II. LES PRINCIPALES CATÉGORIES DE DÉPENSES
On examinera successivement l'évolution des moyens consacrés à l'enseignement agricole public, à l'enseignement privé sous contrat, aux aides aux familles et aux actions de formation.
A. L'ENSEIGNEMENT PUBLIC
1. L'évolution générale des crédits de l'enseignement agricole public
Les
crédits de l'enseignement agricole public en dépenses ordinaires
et crédits de paiement passent de
3 249,7 millions de
francs à 3 433,06 millions de francs, soit une progression
de
5,6 %.
Cette évolution mérite d'être saluée car elle rompt
avec celles constatées en 1997 et 1998, années
caractérisées par une très faible progression des
crédits de l'enseignement public agricole (environ 1,5 % par an).
Elle résulte, d'une part, de l'augmentation des dépenses de
personnel (+ 6,64 %) sous le double effet de créations de
postes et de mesures de déprécarisation et, d'autre part, d'une
croissance significative des dépenses pédagogiques, notamment en
faveur de l'enseignement technique.
Votre rapporteur ne peut que souligner l'opportunité et la
légitimité de l'effort consenti par le projet de budget en faveur
de l'enseignement agricole public.
En effet, la progression des moyens budgétaires, en particulier celle
enregistrée au cours des deux dernières années, sans
commune mesure avec celle des effectifs, ne permettait pas au ministère
de l'agriculture d'assurer dans des conditions convenables le fonctionnement de
l'enseignement dont il a la charge. Cette rigueur budgétaire dans une
période de croissance soutenue des effectifs contrastait avec la
situation faite à l'éducation nationale dont le budget demeurait
fort bien servi alors que les effectifs de l'enseignement scolaire diminuaient
et que ceux de l'enseignement supérieur demeuraient stables.
Néanmoins, cet effort ne pourra être de nature à
améliorer significativement les conditions de fonctionnement de
l'enseignement agricole public que s'il est poursuivi au cours des
années à venir. En effet, si le projet de loi de finances pour
1999 renoue avec des taux de progression des crédits proches de ceux de
1995 et de 1996, il faut rappeler que l'enseignement agricole public souffre
depuis de trop nombreuses années d'une faiblesse chronique de ses moyens
de fonctionnement. Il est bien évident que les retards accumulés
ne pourront être rattrapés en un seul exercice budgétaire.
•
Les crédits de fonctionnement
Les crédits de fonctionnement de l'enseignement agricole public
(enseignement technologique et professionnel et enseignement supérieur)
passent de 3 187,34 millions de francs à
3 373,86
millions de francs (
+ 5,8
%).
- Sur ce total, les
dépenses de personnel
représentent
3 014,9
millions de francs, en progression de
6,08
% par rapport à 1998.
- Les
dépenses de fonctionnement
(soit 315,08 millions de
francs) se répartissent quant à elles entre l'enseignement
technologique et professionnel (dépenses pédagogiques) pour
103,99 millions de francs (+ 11,39 %) et l'enseignement
supérieur pour 211,09 millions de francs (+ 1,53 %). La
différence de traitement existant entre l'enseignement technique et
l'enseignement supérieur, déjà constatée au
demeurant en 1998, s'accentue cette année du fait de l'effort
budgétaire significatif accompli en faveur de l'enseignement technique
public.
Votre rapporteur note avec satisfaction que l'augmentation des crédits
de fonctionnement de l'enseignement technique permettra pour la première
fois une prise en charge partielle des frais de stage des élèves
des filières de l'enseignement technique et professionnel. Une telle
mesure, qui s'appliquera également dans l'enseignement privé sous
contrat, apparaît à votre rapporteur particulièrement
opportune, compte tenu des problèmes que posent à de nombreuses
familles les frais de déplacement et d'hébergement liés
à ces stages.
