B. UNE PRIORITÉ CONFORTÉE : RÉORIENTER L'ACTION CULTURELLE VERS LA PROVINCE
1. La poursuite du rééquilibrage de la politique culturelle
Depuis 1989, le ministère de la culture s'est doté d'un instrument de mesure fiable lui permettant de quantifier la répartition de l'effort culturel consenti par 1'État entre la capitale, la région Île-de-France et la province. Mis général de l'INSEE, cet instrument permet aujourd'hui d'analyser les transformations enregistrées en ce domaine depuis 1986.
Si l'examen du tableau ci-après, retraçant l'évolution du budget de la culture en dépenses ordinaires et crédits de paiement, fait apparaître une amélioration constante du sort réservé à la province (elle bénéficiera en 1996 de 42% des crédits inscrits au budget de la culture, contre 39% de ceux-ci en 1990 et 35% des mêmes en 1986), il traduit aussi l'extrême stabilité de la part des crédits affectés à la capitale (52% en 1996, 51% en 1990, 53% en 1986). L'amélioration de la condition de la province s'effectue donc principalement au détriment des actions consacrées à l'Île-de-France, qui n'ont cessé de régresser en valeur relative au sein du budget de la culture entre 1986 (elles représentaient 12% de celui-ci) et 1996 (elles entreront pour 7% dans la formation de ce budget).
Cette situation s'explique très largement par le poids croissant des grandes institutions parisiennes dans le budget de la culture, exprimé tant en crédits d'équipement au cours de leur édification qu'en crédits de fonctionnement une fois ces travaux achevés.
RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DES CRÉDITS DU BUDGET DE LA CULTURE (EN DÉPENSES ORDINAIRES ET CRÉDITS DE PAIEMENT)
1986-1996
L'analyse du tableau suivant, qui retrace la même évolution par titres budgétaires, est plus instructive encore.
Elle fait en effet très clairement apparaître la déformation progressive de la structure des crédits d'intervention (titre IV) et des subventions d'investissement (titre VI) au bénéfice de la province.
Celle-ci, qui bénéficiait en 1986 de 57 % des crédits d'intervention du ministère concentrera en 1996 près des trois-quarts de ceux-ci. Dans le même temps, la part de ces crédits qui revient à la capitale a été pratiquement divisée par deux, passant de 31 % du total à 17 % de celui-ci en 1996.
De la même façon, les subventions d'investissement affectées à la province ont connu une forte croissance au cours de la dernière décennie (passant de 18 à 40% du total), tandis que régressaient dans les mêmes proportions les crédits du titre VI investis à Paris (78 % en 1986 ; 55 % en 1996).
ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DU BUDGET
DE LA CULTURE PAR TITRE (EN DÉPENSES ORDINAIRES
ET CRÉDITS DE PAIEMENT)
(1989-1996)
Cette évolution est le fruit d'une politique volontariste conduite depuis 1990, et qui tend à remédier à la concentration excessive de l'effort culturel dans la capitale en affectant prioritairement en province les mesures nouvelles dont bénéficie le budget de la culture et les crédits dont le redéploiement est autorisé par l'achèvement des grands chantiers parisiens.
En dépit d'un contexte budgétaire rigoureux et de la nécessité de poursuivre les travaux de réhabilitation des grandes institutions culturelles engagés l'an passé (Centre Georges Pompidou, Grand Palais, Palais Garnier, musée Guimet), l'effort de réorientation des interventions du ministère de la culture sera poursuivi et amplifié en 1996. D'après les informations qui ont été communiquées à votre rapporteur, la part des interventions destinées à la province devrait croître de 9% par rapport à 1995, et les investissements réalisés hors de Paris et de l'Île-de-France devraient atteindre plus de 2 milliards de francs, soit les deux-tiers du budget d'investissement du ministère.
2. Favoriser une répartition plus harmonieuse des équipements culturels sur le territoire.
Les décisions arrêtées par le comité interministériel de l'aménagement du territoire (CIAT) qui s'est tenu à Troyes le 20 septembre 1994 tendent à favoriser une répartition plus harmonieuse des équipements culturels sur le territoire.
Elles visent tout à la fois à permettre la constitution d'un réseau de « pôles d'excellence » d'intérêt national ou international, et à encourager le maillage du territoire en petits équipements le plus souvent multidisciplinaires destinés à offrir un service public culturel de proximité.
a) Les grands projets en région (GPR)
Doté de 800 millions de francs en cinq ans, le programme des grands projets régionaux (1995-2000) symbolise la volonté politique de veiller a une répartition plus équilibrée de l'action culturelle sur 1'ensemble du territoire.
