Projet de loi de finances pour 1996 : culture

Avis n° 78 (1995-1996) de M. Philippe NACHBAR , fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 24 novembre 1995

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N° 78

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

CULTURE

Par M. Philippe NACHBAR, Sénateur.

Voir les numéros : Assemblée nationale (10ème législ.) : 2222. 2270 à 2275 et TA. 413. Sénat : 76 et 77 (annexe n° 13) (1995-1996).

Lois de finances.

(1) Cette commission est composée de MM Adrien Gouteyron , président; Pierre Laffitte,Albert Vecten, Jean Delaneau, Jean-Louis Carrère, vice-présidents; André Egu, Alain Dufaut, André Maman, Ivan Renar, secrétaires ; François Autain, Honoré Bailet, Jean Bernadaux, Jean Bernard, James Bordas, Jean-Pierre Camoin, Jean-Claude Carle, Robert Castaing, Marcel Charmant, Philippe Darniche, Marcel Daunay, André Diligent, Ambroise Dupont, Daniel Eckenspieller, Alain Gérard, Jean-Paul Hugot, Pierre Jeambrun, Alain Joyandet, Philippe Labeyrie, Pierre Lacour, Henri Le Breton, Jacques Legendre, Guy Lemaire, François Lesein, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin, François Matthieu, Philippe Nachbar, Sosefo Makapé Papilio,MichelPelchat, Jean-Marie Poirier, Guy Poirieux, Mme Danièle Pourtaud. MM.Roger Quilliot,Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Marcel Videl, Henri Weber.

Mesdames, Messieurs,

Présentant pour la première fois la politique culturelle et le montant des crédits qui lui sont affectés par l'État, votre rapporteur tient ici à rendre hommage à son prédécesseur, M. Michel Miroudot, qui exerçait ces fonctions avec une particulière compétence depuis plus de vingt-cinq ans.

Le projet de loi de finances pour 1996 contient de nombreuses promesses pour la culture. L'effort consenti par l'État en sa faveur devrait atteindre le seuil symbolique de 1 % du budget général. Les orientations de la politique culturelle sont clairement redessinées, privilégiant la réduction des inégalités sociales et géographiques d'accès à la culture, tandis que sont confortées les missions régaliennes exercées par le ministère de la culture, en faveur notamment de la restauration et de la mise en valeur du patrimoine monumental.

Cependant, dans le temps même où les crédits de la culture bénéficiaient d'un traitement privilégie dans le déroulement de la discussion budgétaire à l'Assemblée nationale et qu'était préservée l'affectation de 1% du budget de la nation à ce domaine d'intervention, la dotation du ministère de la culture pour 1995 subissait d'importantes amputations dans le cadre de l'arrêté d'annulation du 15 novembre.

Cette troublante coïncidence est hélas là pour nous rappeler la facilité avec laquelle peuvent être remis en cause, en cette période d'austérité budgétaire, les engagements votés par le Parlement et inscrits en loi de finances initiale.

Souhaitons que la détermination du Président de la République et la volonté du Parlement sauront mettre la culture, dont le rôle essentiel dans l'équilibre de la société est enfin consacré par le présent projet de loi de finances, à l'abri de la tentation permanente de faire supporter par ce domaine d'intervention une part importante des régulations budgétaires.

I. UNE PRIORITÉ ACCENTUÉE : LE « 1 % CULTUREL »

Réclamée il y a près de trente ans par Jean Vilar, reprise à son compte par Jack Lang en 1981, l'affectation de 1 % du budget de l'État à la culture figurait également parmi les engagements de campagne du Président Jacques Chirac.

Cette promesse sera tenue dès l'année 1996.

A-DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES VISANT À RATIONALISER L'INTERVENTION DE L'ÉTAT EN MATIÈRE CULTURELLE

1. L'accroissement substantiel des crédits de la culture ...

Les crédits de la culture inscrits dans le projet de loi de finances pour 1996 s'élèvent à 15,54 milliards de francs, en progression de 14,6 % par rapport au budget voté pour 1995.

Pour la deuxième fois de l'histoire est ainsi franchi le seuil symbolique du « 1 % culturel ».

En 1993 toutefois, la victoire acquise par Jack Lang (qui a su progressivement porter la part du budget de la culture dans celui de l'État de 0,48 % en 1981 à 1 % douze ans plus tard) devait rester éphémère. Elle aura duré le temps séparant l'adoption définitive de la loi de finances, le 31 décembre 1992, de l'arrêté du 10 février 1993 procédant à l'annulation et au gel de plus de 900 millions de francs sur le budget de la culture, et qui devait ainsi ramener à 0,93 % la part des crédits budgétaires consacrés à la culture. Qui plus est, le franchissement de ce cap symbolique n'était atteint que grâce au renfort des crédits affectés aux grands travaux parisiens, qui cédaient alors 3 milliards de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement.

2. ... reflète pour l'essentiel l'élargissement des compétences du ministère

Les transferts de crédits liés à l'élargissement des compétences du ministère (1,89 milliards de francs au total) représentent la quasi totalité de la progression dont bénéficie le budget de la culture en 1996, soit 1,98 milliards de francs.

Pour autant, l'on ne peut que se féliciter du rattachement à la culture d'attributions jusqu'alors exercées par d'autres départements ministériels, mais dont la contribution à la politique culturelle ne saurait être niée.