ENSEIGNEMENT ET FORMATION AGRICOLES
LOI DE FINANCES POUR 1998
ET PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1999
Comparaison des principales catégories de dépenses
(en millions de francs)
|
Principales catégories de dépenses |
LFI
1998
|
PLF 1999 |
|
|
|
|
Crédits |
1999/1998
|
|
Crédits de l'enseignement agricole public (DO + CP) |
3 249,70 |
3 433,06 |
+ 5,8 |
|
Dépenses de personnel |
2 842,11 |
3 014,90 (1) |
6,08 |
|
Moyens de fonctionnement des services centraux et académiques |
38,88 |
38,88 (1) |
- |
|
Subventions aux établissements |
301,35 |
315,08 |
4,5 |
|
dont : |
|
|
|
|
- enseignement supérieur |
207,91 |
211,09 |
1,53 |
|
- enseignement technique |
93,44 |
103,99 |
11,29 |
|
Réparations accidents de travail des élèves |
5,00 |
5,00 |
- |
|
Investissements (CP)
|
62,36
|
59,20
|
- 5,07
|
|
Aides à l'enseignement privé (DO + CP) |
2 573,44 |
2 784,99 |
8,22 |
|
Rémunération des enseignants (ét. à temps plein) |
1 079,06 |
1 151,76 |
6,73 |
|
Subventions de fonctionnement (ens. techn) |
1 388,94 |
1 528 |
10,01 |
|
Subventions de fonctionnement (ens. sup.) |
101,30 |
101,30 |
- |
|
Investissements (CP)
|
4,14
|
3,80
|
- 8,21
|
|
Bourses |
499,00 |
520,54 |
4,32 |
|
Actions de formation en milieu rural |
177,68 |
164,77 |
-7,27 |
|
Total DO+CP |
6 499,82 |
6 903,36 |
6,21 |
(1)
Estimation
•
Les dépenses en capital
représentent
59,20 millions de francs en crédits de paiement, en recul de 5,07 %
par rapport à 1998. Les autorisations de programme sont quant à
elles maintenues à leur niveau de 1998, soit 65,5 millions de
francs.
Après la progression des crédits constatée en 1998
(+ 4,09 % pour les crédits de paiement et 6,07 % pour les
autorisations de programme), votre rapporteur ne peut que regretter ce
relâchement de l'effort d'investissement en faveur de l'enseignement
supérieur agricole. En effet, sur ce point comme sur d'autres, les
retards accumulés sont importants. L'enseignement supérieur
agricole pâtit du vieillissement de ses établissements et
jusqu'ici le rythme de réalisation des travaux ne laissait guère
envisager une amélioration notable de la situation.
* Pour
l'enseignement technique
, il est prévu au titre des
travaux de maintenance et de mise en conformité de reconduire les
autorisations de programme en francs courants soit 5,9 millions de francs et
d'augmenter de 33,8 % les crédits de paiement pour les porter
à 6 millions de francs.
* En ce qui concerne
l'enseignement supérieur
, les moyens
consacrés aux dépenses en capital seront affectés, comme
les années précédentes, à la poursuite du plan
pluriannuel de remise à niveau du parc immobilier des
établissements de l'enseignement supérieur agricole public.
Rappelons que ce plan comportait à la fois :
- des dépenses de gros entretien et de maintenance dont le montant avait
été chiffré en 1993, après un diagnostic complet
établi pour chaque établissement, à 230 millions de
francs ;
- des travaux de modernisation et de construction qui devaient être
réalisés en partenariat avec les collectivités
territoriales. Pour l'Ile-de-France, où existe une forte concentration
d'établissements anciens, l'Etat devait contribuer à
parité avec la région à un programme de 120 millions
de francs entamé en 1995 et dont l'achèvement est prévu en
1999. Hors Ile-de-France, dans le cadre des contrats de plan
Etat-régions, qui ont été étalés sur une
année supplémentaire, il était prévu un engagement
total de 136,5 millions de francs pour la période 1994-1999.
En ce qui concerne les dépenses de gros entretien et de maintenance, il
faut relever que seulement 46 % du coût des travaux
programmés ont été financés. A la fin de
l'année 1998, soit cinq ans après le début de ce
programme, les crédits qui y ont été consacrés ne
s'élèveront qu'à 108 millions de francs et n'auront
permis de réaliser que les travaux les plus urgents
(sécurité, incendie, mise en conformité électrique,
réseaux internes de gaz et d'eau, mise hors d'eau des bâtiments).
