographiques
qu'ils
reflètent :
- le réseau américain est plus étoffé en
Amérique centrale et du Sud
que les réseaux allemand et
français,
- en
Afrique subsaharienne
et, principalement, en
Afrique
francophone,
les Britanniques et les Allemands sont moins présents
que les Français et les Américains,
- les cartes diplomatiques de ces quatre pays diffèrent assez peu, en
revanche, en
Europe
, en
Afrique du Nord
, au
Moyen-Orient
et en
Asie-Océanie
.
De manière générale, l'augmentation du nombre d'ambassades
liée au démantèlement de l'URSS et de la Yougoslavie a
été compensée par des
fermetures d'ambassades et de
consulats
. Ainsi les consulats allemands d'Anvers, Göteborg, Douala,
Bilbao, Graz et Johannesbourg ont-ils été fermés
parallèlement aux ouvertures d'ambassades dans les pays baltes, dans la
CEI, en ex-Yougoslavie et en Slovaquie. La réseau allemand paraît
aujourd'hui en expansion (40 ouvertures pour 20 fermetures depuis 1990), de
même que le réseau britannique (29 ouvertures pour 11
fermetures). Le nombre d'ambassades bilatérales françaises et de
représentations permanentes a, lui aussi, augmenté depuis 1990
(23 ouvertures pour 8 fermetures), tandis que le réseau consulaire, en
particulier en Europe occidentale, était contracté (39 fermetures
en tout -y compris les fermetures pour raisons de sécurité- pour
7 ouvertures).
b) La densité du réseau consulaire français et l'importance des missions remplies par les consulats
Le
réseau consulaire français est fort de 110 postes (116 en 1996),
soit nettement plus que les réseaux britanniques (61 postes), allemand
(71 postes) et américains (74 postes).
Ce réseau est particulièrement dense dans le Maghreb et en
Afrique francophone. En Europe, les réseaux consulaires allemand,
américain et britannique sont d'importance équivalente. En
Amérique latine et en Asie, le réseau américain est
sensiblement plus dense.
La différence essentielle entre ces réseaux consulaires tient
cependant probablement moins à leur densité qu'à
l'étendue des missions confiées aux consulats. Or,
la
diversité des missions assumées dans nos consulats n'a pas
d'équivalent dans les autres réseaux, selon les informations
transmises à votre rapporteur
. Ces missions s'étendent, en
effet, à l'
intégralité
des fonctions remplies
par les mairies sur le territoire français
(état-civil,
délivrance des passeports, des cartes d'identité, recensement des
futurs appelés...) aux actes notariés, et ont des
prolongements sociaux non négligeables
(aide sociale, bourses
...) propres à la France. De plus, les règles de la
comptabilité publique affectent le travail consulaire à travers
le nombre d'écritures comptables effectuées par les postes, en
vue notamment du versement des pensions. La vocation des consulats est donc
d'apporter aux Français de l'étranger, selon les termes des
informations transmises à votre rapporteur, "une assistance que nos
voisins n'ont jamais conçue à un tel degré". La
délivrance des visas
contribue de surcroît à la
charge de travail qui pèse sur les consulats.
Ceux-ci remplissent donc, à l'étranger, les fonctions qui
incombent sur le territoire national aux mairies, aux préfectures et
à certains ministères, ce qui n'est pas sans susciter
d'importantes difficultés dans le contexte des contraintes
budgétaires actuelles (voir infra, C).
2. De fréquentes adaptations à la situation internationale
Les
bouleversements de la carte de l'Europe liés à l'effondrement du
communisme se sont traduits, à la suite du démantèlement
de l'URSS, de la Yougoslavie puis de la Tchécoslovaquie, par l'ouverture
d'une vingtaine de postes diplomatiques et consulaires en Europe, et par la
fermeture d'une trentaine de postes diplomatiques et consulaires
5(
*
)
, dont dix-sept en Europe
6(
*
)
.
Notons que certaines mesures ont été motivées par des
considérations de sécurité
, comme par exemple la
fermeture provisoire de l'ambassade de France à Mogadiscio en 1991,
à Kaboul en 1992 et à Kigali en 1994 et la "mise en sommeil", en
1995, des consulats généraux d'Oran et d'Annaba.
En 1997, les modifications du réseau ont concerné :
- la fermeture du consulat général de Venise (remplacé par
un consulat honoraire),
- la transformation de différents postes (consulat de Niamey en section
consulaire, agence consulaire de Gaborone en antenne consulaire, consulat
général de Bâle en chancellerie détachée).