• Le transfert des services de l'architecture dépendant jusqu'alors du ministère de l'aménagement du territoire, de l'équipement et des transports masque en réalité le retour au ministère de la culture d'attributions qui lui avaient été retirées en 1978 au bénéfice du ministère de l'environnement et du cadre de vie.

Le rattachement de l'architecture à la culture parachève une évolution engagée avec l'élargissement des compétences du ministre de la culture opéré par le décret d'attribution n° 95-770 du 8 juin 1995. Aux termes de celui-ci, le ministre de la culture conduit « la politique de sauvegarde, de protection et de mise en valeur du patrimoine architectural et urbain et des abords des monuments historiques » ; il exerce, conjointement avec le ministre de l'aménagement du territoire, de l'équipement et des transports, la responsabilité « des actions d'amélioration et de promotion de la qualité architecturale (...), de la recherche et de l'enseignement en architecture ainsi que de l'élaboration des règles relatives à l'organisation et à l'exercice des professions d'architecte et de géomètre expert ».

La portée exacte des compétences transférées doit encore être précisée par le groupe interministériel mis en place pour suivre cette réforme. Est d'ores et déjà acquis le transfert des services départementaux d'architecture, celui de l 'Institut français d'architecture (IFA), et celui de l'enseignement de l'architecture. Des discussions portent encore sur le rattachement éventuel de la Mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques (MIQCP) et du plan « construction et architecture » au ministère de la culture. Par ailleurs, la sous-direction compétente en matière d'espaces protégés pourrait voir ses attributions partagées entre le ministère de l'environnement, qui hériterait de la protection du littoral et de la montagne, et celui de la culture auquel reviendrait la gestion des abords des monuments historiques, des secteurs sauvegardés et des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP).

Le ministère de la culture recouvre ainsi la maîtrise de l'ensemble des mesures de protection et de gestion du patrimoine historique, architectural et urbain, et se trouve à nouveau en situation d'en assurer la complémentarité et la cohérence.

On peut aussi espérer que le ministère de la culture exercera sur les 22 écoles d'architecture qui lui sont rattachées une tutelle plus vigilante que celle, un peu distante, qu'exerçait jusqu'à présent le ministère de l'équipement, comme le souligne la Cour des Comptes dans son dernier rapport annuel au Président de la République. Un effort important de rattrapage devra être accompli pour doter l'enseignement de l'architecture de moyens accrus :le coût budgétaire d'un élève architecte représente aujourd'hui à peine le tiers de celui d'un étudiant en art plastique !

Dans ce contexte, votre rapporteur ne peut que se féliciter de l'adoption par l'Assemblée nationale, lors de la discussion du budget de la culture, le 27 octobre dernier, d'un amendement présenté par le Gouvernement, tendant à transférer aux écoles d'architecture 20 millions de francs de crédits de fonctionnement destinés initialement aux établissements publics. On rappellera en effet que les crédits relatifs à l'enseignement de l'architecture, avaient été arrêtés par la direction de l'architecture et de l'urbanisme, antérieurement au transfert de compétences, en régression de 16 %. La diminution sensible des crédits destinés à l'Institut français d'architecture (- 35 %), conclue dans les mêmes conditions, doit aussi être déplorée compte tenu des restrictions successives imposées à cet organisme au cours des dernières années.

• Le rattachement au ministère de la culture d'activités culturelles antérieurement gérées par le ministère de la communication tend également à renforcer la cohérence de l'intervention de l'État en matière culturelle.

Seront désormais exercées par le ministère de la culture les responsabilités jusqu'alors confiées à l'Institut national de l'audiovisuel (INA) en matière de dépôt légal. Ce transfert, qui unifie la tutelle exercée sur les différents organismes dépositaires (Bibliothèque nationale de France, centre national de la cinématographie et INA), permettra de renforcer la coordination scientifique et technique assurée par le conseil scientifique du dépôt légal.

Le ministère de la culture hérite par ailleurs de la responsabilité de subventionner les activités musicales de Radio-France, c'est-à-dire orchestre national de France et l'orchestre philharmonique de Radio-France. Ce transfert permettra à la direction de la musique et de la danse d'accroître la coordination de la programmation et de la diffusion musicale des grands orchestres nationaux dont l'État est le principal partenaire financier (Orchestre de Paris, Ensemble intercontemporain, Orchestre de Radio-France, Orchestre de l'Opéra de Paris). Il devrait également favoriser une plus grande cohérence de l'action de l'État en faveur des festivals, auxquels les orchestres de Radio-France prennent une part active.

La tutelle de la chaîne de télévision « Sept-Arte » sera désormais confiée au ministère de la culture. Ce rapprochement, qui devrait faciliter le développement de liens de collaboration plus étroits entre cette chaîne et les grandes institutions culturelles, contribuera à asseoir sa vocation culturelle. Par ailleurs, Arte pourrait être appelée à participer davantage à la mission d'élargissement des publics de la culture.

• Enfin, le rattachement de la Cité des sciences et de l'industrie au ministère de la culture réalise l'unification de la tutelle exercée sur l'ensemble du site de la Villette, tout en élargissant le champ des interventions du ministère à la culture scientifique et technique.

Le tableau ci-après retrace l'ensemble des transferts budgétaires induits par l'élargissement des compétences du ministère de la culture.