Il est prévu en 1999 de consacrer à ce programme
20,5 millions de francs en crédits de paiement (- 7,74 %
par rapport à 1998) et de reconduire en francs courants les
autorisations de programme à leur niveau de 1998, soit 22 millions
de francs. Afin de mieux évaluer et programmer ces dépenses, il a
été décidé que les besoins d'entretien des
établissements feront l'objet au cours de l'année 1999 d'une
réactualisation afin de tenir compte des travaux déjà
effectués.
Par ailleurs, il est prévu d'affecter aux dépenses de
construction et d'équipement, 30 millions de francs en
crédits de paiement (soit - 8 % par rapport à 1998),
les autorisations de programme, à l'instar de ce qui est prévu
pour les dépenses de gros entretien, étant reconduites en francs
courants (soit 34,15 millions de francs). Compte tenu des
échéances, ces données laissent à craindre que les
contrats de plan Etat-régions ne puissent être totalement
menés à bien dans les délais prévus.
2. Les moyens en personnel
Votre
rapporteur avait relevé l'année dernière les
progrès accomplis en faveur de la déprécarisation et
l'inflexion symbolique de la tendance à l'érosion des effectifs
des personnels non enseignants.
Le projet de loi de finances pour 1999 poursuit l'effort entrepris en 1998, ce
dont on ne peut que se réjouir, compte tenu des déficits de
créations de postes accumulés dans l'enseignement agricole depuis
de trop nombreuses années. L'évolution apparaît
particulièrement bienvenue en ce qui concerne les personnels non
enseignants.
a) Les personnels enseignants de l'enseignement du second degré
•
Les créations de postes
Le projet de budget prévoit la création de
105 emplois
d'enseignant
, contre 70 en 1998.
Il s'agit là, avec la croissance des dépenses
pédagogiques, d'une des mesures traduisant la priorité
accordée à l'enseignement agricole technique public au sein du
budget du ministère de l'agriculture pour 1999.
Les enseignants recrutés sur ces emplois ne seront " devant les
élèves " qu'à partir de la rentrée 2000. Il
convient, en effet, de rappeler que, depuis le budget de 1997, chaque loi de
finances prévoit les créations de postes destinées au
recrutement, au mois de septembre de l'année budgétaire, de
professeurs stagiaires qui, une fois titularisés, à l'issue de
leur année de stage, seront affectés à la rentrée
de l'année suivante.
En application de ce système, l'augmentation des effectifs d'enseignants
titulaires a été de 48 postes à la rentrée 1997
(pour 2 130 élèves supplémentaires) et de 70
postes à la rentrée 1998 (pour 1 679 élèves
supplémentaires). A la rentrée 1999, elle sera à nouveau
de 70 emplois (inscrits au budget de 1998), pour des effectifs dont la
croissance ne devrait pas dépasser 2 % par rapport à ceux de
la rentrée 1998, soit 1 442 élèves
supplémentaires.
Ce dispositif était destiné à éviter les
recrutements " provisoires " de non titulaires qui étaient
auparavant effectués en anticipant sur les créations de postes au
budget de l'année suivante et qui avaient contribué de
manière déterminante à nourrir le développement de
la précarisation. Néanmoins, il ne peut être pleinement
efficace que si le nombre de créations de postes est conforme aux
besoins et donc adapté à la croissance des effectifs. Compte tenu
des retards accumulés en ce domaine, un important effort de recrutement
s'impose sur plusieurs années ; à défaut, la part de
non titulaires dans le personnel enseignant demeurera considérable.
•
Les mesures de résorption de l'emploi précaire
L'emploi précaire constitue un des problèmes endémiques
auquel est confronté l'enseignement agricole. Il représente en
effet environ 20 % de l'effectif total des personnels enseignants et
environ 20 % des heures d'enseignement dispensées.
