II. LES DÉPENSES EN CAPITAL
Aucun crédit d'investissement exécuté par l'État n'est inscrit au budget de l'aménagement du territoire, les dépenses en capital de l'État à ce titre sont donc exclusivement des subventions d'investissement (Titre VI).
Le montant de ces subventions passe, en crédits de paiement, de 1,74 milliard de francs pour 1995, à 1,56 milliard cette année, soit une baisse de plus de 10 % en francs courants.
Les autorisations de programme (Titre VI) atteignent 2,058 milliards de francs contre 2,59 milliards de francs votés en 1995, soit une baisse de 20 % qui suit une diminution de 2,6 % en 1994.
Les dépenses en capital représentent 78,4 % du total des crédits inscrits au titre du fascicule de l'aménagement du territoire.
Les crédits se répartissent en deux masses distinctes : les aides à la localisation d'activités créatrices d'emplois, qui représentent 550 millions de francs d'autorisations de programme et 335 millions de francs de crédits de paiement (chapitre 64-00 du titre VI) et les crédits d'investissement du Fonds national d'aménagement du territoire qui s'élèvent à 1.508 millions de francs d'autorisations de programme et 1.231 millions de francs de crédits de paiement (chapitre 65-00 du titre VI).
A. LES AIDES À LA LOCALISATION D'ACTIVITÉS CRÉATRICES D'EMPLOIS : LA PAT
La prime d'aménagement du territoire (PAT) est une subvention d'investissement gérée au niveau national, versée à des entreprises qui lancent des projets créateurs d'emplois dans des zones prioritaires.
L'année 1995 a été marquée par la parution du décret n° 95-149 du 6 février 1995, modifié par le décret n° 95-1072 du 28 septembre 1995, qui a abrogé plusieurs dispositions du décret n° 82-379 du 6 mai 1982 relatif à la prime d'aménagement du territoire.
Tant les observations émises par la Commission des Communautés sur le tracé des zones éligibles que la volonté d'adapter le dispositif aux besoins des entreprises dans les zones prioritaires d'aménagement du territoire rendaient nécessaire la réforme à laquelle il a été procédé.
Un protocole d'accord conclu avec la Commission le 20 décembre 1993 a :
- fixé le principe selon lequel la population maximale éligible à la PAT pour les projets industriels serait de 40,9 % du total métropolitain.
- précisé qu'on rechercherait un rapprochement entre la carte de la PAT et celle des zones éligibles aux fonds structurels européens.
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Étendue du nouveau zonage
PAT
La population désormais éligible à la PAT est de 23.157.087 habitants, soit 40,9 %, de la population métropolitaine. Sur ce total, les communes et les cantons les plus fragiles, qu'ils soient ruraux ou industriels, bénéficieront d'une aide à taux majoré. Les dispositions du décret du 6 février 1995 répondent aux exigences de la Commission qui souhaitait d'une part le retrait de onze départements de la liste des départements éligibles et d'autre part un rapprochement avec le zonage relatif aux concours apportés au titre des fonds structurels.
Les deux cartes ci-après présentent l'étendue des zonages PAT et 5b.
Les zones éligibles dans les départements du Centre et de l'Ouest ont fait l'objet d'une réduction sensible. On a pris le parti d'y conserver essentiellement les territoires éligibles à l'objectif 2 et les secteurs les plus fragiles parmi ceux éligibles à l'objectif 5b. De façon générale, on a privilégié les départements dont la situation socio-économique est la plus dégradée.
On a, en outre, recherché une convergence avec les zones objectifs 2 et 5b : 82 % des zones de l'objectif 2 et 72 % des zones de l'objectif 5b sont proposées au titre des aides à finalité régionale.
Votre rapporteur pour avis se félicite de la recherche d'une plus grande cohérence entre les zonages nationaux et les zonages européens.
Il constate cependant que quelques incohérences pourraient être corrigées. Certaines zones fragiles telles les zones du programme objectif 5b ne peuvent pas bénéficier d'aides que leur situation rend pourtant nécessaire. Actuellement, les collectivités locales n'ont pas le droit d'accorder d'aides à la construction d'entreprises en dehors des zones PAT alors même que les zones 5 b précitées auraient besoin de telles aides pour soutenir l'activité économique et l'emploi. Il serait donc nécessaire de revoir les dispositions du décret n° 82-202 du 22 septembre 1982 sur ce point, afin d'assurer une plus grande cohérence entre les possibilités offertes aux diverses zones.
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Le nouveau régime d'attribution de
la PAT
Les plafonds d'attribution de la PAT par emploi ont été relevés : le taux normal passe de 35.000 à 50.000 francs par emploi, et le taux majoré de 50.000 à 70.000 francs.