TRANSFERTS BUDGÉTAIRES OPÉRÉS EN FAVEUR DU MINISTÈRE DE LA CULTURE

B. UNE MARGE DE MANOEUVRE RECOUVRÉE GRÂCE A L'ACHÈVEMENT DES GRANDS CHANTIERS PARISIENS

1. La diminution des crédits d'investissement affectés aux grands travaux parisiens ...

Les crédits d'investissement consacrés aux grands travaux subiront en 1996 une forte décrue, accentuant la tendance observée l'an passé : 524,3 millions de francs seront ouverts en autorisations de programme, marquant une diminution de 37,5 % par rapport à l'année 1995. Exprimée en crédits de paiement, la baisse est encore plus nette puisqu'elle atteint 50,3 %.

Cette évolution traduit l'achèvement de la plupart des grands chantiers présidentiels engagés par M. François Mitterrand.

Seuls la Bibliothèque nationale de France et le Grand Louvre continueront de bénéficier l'an prochain de crédits d'investissement.

• 349,3 millions de francs en autorisations de programme et 725,8 millions de francs en crédits de paiement sont destinés à la poursuite de l'aménagement et de l'équipement du centre technique de Marne-la-Vallée et du site de Tolbiac, dans la perspective de l'ouverture du département grand-public de la Bibliothèque nationale de France à l'automne 1996.

• Au Louvre, et contrairement à une idée largement répandue, la mission de l'établissement public du Grand Louvre (EPGL) ne s'est pas achevée avec l'ouverture de l'aile Richelieu. Les travaux de restauration du musée et de redéploiement des collections se poursuivront jusqu'en 1998.

En 1995, les travaux de l'EPGL sont entrés dans leur phase de réalisation la plus délicate, puisqu'ils s'opèrent désormais, non plus dans une aile fermée au public, mais au milieu de parcours ouverts à la visite.

Au total, des chantiers se dérouleront sur une superficie de plus de 15.000 mètres carrés d'ici à la fin de l'année 1997.

Ils concernent principalement le département des antiquités égyptiennes (dont la réouverture est programmée au deuxième semestre de 1997), le département des antiquités grecques, étrusques et romaines (dont la réouverture sera progressive en 1997), les salles consacrées à la peinture Italienne et espagnole du département des peintures (dont la fermeture, puis la réouverture s'échelonnera entre octobre 1995 et juin 1997), le département des arts graphiques (qui s'enrichira de deux salles d'exposition pour les dessins et les cartons italiens en juin 1997). Un nouveau circuit présentant une partie des collections des trois départements antiques provenant du bassin oriental de la Méditerranée aux époques romaine et byzantine sera par ailleurs inauguré au cours du troisième trimestre de 1997.

2.... autorise un redéploiement important de l'action culturelle

La diminution des crédits d'investissement liés aux grands travaux parisiens atteindra 888,6 millions de francs en 1996 (contre à peine 200 millions de francs en 1995).

Ces crédits seront intégralement conservés par le ministère de la culture, permettant au ministre de recouvrer une véritable capacité d'orientation de la politique culturelle.

Quel que soit le caractère un peu artificiel de cette présentation, l'évolution des crédits de la culture hors grands travaux et transferts de compétences permet de prendre la mesure des marges de manoeuvre ainsi libérées : cette base budgétaire progresse de 946 millions de francs, soit

8,7 %.

Cet accroissement, et les économies opérées sur le budget de fonctionnement du ministère (qui atteindront 8,5 % en 1996), autorisent en particulier :

- l'ouverture de 405 millions de francs de mesures nouvelles en crédits d'intervention (titre IV) ;

- une progression de 19 % de l'enveloppe affectée aux investissements (hors grands travaux) : en crédits de paiement, elle atteindra 3,1 milliards de francs. Sur ce total, les deux-tiers seront consacrés à la réalisation d'équipements culturels hors de Paris et de la région Île-de-France.

C. UNE MENACE ÉCARTÉE : LA REMISE EN CAUSE DU BUDGET DE LA CULTURE PAR LA COMMISSION DES FINANCES DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Au cours de ses séances des 10 et 11 octobre dernier, la commission des finances a adopté plusieurs amendements de réduction des crédits, qui entamaient fortement le budget du ministère de la culture.

Un amendement présenté par M. Jean-Pierre Thomas, visant à réduire de 4 milliards de francs les dépenses publiques, proposait de faire supporter au seul budget de la culture 615 millions de francs d'économies globales, réparties entre 120 millions de francs sur le titre III (fonctionnement), 440 millions de francs sur le titre IV (crédits d'intervention) et 55 millions de francs sur le titre VI (subventions d'investissement).

Présentés par le rapporteur général, M. Philippe Auberger, deux autres amendements visaient respectivement :

- à refuser la création des 560 emplois nécessaires à l'ouverture de la Bibliothèque nationale de France, générant une économie supplémentaire de 152 millions de francs en titre III ;

- à supprimer, à compter du 10 octobre 1995, le régime fiscal préférentiel accordé aux souscripteurs des sociétés de financement de l'industrie cinématographique et audiovisuelle (SOFICA) par l'article 40 de la loi du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier. Cette suppression, dont les conséquences sur l'économie du cinéma ont été analysées par mon collègue Marcel Vidal, rapporteur pour avis des crédits du cinéma et du théâtre dramatique, aurait permis de réintroduire environ 300 millions de francs de moins values fiscales dans le budget de l'État.