50 millions de francs d'autorisations de programme ont été ouvertes à cette fin sur le budget du ministère de la culture en 1995. Ils ont permis de réaliser l'Institut Louis Lumière à Lyon (3,48 millions de francs) et d'engager des études pour certains des onze grands projets en région retenus actuellement.
Le ministère de la culture envisage d'affecter 88 millions de francs d'autorisations de programme en 1996 à la poursuite de ce programme.
Cette enveloppe permettra d'engager la construction de trois grands projets en région :
•
le centre d'archives contemporaines
à Reims.
Réalisé conjointement avec le
ministère de la défense, il accueillera les fonds d'archives de
l'État postérieurs à 1958. Le nouvel édifice, dont
l'inauguration est prévue pour le quarantième anniversaire de la
Constitution en 1998, devrait permettre de faire face aux besoins de la
recherche contemporaine jusqu'à l'horizon de 2020 ; il sera
susceptible de recevoir des extensions ultérieures.
L'État y consacrera un total de 250 millions de francs d'investissement, dont 200 millions de francs seront imputés sur le budget de la culture et 50 millions de francs sur le budget de la défense.
ï Un auditorium de 1600 places sera édifié à Dijon pour favoriser l'accueil de spectacles de musique, de danse et d'art dramatique dans cette ville. L'État contribuera à hauteur de 80 millions de francs à la réalisation de ce projet dont le coût total est estimé à 335 millions de francs.
ï La construction d'un musée et d'un centre d'art contemporain sera engagée à Toulouse. Établissement culturel d'un type nouveau, le nouvel espace rassemblera en un même lieu les activités du musée d'art moderne de la ville de Toulouse et du centre régional d'art contemporain de la région Midi-Pyrénées. La participation de l'État atteindra 45 millions de francs sur un coût total de 160 millions de francs.
Enfin, 13 millions de francs sont ouverts en 1996 pour permettre de mener ou de poursuivre les études de faisabilité et de programmation relatives à d'autres grands projets en région.
Au total, onze projets ont été jusqu'à présent sélectionnés. Aux projets dont la réalisation a déjà été engagée, il faut ajouter : la création d'un centre de réserve pour les costumes et les accessoires du spectacle vivant à Moulins, d'un musée vivant de l'imprimerie et de l'écrit à Lamotte-Beuvron et d'un centre national du patrimoine photographique à Châlons-sur-Saône, la rénovation de la villa Arson à Nice, celle de l'architecture coloniale de Saint Laurent du Maroni en Guyane, la restructuration du centre d'art (Le Cargo) de Grenoble, le projet d'un réseau multimédia autour d'Art 3000 et de Sophia-Antipolis.
Votre rapporteur se félicite de l'attention nouvelle réservée par le Gouvernement à l'aménagement culturel du territoire et à la réalisation d'équipement de référence susceptible d'avoir une action « structurante » sur le tissu culturel local.
Il met toutefois en garde contre les dangers d'une politique qui, absorbée par le souci d'afficher rapidement des résultats tangibles, négligerait l'analyse approfondie des besoins exprimés, et de leur pertinence, comme celle des coûts de fonctionnement prévisibles du futur établissement et du partage des responsabilités en la matière entre l'État et les différentes collectivités territoriales intéressées.
Il s'agit à tout prix d'éviter de reproduire en province les erreurs commises pour les grands chantiers parisiens, dont les coûts de fonctionnement n'ont pas été évalués avant le lancement des opérations.
L'exemple du Centre national du Théâtre en Avignon, qui figurait parmi les sept grands chantiers en région soutenus par l'État entre 1988 et 1995, ne peut qu'inciter à la prudence.
Comme l'a souligné Mme Marie-Josée Roig, député du Vaucluse, lors de l'examen du budget de la culture par l'Assemblée nationale, le 27 octobre dernier, la ville d'Avignon a aujourd'hui hérité d'un « chantier inutile » dont elle ne pourra assumer le coût de fonctionnement. Le centre national du théâtre est dès lors condamné, dit-elle, à rester une « coquille vide »...
b) Multiplier l'offre culturelle de proximité
Au traditionnel déséquilibre Paris-province s'ajoute aujourd'hui le contraste entre les zones urbaines d'une part, et le milieu rural, les banlieues et les périphéries des villes d'autre part qui restent peu desservis par des équipements culturels.