Ce relèvement significatif des plafonds d'attribution traduit la volonté de renforcer l'efficacité de la PAT en tant qu'aide à l'emploi dans les zones d'aménagement prioritaires. Les autres modifications portent notamment sur l'harmonisation de la définition des PME, ainsi que la simplification de la procédure d'attribution de la prime.
Les bénéficiaires de la PAT sont des entreprises qui réalisent des opérations concernant des activités industrielles et des activités tertiaires, notamment des activités de recherche ou de service, de téléservice, de direction, de gestion, d'ingénierie, de conception, d'étude et des activités de services relatives à l'informatique.
La prime peut également être accordée aux sociétés civiles ou commerciales qui ont pour objet la construction de bâtiments à usage professionnel ou l'achat de matériels neufs destinés à être utilisés en crédit-bail ou en location-vente par des entreprises dont les programmes peuvent recevoir la prime.
Sont éligibles à la PAT les opérations qui consistent en :
- la création d'un établissement par une entreprise existante ou nouvelle, avec un minimum de 20 emplois permanents en 3 ans. Pour les activités tertiaires hautement qualifiées ou les activités de recherche, le minimum d'emplois peut être ramené à 10.
- l'extension d'un établissement lorsqu'elle est très significative. L'extension doit correspondre pour l'entreprise à des charges exceptionnelles qui rendent nécessaire l'octroi d'une prime. L'extension doit, au minimum, représenter en trois ans une progression d'au moins 50 % de l'effectif total de l'établissement (en parvenant à un effectif minimum de 20 salariés), sauf dans l'hypothèse où, à défaut d'une telle progression, l'entreprise peut créer plus de 50 emplois permanents supplémentaires en trois ans, ou si l'opération concerne une activité nouvelle.
- la délocalisation d'une activité en provenance des zones définies à l'annexe III du décret, notamment les départements parisiens. Elle doit concerner un minimum de 20 emplois permanents en 3 ans, y compris les emplois transférés.
- des programmes d'investissements supérieurs à 20 millions de francs (hors taxes) pour les opérations de création ou d'extension d'activités, de conversion interne ou de reprise d'une affaire en difficulté.
- une conversion interne lorsqu'elle concerne au moins 20 salariés et correspond à une modification importante de la nature de la production qui entraîne un effort particulier d'investissement et de formation du personnel, si l'effectif de l'établissement est maintenu. Dans ce cas, l'aide est versée à titre exceptionnel ;
- la reprise d'une affaire en difficulté, si celle-ci est approuvée au préalable par le Comité responsable des restructurations industrielles (CIRI), et si elle assure le maintien d'au moins 20 emplois.
Le montant de la prime accordée par emploi créé ou maintenu est modulé en fonction de l'importance des investissements de la nature ou de la localisation du projet.
Pour les projets industriels : les taux indicatifs sont de : 50.000 francs maximum par emploi, avec un plafond de 17% des investissements dans les zones à taux normal et de 70.000 francs maximum par emploi, avec un plafond de 25 % des investissements dans les zones à taux majorés.
La Corse, les arrondissements de Douai, Valenciennes, Avesnes-sur-Helpe dans le département du Nord, le pôle Européen de développement de Longwy bénéficient du statut de zones à taux dérogatoire. L'aide peut y atteindre 70.000 francs maximum par emploi, avec un plafond de 33 % des investissements pour la Corse et le Pôle Européen de développement de Longwy ; le plafond étant de 28 % pour les trois arrondissements du Nord.
Pour les projets tertiaires : le montant de la prime qui ne peut dépasser 70.000 F par emploi ne dépend que du nombre des emplois et de leur localisation, le volume des investissements n'est pas pris en considération.
La prime d'aménagement du territoire est accordée par le ministre chargé de l'aménagement du territoire, après consultation du Comité Interministériel des Aides à la Localisation des Activités (CIALA) dont le secrétariat est assuré par la DATAR.
L'instruction des dossiers prévoit une expertise indépendante et un examen interministériel avant l'inscription des dossiers à l'ordre du jour du CIALA.
Le délai moyen de traitement des dossiers varie entre 2 et 3 mois. Des dépassements sont parfois observés lorsque les projets concernes sont insuffisamment élaborés.
Au 1er septembre 1995, 80 dossiers ont été acceptés par le CIALA, soit un montant de PAT de 327 millions de francs et un engagement de 6.930 créations d'emplois. Plus de 150 dossiers sont en cours d'instruction par la DATAR, ce qui confirme une réelle reprise des investissements.