Au total, ces trois amendements revenaient à faire supporter par le ministère de la culture plus de 20 % des économies budgétaires décidées par la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Fort heureusement, l'Assemblée nationale n'a pas ratifié les choix opérés par sa commission des finances. Le budget de la culture a été « sanctuarisé ».

Votre rapporteur ne peut que s'en féliciter. La réduction des déficits publics, dont tout le monde convient aujourd'hui qu'elle constitue une nécessité de premier ordre, ne peut en aucun cas justifier des coupes budgétaires arbitraires.

En particulier, et quelles que soit l'appréciation que l'on puisse porter sur la conduite de ce chantier et les choix qui ont été opérés, tout retard délibéré dans l'ouverture de la Bibliothèque nationale de France, dont la construction a coûté près de 8 milliards de francs à la collectivité et dont le coût de fonctionnement « à vide » continuerait de lui coûter 780 millions de francs par an, serait perçu comme un gaspillage des crédits publics. C'est la raison pour laquelle votre rapporteur se félicite que l'auteur de cet amendement ait, dans sa sagesse, finalement décidé de le retirer. Parmi les économies proposées figurait par ailleurs la suppression des établissements publics constructeurs du Grand Louvre et de La Villette. Or, si les travaux du site de La Villette sont effectivement en cours d'achèvement et qu'aucun crédit d'investissement n'est plus ouvert à ce titre en 1996, il paraît logique de donner le temps à l'établissement public de liquider les derniers travaux et de réceptionner les ouvrages, avant de procéder à sa dissolution. En ce qui concerne le Louvre, pour lequel votre rapporteur a rappelé ci-dessus que des travaux de rénovation du musée et de redéploiement des collections étaient programmés jusqu'en 1998, la suppression de l'établissement public constructeur aurait conduit à interrompre les chantiers engagés au stade de leur réalisation actuelle. Elle se serait en tout état de cause révélée coûteuse, puisque l'État aurait été contraint indemniser l'ensemble des entreprises avec lesquelles des marchés ont d'ores et déjà été conclus ...

II. LA CULTURE AU SERVICE DE L'ÉQUITÉ

Les priorités du budget de la culture pour 1996 traduisent la volonté de réduire les inégalités sociales et géographiques d'accès à la culture.

Dans le prolongement de la ligne d'action esquissée par son prédécesseur, le nouveau ministre de la culture tend ainsi à renouer avec l'ambition originelle qui a justifié la création d'un ministère des affaires culturelles en 1959, et qu'André Malraux exprimait dans les termes suivants : « rendre accessibles les oeuvres capitales de l'humanité, et d'abord de la France, au plus grand nombre possible de Français ».

L'action culturelle se veut désormais plus proche du citoyen, quelles que soient ses origines sociales et en quelque point du territoire il se situe.

A. UNE PRIORITÉ NOUVELLE : LA CULTURE, INSTRUMENT DE RÉDUCTION DE LA FRACTURE SOCIALE

Le ministère de la culture concourra de façon originale et dans des proportions importantes à l'objectif prioritaire de lutte contre l'exclusion assigné à l'action gouvernementale par le Premier ministre.

La culture peut en effet jouer un rôle essentiel dans la réduction de la fracture sociale. En milieu urbain défavorisé, elle offre, sous ses différentes formes d'expression (musique, danse, théâtre, cinéma, lecture, arts plastiques ou patrimoine) de multiples occasions de participer à une activité sociale. Elle peut contribuer à sensibiliser, à éduquer et parfois même à susciter des vocations professionnelles ou des opportunités d'emploi chez les jeunes. La culture apparaît enfin et surtout comme un facteur d'intégration parce qu'elle porte en elle les valeurs communes et universelles de la société.

1. Le lancement d'un programme pilote de « projets culturels de quartier »

Le ministère de la culture procède actuellement, en accord avec les élus locaux et en partenariat avec les collectivités territoriales, à la sélection d'environ 25 sites dans lesquels seront conduits dès 1996 des « projets culturels de quartier ».

Ce programme, qui sera doté de 107 millions de francs de mesures nouvelles, vise à mobiliser les jeunes et les acteurs culturels présents sur le terrain en faveur de la lutte contre l'exclusion dans les quartiers en difficulté-Les projets sélectionnés s'inséreront dans le cadre de contrats de ville. Ils devront revêtir un caractère exemplaire, et serviront de fondement à la définition d'une politique culturelle ambitieuse en faveur des quartiers difficiles.

L'ambition de ces projets est de parvenir à impliquer l'ensemble des acteurs culturels (compagnies dramatiques ou chorégraphiques, orchestres, artistes plasticiens, bibliothèques, musées ...) dans la lutte contre l'exclusion. Jusqu'à présent, en effet, les actions menées en faveur des quartiers déshérités comportaient un défaut majeur. Parce qu'elle empruntait le plus souvent la forme de subventions versées à des associations locales qui, tout en jouant un rôle essentiel sur le plan social, étaient le plus souvent dépourvues de compétences réelles en matière culturelle, l'intervention du ministère de la culture se soldait généralement par des demi-échecs.