C'est à ce nouveau déséquilibre que tente de remédier le plan de création d'équipements culturels de proximité engagé depuis deux ans.
En 1996, le nombre de « cafés-musiques » sera porté de 60 à 100. Il s'agit de petits équipements culturels, mi-café, mi espace scénique, implantés dans les banlieues, les quartiers populaires, les petites villes ou le milieu rural. Bénéficiant d'un label du ministère de la culture, les « cafés-musiques » fonctionnent en économie mixte et sont subventionnés par l'État et les communes.
Continuera par ailleurs d'être encouragée la multiplication des « relais-livres », de lieux d'exposition, de spectacles ou de répétition dans les zones insuffisamment desservies.
3. La politique du patrimoine, facteur essentiel d'aménagement culturel du territoire
a) L'effort consenti par l'État en faveur du patrimoine
La politique de restauration, d'entretien et de mise en valeur du patrimoine national constitue un puissant facteur d'aménagement culturel du territoire. Il est significatif que près de la moitié des opérations de restauration en 1994 aient porté sur des monuments situés dans des communes de moins de 2.000 habitants. De même, il est prévu de consacrer 85 % des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 1996 en application de la loi de programme relative au patrimoine monumental à la conduite d'opérations en régions.
Cet effort de l'État concourt activement également à soutenir l'emploi. On estime en effet que chaque million de francs investi dans la restauration ou l'entretien de monuments historiques génère 2,3 emplois directs, contre 1,5 emploi dans la construction de bâtiments neufs.
Aujourd'hui, 450 entreprises travaillent régulièrement sur des monuments historiques, ce qui représente environ 7.000 équivalents temps plein directs, dont 1.200 tailleurs de pierre, 300 compagnons dans les ateliers de facteurs d'orgues, 200 maîtres-verriers et de nombreux autres artisans restaurateurs.
La restauration du patrimoine national contribue ainsi à entretenir un véritable « conservatoire des savoir-faire », en faisant régulièrement appel à près de 34.000 professionnels travaillant au sein d'un millier d'ateliers artisanaux, et qui sont dépositaires de techniques traditionnelles transmises de génération en génération.
• En 1996, les
autorisations de programme
ouvertes pour la
restauration
du patrimoine
monumental atteindront
1.667,3 millions de francs,
en
progression de 5,2 % par rapport aux crédits disponibles en 1995. Sur ce
total, 21,17 millions de francs sont ouverts pour permettre la
réalisation de travaux sur les abords des monuments historiques, dans
les secteurs sauvegardés et les espaces protégés dont la
compétence a été transférée au
ministère de la culture, et pour conduire les études
préalables à la création de nouveaux secteurs
sauvegardés.
Contrairement à ce qu'avait été contraint de dénoncer mon prédécesseur l'an passé, les engagements de la loi de programme du 31 décembre 1993 relative au patrimoine monumental, qui prévoient une progression de 2 % des autorisations de programme ouvertes chaque année actualisée de la progression de l'indice des prix des investissements, seront respectés dès le vote de la loi de finances initiale pour 1996 1 ( * ) .
Les autorisations de programme destinées aux travaux de conservation sur les monuments historiques augmentent de 88 millions (+6,8 %) et s'élèvent à 1.087,5 millions de francs en titre V (investissements directs) et 437 millions de francs en titre VI (subventions d'investissement).
Outre la poursuite de l'important effort financier consenti pour la conservation des cathédrales, on peut citer, entre autres opérations importantes : l'engagement des travaux d'aménagement liés à la création du centre de Chaillot pour le patrimoine monumental et urbain au palais du Trocadéro, la participation de l'État à la restauration du Parlement de Bretagne à Rennes, la mise en oeuvre d'une première tranche de travaux de rénovation de la galerie de l'Apocalypse au Château d'Angers, la restauration de l'abbatiale de Cerizy-la-Forêt, des fresques de Saint-Savin et de la Bourse de Bordeaux.
Les crédits d'investissement consacrés à l'archéologie connaîtront une augmentation plus forte que la moyenne puisqu'elles progresseront globalement de 8,3 % pour atteindre 72,6 millions de francs.
Cette forte croissance suit la mise en place, en 1995, des nouveaux organismes consultatifs en matière d'archéologie nationale, dont six commissions interrégionales de la recherche archéologique, nouvellement créées. Outre l'intensification de la programmation des opérations d'archéologie, elle permettra l'accélération de la politique de constitution d'un réseau de dépôts archéologiques. Elle servira également au financement des travaux de mise en sécurité de la grotte Chauvet à Vallon Pont d'Arc.