En 1995, la PAT a ainsi été notamment attribuée a :
- MOTOROLA (Toulouse)
- ACTHO (Saint-Gérand, Morbihan)
- TPR INDUSTRIE (Plainfaing, Vosges)
- AT & T BARPHON (Rennes)
Votre rapporteur pour avis est heureux de constater que le rôle significatif de la PAT a été renforcé par le décret de février 1995 et que le relèvement des plafonds maximaux autorisé de prime permet d'espérer que l'utilisation de la PAT favorisera davantage le développement de l'emploi. Il souhaite que l'harmonisation des différents zonages permette d'atteindre une plus grande cohérence dans l'attribution des aides, afin de limiter les différences de traitements peu justifiées entre les zones d'aménagement du territoire, telles que celles relatives à l'aide des communes à l'immobilier d'entreprise évoquées ci-dessus.
B. LE FONDS NATIONAL D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (FNADT)
Doté par la loi de Finances pour 1995 de 2.006 millions de francs d'autorisations de programme (AP) et 1.398 millions de francs de crédits de paiement (CP), le Fonds National d'Aménagement et de Développement du Territoire (chapitre 65.00) connaît une diminution de 498 millions de francs en AP et 166,9 millions de francs en CP.
Le projet de loi de finances pour 1996 prévoit de lui accorder 1.508 millions de francs d'autorisations de programme et 1.231 millions de francs de crédits de paiement, ce qui représente une diminution respective de 24 % pour les autorisations de programmes et de 12 % pour les crédits de paiement, par rapport à la loi de finances initiale pour 1995.
Le FNADT a été créé par l'article 33 de la loi n° 95-115 d'orientation pour l'Aménagement et le développement du territoire, à compter du 1er janvier 1995. Le fonds, géré par un comité que préside le Premier ministre, regroupe les crédits consacrés aux interventions pour l'aménagement du territoire, à la restructuration des zones minières, à la délocalisation des entreprises, à l'aide aux initiatives locales pour l'emploi, au développement de la montagne et à l'aménagement rural.
Le fonds a vocation à participer au financement de l'ensemble des domaines d'intervention des lignes budgétaires supprimées (FIAT, FIDAR et GIRZOM).
L'article 33 précité prévoit, en outre, que les crédits du FNADT sont répartis entre deux sections.
Une section générale dont les crédits sont affectés après avis du Comité interministériel d'Aménagement et de développement du territoire (CIADT), qui :
- assure la gestion du Fonds National de l'Aménagement et de Développement du Territoire,
- définit les orientations relatives à l'emploi de ce fonds et arrête les décisions relatives à l'affectation des crédits de sa section générale, au terme du décret n° 95-414 du 19 avril 1995.
Le choix des financements est arrêté compte tenu de l'importance ou de l'exemplarité des projets proposés et de leur cohérence avec les priorités géographiques de l'aménagement du territoire.
Les crédits contractualisés dans le cadre du plan État-région s'élèvent à 800 millions de francs (titre VI).
Les crédits du FNADT ont été répartis aux fins de :
- de développement économique et emploi,
- d'aménagement de l'espace,
- de développement des zones rurales, du littoral et des massifs,
- d'éducation, recherche et culture.
Une section locale est déconcentrée auprès des Préfets de région pour lesquelles le fonds a vocation à participer au financement de l'ensemble des domaines d'intervention des lignes budgétaires supprimées au Titre VI. Cette globalisation des crédits permet la fongibilité de dotations antérieurement distinctes, et assure l'adaptation des interventions de l'État aux besoins. La répartition des crédits entre régions est opérée en fonction des engagements souscrits dans les contrats de plan État-Région, et des priorités d'aménagement du territoire.
La dotation est calculée selon les modalités suivantes :
- constitution d'un préciput correspondant aux engagements contractuels, déduction faite, le cas échéant, des programmes interrégionaux qui relèvent de la section générale ;
- répartition en fonction de la population appartenant aux zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire ou incluse dans les territoires ruraux de développement prioritaire et de la superficie de ces zones au sein de chaque région.
Les Préfets ont reçu 950 millions de francs d'autorisations de programme classées en investissement de catégorie II dont 800 millions de francs représentant pour 1995 les engagements souscrits dans les contrats de plan État-Région et 150 millions de francs pour l'exécution d'opérations correspondant aux priorités d'aménagement du territoire. Il est à noter que l'annulation des 485 millions de francs représentant 25 % des crédits a été répartie entre la section locale et la section générale du fonds. L'annulation a porté sur 310 millions de francs pour la section locale et la seule partie hors contrats de plan État-Région (CPER).
Le fonds ne se substitue pas aux dotations ordinaires de l'État. Il a vocation à être utilisé lorsque d'autres lignes budgétaires adaptées n'existent pas, afin de susciter la participation des collectivités locales et des fonds communautaires.
Au total, au premier trimestre 1995, les crédits du FNADT ont été ventilés à hauteur de 414 millions de francs pour la section générale et 948 millions de francs pour la section locale, soit un total semestriel de 1362 millions de francs.