En faisant des acteurs culturels leurs interlocuteurs directs, les nouveaux« projets culturels de quartier »visent donc à tirer les enseignements des expériences passées en renforçant le professionnalisme des actions conduites, condition indispensable de leur réussite.

Le ministère de la culture participe par ailleurs, dans le cadre du " programme national d'intégration urbaine » préfigurant l'adoption de la loi-cadre contre l'exclusion, et en liaison avec les délégations interministérielles à la ville et au revenu minimum d'insertion, à des actions plus générales impliquant l'ensemble des secteurs d'intervention culturelle. On peut citer par exemple l'extension aux quartiers défavorisés de l'opération " l'été au cinéma ", la création de bibliothèques-relais familiales ou la définition d'actions de lutte contre l'illettrisme.

2. La relance des enseignements artistiques

a) L'enseignement des disciplines artistiques à l'école

Un siècle après Jules Ferry ^{1 ( * )} , la loi n° 88-20 du 6 janvier 1988 relative aux enseignements artistiques s'est efforcée de remettre à l'honneur l'enseignement des disciplines artistiques à l'école, instrument privilégié de l'égalité des chances et du devenir culturel national.

Huit ans après l'entrée en vigueur de cette loi, le bilan que l'on peut dresser de son application reste mitigé.

L'on doit tout d'abord regretter l'information toujours lacunaire du Parlement en ce domaine. Parce que les crédits budgétaires concourant au développement des enseignements artistiques sont disséminés entre plusieurs ministères, un amendement d'origine sénatoriale, devenu l'article 16 de la loi du 6 janvier 1988, prévoyait que : " le Gouvernement présente chaque année au parlement, en annexe au projet de loi de finances, un état récapitulatif des crédits affectés au développement des enseignements artistiques. " Or, ces prescriptions n'ont jamais été respectées. C'est la raison pour laquelle votre commission des Affaires culturelles présentera un amendement à la présente loi de finances pour obtenir l'application de cette disposition.

. Dans la perspective de la lutte contre l'exclusion culturelle, la priorité doit être accordée à la résorption des "déficits horaires" constatés en matière d'enseignements artistiques obligatoires.

La loi du.6 janvier 1988 rend obligatoire dans l'enseignement primaire et le premier cycle du secondaire, c'est-à-dire pendant toute la période de scolarité normalement couverte par l'obligation scolaire l'enseignement d'au moins deux disciplines artistiques : la musique et les arts plastiques.

Source : Ministère de l'Education nationale

En dépit de cette obligation légale, ces disciplines continuent de ne pas être dispensées dans certaines classes ou établissements en raison essentiellement du nombre insuffisant de professeurs de musique d'art plastique. Cette carence est évaluée, dans le premier cycle du secondaire, sous forme de « déficit horaire ». Le contrôle de l'application de la loi et plus difficile à effectuer dans le primaire où ces enseignements sont normalement dispensés par les instituteurs et les professeurs des écoles. Ni le ministère de la culture ni le ministère de l'éducation nationale ne disposent aujourd'hui d'indication fiable sur le respect des prescriptions légales dans les écoles.

Depuis 1988, en moyenne nationale, le déficit horaire observé dans l'enseignement des disciplines au collège a subi une constante régression :

Cette évolution globalement favorable masque cependant des réalités contrastées. En 1990-1991, le pourcentage d'heures de musique non assurées dans les académies de Corse, de Nantes, de Rennes ou de Bordeaux, atteignait respectivement 37 %, 34 5 %, 24,8 % et 21 ;2%, soit plus du double de la moyenne nationale, A l'inverse, l'enseignement de ces disciplines est intégralement assuré à Paris On note plus généralement de grandes disparités dans l'enseignement de ces disciplines selon que l'on se situe en zone urbaine ou rurale.

De surcroît, comme le souligne M. Alain Casabona, Secrétaire général du Comité national pour l'éducation artistique (CNEA), aux pourcentages relativement faibles de déficits horaires constatés en 1991-1992, correspondent en réalité plus de 13.350 heures hebdomadaires d'enseignements artistiques non assurées et environ 350.000 collégiens privés de l'un de ces enseignements obligatoires.

Par ailleurs, la résorption de ces déficits horaires ne peut être analysée comme le fruit d'une politique active de recrutement d'enseignants. Bien au contraire, si l'on se réfère aux dernières statistiques disponibles (et qui datent de l'année scolaire 1990-1991 ...), le ministère de l'éducation nationale, qui dénombrait 7376 enseignants en arts plastiques et 5722 professeurs de musique dans les collèges en 1988, n'en comptait respectivement plus que 7278 et 5612 dans ces disciplines en 1990. Selon les indications fournies par le ministère, la stagnation -voire la régression- du nombre d'enseignants intervenant dans ces matières serait compensée par le recrutement d'un nombre conséquent de professeurs spécialisés, dont il se refuse cependant à communiquer l'évolution des effectifs.

Cette situation est d'autant plus préoccupante que les professeurs de dessin et de musique sont aujourd'hui astreints, en dépit des promesses réitérées d'alignement (dont la dernière a été effectuée par M. Jack Lang en janvier 1993), à un service hebdomadaire plus lourd que celui qui est imposé à leurs collègues (20 heures au lieu de 18 pour les professeurs certifiés et 17 heures au lieu de 15 pour les professeurs agrégés).