Les modifications prévues pour 1998 ont trait à la
création d'un consulat à Wu Han, en Chine, ainsi que la
création à Banja Luka (république de Bosnie) d'un bureau
d'ambassade rattaché à Sarajevo.
De nouveaux aménagements de la carte ont été
annoncés en août 1998, lors de la sixième conférence
des ambassadeurs. Serait ainsi envisagée la réouverture de
l'ambassade de France à
Kingston
(Jamaïque), qui avait
été fermée en 1996 en même temps que les ambassades
de France à Freetown, Monrovia et Lilongwe.
Cette mesure peut paraître aujourd'hui fondée sur d'imparables
justifications d'ordre géopolitique, de même qu'elle s'appuyait
sur des raisons irréfutables il y a deux ans. Les dimensions d'un
réseau diplomatique peuvent-elles toutefois être remises en cause
en fonction des contingences du moment ? N'est-ce pas, au contraire, un
domaine dans lequel doivent prévaloir des anticipations à moyen
et long termes ?
Lors de la sixième conférence des ambassadeurs d'août 1998
a été annoncé un "
plan global d'adaptation de notre
réseau"
. Acceptons-en l'augure. Espérons surtout que les
décisions qui seront prises en application de ce plan global ne seront
pas remises en cause à trop brève
échéance...
|
|
POSTE - OUVERTURE/FERMETURE |
ORIGINE |
|
|
1990 |
|
|
KIEV |
Consulat général - ouverture |
création |
|
WINDHOEK |
Ambassade -ouverture par transformation de la mission diplomatique d'observation |
création |
|
WASHINGTON (OEA) |
Représentation auprès de l'OEA - ouverture |
création |
|
KABOUL |
- Ambassade - réouverture au niveau du chargé d'affaires |
sécurité |
|
BERLIN |
Bureau de l'Ambassade de France en RFA (au sein duquel s'est fondu notre CG à Berlin ouest) - ouverture |
création
|
|
BERLIN est |
Ambassade - fermeture |
redéploiement |
|
BERLIN ouest |
Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
ADEN - |
transformation de l'Ambassade en Consulat général |
redéploiement |
|
MONROVIA |
Ambassade - fermeture provisoire |
sécurité |
|
|
|
|
|
|
1991 |
|
|
LEIPZIG |
- Consulat général - ouverture |
création |
|
CANTON |
- Consulat général - ouverture |
création |
|
VILNIUS |
- Ambassade -ouverture |
création |
|
RIGA |
- Ambassade - ouverture |
création |
|
TALLIN |
- Ambassade - ouverture |
création |
|
PHNOM PENH |
- Ambassade - réouverture |
sécurité |
|
MOGADISCIO |
- Ambassade - fermeture provisoire |
sécurité |
|
LIVERPOOL |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
ROTTERDAM |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
INNSBRUCK |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
CONSTANTINE |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
FIANARANTSOA |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
NOUADHIBOU |
- Chancellerie détachée - fermeture |
redéploiement |
|
LUBUMBASHI |
- Consulat - fermeture |
redéploiement |
|
BAGDAD |
- Ambassade - fermeture |
sécurité |
|
CHARLEROI |
- Antenne - fermeture |
redéploiement |
|
|
|
|
|
|
1992 |
|
|
ALMA ATA |
- Ambassade - ouverture |
création |
|
BAKOU |
- Ambassade - ouverture |
création |
|
EREVAN |
- Ambassade - ouverture |
création |
|
KIEV |
- transformation du Consulat général en Ambassade |
création |
|
LJUBLJANA |
- Ambassade - ouverture |
création |
|
MINSK |
- Ambassade - ouverture |
création |
|
TACHKENT |
- Ambassade - ouverture |
création |
|
ZAGREB |
- transformation du Consulat général en Ambassade |
création |
|
MAYENCE |
- Chancellerie détachée transformée en Consulat général |
redéploiement |
|
DUBAI |
- Chancellerie détachée transformée en Consulat général |
redéploiement |
|
BRATISLAVA |
- Consulat général - ouverture |
création |
|
ADEN |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
ARLIT |
- Chancellerie générale |
redéploiement |
|
BADEN-BADEN |
- Consulat - fermeture |
redéploiement |
|
BOUAKE |
- Consulat - fermeture |
redéploiement |
|