Votre rapporteur se félicite donc que le projet de budget pour 1999,
comme la loi de finances pour 1998, ait pris en compte la
nécessité de résorber l'emploi précaire, contre
lequel il n'a jamais cessé de s'élever.
Les personnels contractuels se répartissent en deux catégories :
- les agents contractuels de l'Etat (ACE) recrutés sur des emplois
vacants de titulaires ; à la rentrée 1998, 722 emplois en
équivalent temps plein sont ainsi occupés par quelques 1 004
ACE ;
- les agents contractuels régionaux (ACR) qui sont quant à eux
rémunérés sur des crédits d'heures
supplémentaires et de vacations, représentent 600 emplois en
équivalent temps plein.
Les mesures de résorption de la précarité sont, comme en
1998, de deux ordres :
- en premier lieu, dans le cadre de la loi dite " Perben " (loi
n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans
la fonction publique et à diverses mesures statutaires), sera
organisé pour la troisième année consécutive le
recrutement par concours spéciaux d'agents non titulaires satisfaisant
à certaines conditions d'ancienneté et de diplômes.
Ce dispositif valable pour quatre ans a été mis en oeuvre
dès le mois de mai 1997 par le ministère de l'agriculture et a
d'ores et déjà permis le recrutement de 291 ACE et 173 ACR, soit
24,25 % des 1 913 agents contractuels d'enseignement et
d'éducation remplissant les conditions requises pour
bénéficier du plan " Perben ".
En 1999, 400 postes seront à nouveau mis aux concours
réservés aux enseignants, pour environ 700 candidats
potentiels ; le rapport entre le nombre de postes proposés au
concours et les candidats susceptibles de se présenter est très
significatif de la volonté de réduire la précarité
des personnels enseignants.
- en second lieu, pour la deuxième année consécutive, est
inscrite au projet de budget une mesure de création d'emplois par
transformation de crédits de vacations et d'heures
supplémentaires. Le nombre d'emplois ainsi créés
s'élève à 89 pour 1999, contre 65 en 1998.
Depuis longtemps réclamées, de telles mesures avaient
été demandées, à de nombreuses reprises, par les
ministres de l'agriculture successifs mais en raison de l'hostilité de
l'administration du budget n'avaient encore jamais pu être mises en
oeuvre.
• Les mesures de revalorisation
Les mesures de revalorisation de la fonction enseignante, d'un coût total
proche de 7 millions de francs, se traduisent notamment par la
création de 15 emplois de hors classe des corps d'agrégés,
de 17 emplois de hors classe des corps des PCEA, de 5 emplois de professeurs
bi-admissibles à l'agrégation, par 10 transformations d'emplois
d'instituteurs spécialisés en emplois de PCEA2 et 20
transformations d'emplois de PCEA en professeurs agrégés.
b) Les personnels enseignants de l'enseignement supérieur
L'enseignement supérieur agricole ne
bénéficie
pas à l'évidence d'un effort comparable à celui consenti
en faveur de l'enseignement technique. Ses moyens en personnels demeurent
stables. En effet, le projet de budget ne prévoit
aucune
création d'emploi d'enseignant
.
Le nombre total des emplois d'enseignant de l'enseignement supérieur
agricole est donc de 1 062, soit :
- 844 emplois d'enseignant-chercheur ;
- 212 postes d'ingénieur et d'enseignant de l'enseignement
secondaire ;
- et 6 postes de lecteur de langues étrangères.
Cette stabilisation des effectifs enseignants fait suite à des
années de faible croissance des effectifs enseignants
(5 créations nettes en 1996, 6 en 1997 et 1 en 1998) et
n'apparaît pas de nature à améliorer les taux d'encadrement
des élèves ni à permettre une rénovation en
profondeur de l'enseignement supérieur agricole.
c) Les personnels non enseignants
A la
rentrée 1998, les effectifs des personnels non enseignants
représentaient 3 889 postes ATOSS dans l'enseignement technique et
1 351 postes ITA et ATOS dans l'enseignement supérieur.