Cette discrimination est perçue comme particulièrement injuste par les intéressés, même si l'administration fait valoir que cette différence de traitement, introduite en 1950, est fondée sur un moindre temps de préparation des cours et de correction des travaux des élèves.

Il s'ensuit un profond découragement de cette catégorie d'enseignants, qui estime travailler dans des conditions particulièrement éprouvantes, dans la mesure où, à la différence de leurs collègues, ils voient généralement « défiler » de très nombreuses classes d'élèves.

Pour ce qui est de l'éducation artistique dispensée aux élèves du primaire, on peut regretter qu'un effort plus substantiel ne soit pas accompli en faveur de la formation des maîtres : il semble en effet que le volume horaire réservé aux enseignements artistiques en IUFM reste globalement inférieur à 100 heures au total au cours de la scolarité, ce qui s'inscrit en régression par rapport aux programmes en vigueur dans les anciennes écoles normales (celles-ci devaient proposer au minimum 50 heures de formation par discipline d'enseignement obligatoire, c'est-à-dire à la fois en musique et en arts plastiques).

• Dans le prolongement de ces enseignements artistiques obligatoires (ou optionnels au lycée), les activités culturelles et l'éducation artistique, cofinancées par le ministère de l'éducation nationale et le ministère de la culture ont pris une importance croissante au cours des dernières années, passant du statut d'activités complémentaires ou périphériques à celui de composantes à part entière du projet global d'éducation.

Les classes culturelles impliquent le déplacement d'une classe pendant une semaine, afin de participer à la découverte d'une activité de création artistique (classes d'initiation artistique) ou du patrimoine (classes du patrimoine).

Les classes du patrimoine, les seules pour lesquelles l'on dispose de statistiques fiables, ont concerné, au cours de l'année scolaire 1993-1994, 342 classes en primaire, 138 classes au collège, 14 classes de lycées et 13 classes de collège ou de lycées techniques.

Les ateliers de pratique artistique sont animés par des artistes ou des professionnels des arts, à raison de 2 ou 3 heures hebdomadaires pendant 12 à 16 semaines.

Au total, 2571 ateliers ont fonctionné en 1994 dans les établissements du second degré.

Quatre domaines d'activité sont particulièrement bien représentés : les arts plastiques (29,2%), le théâtre (22,4%), la musique (14,6%), et le cinéma et l'audiovisuel (12%).

§ Le ministère de la culture apporte par ailleurs son soutien aux enseignements artistiques dispensés dans les classes A3 des lycées en prenant à sa charge la rémunération des artistes professionnels qui collaborent avec les enseignants. Au cours de l'année scolaire 1993-1994, 101 classes ont enseignement spécialisé dans le cinéma.

En outre, et dans le cadre de la réforme pédagogique des lycées, un nouvel enseignement de spécialité "histoire des arts" est proposé aux élèves depuis 1993. 36 lycées offraient cette spécialisation au cours de l'année scolaire 1993-1994.

§ La contribution ministère de la culture à la sensibilisation artistique des écoliers et des collégiens emprunte encore des formes variées.

Lancée à la rentrée de 1992, la formule des "jumelages" entre établissements scolaires et institutions culturelles rencontre un réel succès.

On dénombrait en 1994 plus d'une centaine de jumelages, dont plus de 58 % intéressaient des institutions de diffusion du spectacle vivant et près de 30 % des musées. La culture consacrait en 1994, 7 millions de francs au soutien de ces actions.

De façon plus ponctuelle, l'opération « collège au cinéma », engagée en 1989, s'est fixée pour objectif de redonner aux jeunes le goût du cinéma en les aidant à se forger une culture cinématographique. A cette fin, le ministère de la culture diffuse à des tarifs préférentiels et à la demande des collèges, une série de 25 films de qualité dans les départements et les zones géographiques mal équipés en salles de cinéma. Au total, 58 départements ont bénéficié de cette action en 1995. Un nouveau projet, « école et cinéma », a été expérimenté pendant l'année scolaire 1994-1995 dans 40 sites répartis sur l'ensemble du territoire.

Enfin, dans le cadre du protocole d'accord interministériel signé le 17 novembre 1993 entre les ministères de la culture, de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur, et de la jeunesse et des sports, des parcours culturels ont été mis en place dans treize sites pilotes. Une évaluation de l'expérience conduite dans ces sites est en cours. D'après le ministère de la culture cependant, l'intérêt de la formule réside dans la mobilisation des enseignants qui ne se sont pas spontanément tournés vers les autres formules reposant toutes sur la base du volontariat. L'expérience aurait toutefois mis en évidence les limites imposées par les capacités insuffisantes d'accueil des structures culturelles.

17 millions de francs de mesures nouvelles sont inscrites dans le projet de loi de finances pour 1996, portant à 166,85 millions de francs la contribution du ministère de la culture à l'enseignement artistique en milieu scolaire.

Cet effort supplémentaire devait notamment permettre au ministère de conduire, en partenariat avec l'éducation nationale, de nouvelles expériences de « temps partagé » culturel, sur le modèle de celle qui a été expérimentée à Épinal.