Enfin, le ministre de la culture a annoncé devant votre commission des affaires culturelles, le 26 octobre dernier, son intention de privilégier la restauration et la mise en valeur du patrimoine de proximité, patrimoine rural non protégé, parcs et jardins et patrimoine industriel. Votre rapporteur se félicite de cette nouvelle orientation, qui trouve sa traduction, dans le projet de loi de finances pour 1996, dans un accroissement sensible (près de 30 %) des crédits de paiement consacrés à ce type d'opérations.
• L'an passé, mon prédécesseur,
M. Michel Miroudot, avait été amené à
déplorer la suppression, réclamée par le ministère
du budget, de la ligne de crédits correspondant à la
participation de l'État aux
travaux d'entretien des monuments
historiques qui ne lui appartiennent pas
(chapitre 43-20, article 30),
suppression que ne parvenait pas à compenser la progression des
crédits inscrits sur le chapitre 35-20 (article 20) destiné
à financer l'entretien des monuments historiques appartenant à
l'État et à concourir au financement des travaux d'entretien des
monuments historiques qui ne lui appartiennent pas mais dont il assure la
maîtrise d'ouvrage. Au total, les crédits d'entretien
consacrés aux monuments historiques subissaient en 1995 une
régression de 15 %.
Dans ce contexte, votre rapporteur ne peut que se féliciter du rétablissement, dans le projet de loi de finances pour 1996, d'une ligne budgétaire spécifique retraçant la contribution de l'État à l'entretien des monuments historiques qui ne lui appartiennent pas et dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les propriétaires. Cette ligne nouvelle (43-10, chapitre 70) est dotée de 51,06 millions de francs.
Comme le soulignait avec clairvoyance M. Miroudot, la suppression de cette ligne budgétaire comportait le risque de voir les petites communes ou les propriétaires privés recourir à nouveau à la maîtrise d'ouvrage de l'État pour les travaux d'entretien courant de leur patrimoine, dans l'espoir de bénéficier d'une subvention sur le chapitre 35-20 (article 20). Or cette évolution aurait présenté un inconvénient majeur : celui d'accroître considérablement le nombre de chantiers dont les conservations régionales des monuments historiques auraient dû assurer le suivi, alors même que les effectifs de ces services déconcentrés du ministère de la culture restent insuffisants pour assurer, dans des conditions satisfaisantes, la charge de travail qui leur échoit naturellement.
La baisse brutale du volume des crédits d'entretien en 1995 a par ailleurs conduit la direction du patrimoine à les consacrer prioritairement aux monuments historiques appartenant à l'État, pour des interventions d'urgence sur le patrimoine classé et à laisser les propriétaires privés face à leurs responsabilités.
A terme, cette situation aurait inévitablement eu des répercussions importantes sur le niveau des crédits de restauration nécessaire à la préservation de l'état sanitaire général des monuments historiques appartenant aux collectivités territoriales (63 % des immeubles classés) ou à des propriétaires privés (29 % de ceux-ci).
Comme ne cesse en effet de le marteler votre commission des affaires culturelles, un entretien régulier du patrimoine est infiniment moins coûteux qu'une intervention tardive sur un bâtiment que l'on a laissé se dégrader et qui nécessite dès lors des travaux de remise en état importants.
b) La création attendue d'une fondation du patrimoine
En mai 1993, notre collègue Jean-Paul Hugot a été chargé par M. Jacques Toubon, alors ministre de la culture et de la francophonie, d'étudier la pertinence du projet de création d'une fondation du patrimoine destinée à associer l'État, les collectivités territoriales, les propriétaires et les investisseurs publics et privés à la mise en valeur du patrimoine historique.
Au terme d'un rapport complet et fort documenté, notre excellent collègue a conclu à l'opportunité de la création de cette fondation, qui viendrait utilement combler les lacunes actuelles du dispositif institutionnel français.
Le principe de la création d'une telle fondation est aujourd'hui admis. Elle se verra confier trois missions essentielles.
• La première concerne la
mise en
valeur du patrimoine de proximité,
c'est-à-dire des
innombrables sites et lieux de mémoire qui, sans justifier d'un
intérêt suffisant pour être protégés au titre
de la loi du 31 décembre 1913, méritent toutefois d'être
sauvegardés.