Votre rapporteur avait relevé la volonté de mettre un terme
à l'érosion des effectifs des personnels non enseignants que
traduisait de manière symbolique la loi de finances pour 1998 et avait
salué cet effort qu'il appelait de ses voeux depuis fort longtemps.
Néanmoins, il avait souligné que cet effort ne pourrait produire
d'effets significatifs que s'il était poursuivi à un rythme plus
soutenu au cours des années à venir.
Votre rapporteur se félicite donc que le nombre des créations
d'emplois de personnels non enseignants inscrites au projet de budget pour 1999
confirme de manière significative l'évolution amorcée en
1998.
•
Les créations d'emplois
* Dans l'enseignement technique
, les créations d'emplois
prévues pour 1999 sont au nombre de 40 :
- 10 emplois d'infirmières ;
- 15 emplois de maître ouvrier dans l'enseignement technique ;
- 10 emplois de technicien de laboratoire de classe normale des
établissements d'enseignement agricole ;
- et 5 attachés d'administration scolaire et universitaire de
l'enseignement agricole.
* Dans l'enseignement supérieur
, sont créés 5
emplois relevant du statut formation-recherche.
Ces créations d'emploi répondent à un réel besoin
de l'enseignement agricole. En effet, les effectifs oscillaient depuis plus de
dix ans déjà entre stagnation et recul, les établissements
étant donc contraint de recourir à des expédients qui se
sont révélés insuffisants pour remédier à la
dégradation des conditions de fonctionnement et d'entretien des
équipements et pour garantir une présence adulte suffisante dans
les établissements qui, pour beaucoup, sont des internats.
L'évolution que confirme le projet de budget pour 1999 est donc
encourageante même si compte tenu de la faiblesse chronique des
créations de postes au cours des dernières années, elle ne
peut être de nature à apporter une réponse
définitive au manque de personnels non enseignants dont souffre
l'enseignement agricole.
•
La résorption de la précarité
Les mesures de résorption de la précarité sont de deux
ordres :
- en premier lieu, dans le cadre de la loi dite " Perben ", sera
organisé pour la deuxième fois en 1999 un concours ouvert aux
agents non titulaires satisfaisant à certaines conditions
d'ancienneté et de diplômes.
En 1999, les concours seront ouverts pour 226 postes ;
- en second lieu, et pour la première fois, des emplois de personnels
non enseignants seront créés par transformation de crédits
de vacation et d'heures supplémentaires (chapitre 36-20 article 30
pour l'enseignement supérieur et chapitre 36-20 article 50 pour
l'enseignement technique). Le nombre d'emplois ainsi créés
s'élève pour 1999 à 39, soit 20 agents
administratifs, 5 secrétaires administratifs scolaires et
universitaires et 14 ouvriers d'entretien et d'accueil.
d) L'application du plan " emploi-jeunes " dans l'enseignement agricole
Au
total, 2 000 emplois-jeunes devaient être créés en
1998 et 1999 dans l'enseignement agricole.
Votre rapporteur s'était inquiété l'an dernier des
conditions de mise en oeuvre du plan emploi-jeunes dans l'enseignement
agricole, secteur déjà marqué par l'importance de l'emploi
précaire et l'insuffisance du nombre d'enseignants.
Les modalités de recrutement des emplois-jeunes telles qu'elles ont
été définies par le ministère de l'agriculture et
appliquées par les établissements sont de nature à apaiser
pour l'instant les craintes exprimées en ce sens.
En effet, les jeunes recrutés, au nombre de 531, à la fin juin
1998 (dont 60 pour l'enseignement privé) occupent des emplois qui n'ont
pas vocation à être occupés par des personnels titulaires
(aide à la recherche de stages, maintenance du matériel
informatique, contacts avec le public) mais correspondent néanmoins
à de réels besoins des établissements. Le mode de
financement retenu, qui laisse 20 % de la rémunération du
jeune à la charge des établissements a certainement
contribué à une définition satisfaisante des fonctions
exercées.
Le niveau de recrutement s'effectue pour 63 % des embauches au niveau bac
+ 2, les qualifications recherchées étant pour la plupart
étrangères à l'enseignement agricole.