Votre rapporteur ne peut que s'en féliciter. Il ne saurait en effet y avoir aujourd'hui d'avancée décisive dans le domaine de l'éducation artistique, c'est-à-dire dans le développement des enseignements comme celui des pratiques artistiques et culturelles à l'école, tant que les rythmes de vie des enfants, dans et hors du temps scolaire, n'auront pas été profondément remodelés. A cet égard, il est à craindre que l'extension de la semaine de quatre jours, adoptée par plus de 15 % des écoles, s'effectue au détriment des enseignements artistiques, comme tend à le prouver un sondage effectué auprès des enseignants par la direction de l'évaluation et de la prospective du ministère de l'éducation nationale, et dont les résultats ont été publiés en mars 1994

Votre rapporteur ne saurait enfin conclure cette analyse consacrée à l'enseignement artistique en milieu scolaire sans regretter une nouvelle fois au nom de la commission des affaires culturelles que le Haut comité des enseignements artistiques , chargé, en vertu de l'article 15 de la loi du 6 janvier 1988 de " suivre la mise en oeuvre des mesures administratives et financières relatives au développement des enseignements artistiques » et dont la composition a été renouvelée en 1994, n'ait pas été convoqué depuis ... le 29 mai 1990.

b) Les enseignements artistiques spécialisés

L'intervention du ministère de la culture en ce domaine passe d'abord par le financement des établissements publics délivrant une formation supérieure, et qui sont placés sous sa tutelle. Il contribue par ailleurs au fonctionnement des associations ou des établissements spécialisés dépendant des collectivités territoriales, parmi lesquels le réseau des écoles nationales de musique et des conservatoires nationaux de région.

. Les établissements publics délivrant un enseignement supérieur artistique

Dans le domaine des arts plastiques, l'enseignement supérieur est dispensé par trois établissements publics parisiens (l'école nationale des Beaux-arts, l'école nationale supérieure des arts décoratifs et l'école nationale supérieure de création industrielle), ainsi que par huit écoles nationales d'art en région rattachées au Centre national des arts plastiques.

L'enseignement supérieur de la musique et de la danse est assuré par deux conservatoires nationaux, implantés respectivement à Paris et à Lyon ainsi que par l'école de danse rattachée à l'opéra national de Paris, et celui du théâtre par le conservatoire national supérieur d'art dramatique.

Au cours de l'année 1996, l'école du Louvre, jusqu'ici rattachée à la réunion des musées nationaux, sera érigée en établissement public autonome, Par ailleurs, l'institut français de restauration des oeuvres d'art, jusqu'alors rattaché au centre national des arts plastiques, sera transféré à Saint-Denis, et deviendra un département de 1'école nationale du patrimoine.

L'ensemble de ces établissements verront leurs subventions de fonctionnement progresser en 1996 (+4,37% en moyenne).

Une réflexion a été engagée sur le statut des écoles nationales d'art en région visant à leur conférer une plus grande autonomie. La création d'un Institut supérieur des enseignements artistiques, au sein duquel elles seraient fédérées, devrait contribuer à rationaliser leur gestion, à assurer une plus grande complémentarité des enseignements dispensés et à faciliter la mobilité des étudiants, tout en permettant à ces écoles d'acquérir une notoriété internationale.

• Les subventions versées au réseau des 32 conservatoires nationaux de région et des 105 écoles nationales de musique atteindront 169,7 millions de francs en 1996, en progression de 3,8 % par rapport à1995.

Cette intervention reste notablement insuffisante pour permettre à l'État de soutenir efficacement les efforts des collectivités territoriales en ce domaine : la contribution du ministère de la culture plafonne à moins de 10 % du budget de fonctionnement de ces écoles, auquel participent les communes à hauteur de 75 %, les départements pour près de 5 %, et les régions pour seulement 0,8 %.

Par ailleurs, les 134 écoles de musique agréées ne reçoivent toujours aucune aide de l'État...

• Dans les autres disciplines artistiques, les subventions accordées par l'État au fonctionnement des enseignements spécialisés dispensés par des associations ou des établissements dépendant de collectivités territoriales s'établiront à 373,91 millions de francs.

L'accent sera mis en 1996 sur la réforme des procédures de recrutement des enseignants et des directeurs d'écoles d'art municipales, régionales et nationales, et sur la poursuite des chantiers de l'école de l'image multisite en Poitou-Charentes, et du studio d'art contemporain du Frenoy dans le Nord-Pas-de-Calais.

La mise en réseau des écoles d'art en Bretagne, en Languedoc-Roussillon, en Poitou-Charentes, dans les régions Rhône-Alpes, Nord-Pas-de-Calais, et dans l'Est de la France sera encouragée.

3. Un plan d'action pour le livre et la lecture

Les quelques 20.000 librairies et 2500 bibliothèques publiques réparties dans l'ensemble du territoire forment incontestablement le réseau culturel le plus dense. Il contribue activement à la diffusion du savoir et de la culture et constitue de ce fait un instrument privilégié de lutte contre l'exclusion.

Le ministre de la culture a annoncé, le 18 octobre dernier, un plan d'action en « cinquante mesures » pour le livre et la lecture, qui sera doté de 15 millions de francs de mesures nouvelles en 1996.

Ce plan s'articule autour de cinq objectifs :

• Élargir les publics de la lecture

Plusieurs actions concourent à lutter contre l'exclusion.