La fondation pourra accorder un label spécifique aux éléments du patrimoine non protégés qui présentent un intérêt artistique, historique ou archéologique manifeste. Cette reconnaissance, qui n'emporte aucune conséquence juridique ni aucun engagement financier de l'État, jouera surtout un rôle promotionnel, incitant les touristes à inscrire la visite de ces lieux ou de ces monuments dans leur circuit.
L'attribution d'un label qualité par la fondation du patrimoine constitue ainsi l'aboutissement d'une longue réflexion sur la création d'une « protection du troisième type » destinée à mieux prendre en considération les richesses du patrimoine non protégé.
• La deuxième mission est relative à
la
valorisation économique du patrimoine
et notamment
des monuments appartenant à des propriétaires privés. La
fondation interviendra alors comme conseil en matière de financement ou
d'aide à la gestion. Dans ce cadre, elle sera habilitée à
prêter des fonds, à subventionner des projets d'animation ou
d'exploitation commerciale des monuments. Il lui sera même possible, dans
certains cas d'acquérir des édifices menacés et de les
céder ultérieurement après avoir défini leurs
modalités d'exploitation.
• La fondation sera enfin
l'instrument de
mobilisation d'un large public et du mécénat d'entreprise
en faveur de la mise en valeur du patrimoine national, et notamment du
patrimoine non protégé.
Le ministère de la culture prépare actuellement un projet de loi portant création de cette fondation du patrimoine, qui devait être soumis au Parlement au printemps prochain.
L'objectif est en effet de doter cette future fondation d'un statut juridique original, empruntant pour une part à celui de la fondation reconnue d'utilité publique et pour une part au régime de l'association de la loi de 1901.
Il est en particulier prévu que cette fondation puisse bénéficier de cotisations directes, versées par ses adhérents, afin de favoriser la mobilisation du public en faveur de la restauration et de la mise en valeur du patrimoine.
D'après les informations communiquées à votre rapporteur, les buts recherchés au travers de la définition de ce statut sont : « de garantir la pérennité de la fondation tout en ménageant une grande souplesse d'utilisation des fonds collectés ; d'assurer l'indépendance de la fondation à l'égard des pouvoirs publics, gage de son autorité morale, tout en maintenant un contrôle rigoureux sur sa gestion ; de définir des modes d'intervention originaux et diversifiés incluant le recours à des prérogatives de puissance publique traditionnelles (telles l'expropriation), la possibilité de définir des incitations financières et de consentir des prêts ... ».
c) La réforme de la Caisse nationale des monuments historiques opère un recentrage de ses activités sur sa mission originelle
Le décret n° 95-462 du 26 avril 1995 portant statut de la Caisse nationale des monuments historiques et des sites tend à recentrer les missions de cet établissement public sur celle qui a présidé à sa création en 1914 : la présentation au public des monuments historiques appartenant à l'État et ouverts à la visite.
Cette clarification entraîne un nouveau partage des responsabilités exercées respectivement par la direction du patrimoine et la Caisse nationale des monuments historiques et des sites.
La première récupère dans son escarcelle les missions et activités d'intérêt national jusqu'alors exercées par la Caisse en marge de ses attributions traditionnelles : association « villes d'art et d'histoire », subventions versées à des collectivités locales ou à des associations oeuvrant dans le domaine du patrimoine, aides à des propriétaires privés.
La seconde reçoit explicitement pour mission d'améliorer l'accueil du public dans les monuments historiques appartenant à l'État en y consacrant les ressources financières qu'elle tire de la perception d'un droit d'entrée, et de contribuer à la promotion de ces monuments par le développement d'une politique éditoriale. La Caisse nationale acquiert ainsi une responsabilité plus complète sur la gestion de l'animation des monuments qui lui sont confiés. Cette réforme s'accompagne de la nomination, dans chaque monument historique géré par la Caisse d'un administrateur doté de pouvoirs déconcentrés importants de manière à accroître la rapidité et l'efficacité de leur gestion.
Ainsi paraissent donc créées les conditions d'une animation et d'une gestion plus dynamique des monuments et des sites appartenant à l'État, susceptibles de relancer leur fréquentation.
* 1 L'on doit cependant faire justice aux deux ministres de la culture qui se sont succédés en 1995 d'avoir tenu l'engagement pris par M. Jacques Toubon lors du vote de la loi de finances pour 1995 de procéder à l'actualisation litigieuse des crédits de la loi de programme en cours d'exercice.