FRIBOURG |
- Consulat - fermeture |
redéploiement |
|
OUJDA |
- Antenne consulaire - fermeture |
redéploiement |
|
SFAX |
- Consulat transformé en chancellerie détachée |
redéploiement |
|
TOURNAI |
- Antenne consulaire - fermeture |
redéploiement |
|
TREVES |
- Chancellerie détachée - fermeture |
redéploiement |
|
N'DJAMENA |
- Consulat transformé en section consulaire |
redéploiement |
|
KABOUL |
- Ambassade - fermeture provisoire |
sécurité |
|
|
|
|
|
|
1993 |
|
|
BRATISLAVA |
- transformation du Consulat général en Ambassade |
redéploiement |
|
BRUXELLES UEO |
- Représentation permanente - ouverture |
création |
|
LA HAYE OIAC |
- Représentation permanente - ouverture |
création |
|
SALONIQUE |
- Consulat général - ouverture |
création |
|
MOGADISCIO |
- Représentation spéciale - ouverture en janvier |
|
|
ANDORRE |
- viguerie transformée en Ambassade |
redéploiement |
|
SKOPJE |
- Délégué général en mission |
création |
|
TBILISSI |
- Ambassadeur en mission |
création |
|
SARAJEVO |
- Ambassadeur en mission |
création |
|
KABOUL |
- Chargé d'affaires en mission |
sécurité |
|
CANTON |
- Consulat général - fermeture |
à la demande de la Chine |
|
JAKARTA |
- Consulat transformé en section consulaire |
redéploiement |
|
KINSHASA |
- Consulat transformé en section consulaire |
redéploiement |
|
MOGADISCIO |
|
|
|
|
- Représentation spéciale - |
sécurité |
|
GAND |
- Consulat - fermeture |
redéploiement |
|
JERSEY |
- Consulat - fermeture |
redéploiement |
|
BRAZZAVILLE |
- Consulat transformé en section consulaire |
redéploiement |
|
PALMA de MAJORQUE |
- Consulat - fermeture |
redéploiement |
|
SAINT SEBASTIEN |
- Chancellerie détachée - fermeture |
redéploiement |
|
VALENCE |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
|
|
|
|
|
1994 |
|
|
SKOPJE |
- Ambassade minimale - ouverture |
création |
|
SARAJEVO |
- Ambassade minimale - ouverture |
création |
|
TBILISSI |
- Ambassade minimale - ouverture |
création |
|
ACHGABAT |
- Chargé d'affaires en mission |
création |
|
KIGALI |
- Ambassade - fermeture |
sécurité |
|
|
|
|
|
|
1995 |
|
|
KIGALI |
- Ambassade - réouverture |
sécurité |
|
BAGDAD |
- Section des intérêts français de l'Ambassade de Roumanie - ouverture |
|
|
CHISINAU |
- Chargé d'affaires en mission |
création |
|
ORAN et ANNABA |
- Consulats généraux - "mise en sommeil" |
sécurité |
|
|
|
|
|
|
1996 |
|
|
MOSCOU |
- section consulaire transformée en Consulat |
redéploiement |
|
CHISINAU |
- Ambassadeur en mission |
|
|
ACHGABAT |
- Ambassadeur en mission |
|
|
ASMARA |
- Ambassadeur en mission |
création |
|
OULAN BATOR |
- Ambassadeur en mission |
création |
|
AGHGABAT |
- Ambassade - ouverture |
création |
|
KINGSTON |
- Ambassade - fermeture |
redéploiement |
|
FREETOWN |
- Ambasssade - fermeture |
redéploiement |
|
MONROVIA |
- Ambassade - fermeture définitive |
redéploiement |
|
LILONGWE |
- Ambassade -fermeture |
redéploiement |
|
SAN JUAN de PUERTO RICO |
- Consulat - fermeture |
redéploiement |
|
FLORENCE |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
MONS |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
HONOLULU |
- Consulat général - fermeture |
redéploiement |
|
EDMONTON |
- Consulat - fermeture |
redéploiement |
|
|
|
|
|
|
1997 |
|
|
CANTON |
- réouverture du Consulat général |
création |
|
BALE |
- Consulat général transformé en Chancellerie détachée |
redéploiement |
|
NIAMEY |
- Consulat transformé en section consulaire |
redéploiement |
|
GABORONE |
- Agence consulaire transformée en antenne consulaire, rattachée à Windhoek |
redéploiement |
|
VENISE |
- Consulat général transformé en Consulat honoraire, rattaché à Milan |
redéploiement |
|
|
|
|
|
|
1998 |
|
|
BANJA LUKA |
- Ouverture d'un Bureau d'Ambassade rattaché à Sarajevo |
création |
|
WUHAN |
- ouverture d'un Consulat général |
création |
|
|
|
|