Parmi celles-ci, on relève la multiplication des « relais-livres en campagne », structures légères et polyvalentes d'achat et d'emprunt d'ouvrages en milieu rural (ils seront portés de 25 à 50 en 1996) ou l'attribution d'aides spécifiques du ministère aux bibliothèques prenant des initiatives intéressantes pour faciliter l'accès de malvoyants et des aveugles à la lecture ou pour irriguer les hôpitaux.

Les jeunes seront la cible privilégiée de ces actions. Des classes "lecture-découverte du livre" seront prochainement créées. La formation des futurs animateurs ne sera pas négligée : 500 d'entre eux bénéficieront d'une fonction d'animateur (BAFA). Un centre national de littérature de la jeunesse, dénommé "la joie par les livres", sera installé au sein de la Bibliothèque nationale de France.

Plusieurs opérations ponctuelles compléteront ce dispositif. On peut citer par exemple l'opération "20 000 jeunes à la rencontre des livres" reposant sur une invitation au Salon du livre et l'octroi d'un crédit d'achat.

• Renforcer les réseaux des bibliothèques publiques

Le ministère de la culture entend encourager les bibliothèques publiques, en concertation avec les élus locaux, à accroître et diversifier les services offerts au public. Il s'agit en particulier de favoriser un élargissement des horaires d'ouverture, de susciter l'implantation d'annexes dans les quartiers en difficulté ou dans les zones rurales.

Une modification du décret du 20 mars 1991 rendra notamment possible la création d'emplois de bibliothécaires à temps partagés entre plusieurs communes.

• Soutenir la chaîne économique du livre (auteurs, éditeurs, librairies) pour développer l'emploi et offrir de nouveaux débouchés au livre français.

Le Gouvernement veillera en particulier à ce que les droits des « producteurs" de livres -et, au premier chef, ceux des auteurs- soient respectés. Une circulaire du Premier ministre invitera l'ensemble des administrations et des services publics à se mettre en conformité avec la loi du 3 janvier 1995 sur la reprographie, qui institue une gestion collective du droit de reprographie exercé sous forme de copies destinées à une utilisation collective (revues de presse, photocopies de cours ...).

Les discussions engagées entre la Bibliothèque nationale, les éditeurs et les auteurs relatives à la détermination des droits applicables pour la numérisation des ouvrages et la consultation des ouvrages numérisés seront accélérées. L'objectif est de parvenir à des accords ayant valeur de référence, afin que les autres institutions publiques concernées, parmi lesquelles notamment le Centre national de la recherche scientifique, puissent s'en inspirer.

Une mission d'observation sur les pratiques de concurrence entre l'édition publique et le secteur privé sera confiée à une personnalité indépendante, afin de veiller à ce que les équilibres de la profession soient préservés.

Les aides accordées par le ministère au secteur de l'édition et aux libraires seront accrues et complétées. Des aides au développement de produits multimédia seront attribuées par le Centre national du livre, les aides à la traduction d'ouvrages scientifiques seront renforcées, les partenariats favorisant la diffusion du livre français à l'étranger seront encouragés, une ligne budgétaire sera ouverte au sein de l'Institut de financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC) en vue d'offrir des garanties de fonds propres aux éditeurs.

Les librairies bénéficieront d'un renforcement du dispositif de soutien institué en 1995 au bénéfice des commerçants et des artisans ; un fonds de garantie propre à la librairie sera également institué auprès de l'IFCIC.

• Préserver et valoriser le patrimoine écrit

Dans cette perspective, les collectivités territoriales seront incitées à mettre en oeuvre des programmes de numérisation des fonds patrimoniaux, et à constituer un réseau national des musées littéraires et des maisons des écrivains.

Par ailleurs, les crédits consacrés par l'État aux fonds régionaux d'acquisition des bibliothèques (FRAB) bénéficieront d'une augmentation sensible en 1996, afin de permettre la création de deux nouveaux FRAB ^{1 ( * )} .

• Moderniser l'intervention publique

La réorganisation de l'Inspection générale des bibliothèques, engagée conjointement avec le ministère de l'éducation nationale, vise à renforcer le contrôle technique de l'État sur la qualité des fonds documentaires et sur l'égalité d'accès des citoyens aux bibliothèques publiques.

La réforme de l'institut de formation des bibliothécaires de Villeurbanne vise par ailleurs à aligner le niveau des compétences des bibliothécaires de la fonction publique territoriale sur celui des bibliothécaires de la fonction publique d'État.

B. UNE PRIORITÉ CONFORTÉE : RÉORIENTER L'ACTION CULTURELLE VERS LA PROVINCE

1. La poursuite du rééquilibrage de la politique culturelle

Depuis 1989, le ministère de la culture s'est doté d'un instrument de mesure fiable lui permettant de quantifier la répartition de l'effort culturel consenti par 1'État entre la capitale, la région Île-de-France et la province. Mis général de l'INSEE, cet instrument permet aujourd'hui d'analyser les transformations enregistrées en ce domaine depuis 1986.

Si l'examen du tableau ci-après, retraçant l'évolution du budget de la culture en dépenses ordinaires et crédits de paiement, fait apparaître une amélioration constante du sort réservé à la province (elle bénéficiera en 1996 de 42% des crédits inscrits au budget de la culture, contre 39% de ceux-ci en 1990 et 35% des mêmes en 1986), il traduit aussi l'extrême stabilité de la part des crédits affectés à la capitale (52% en 1996, 51% en 1990, 53% en 1986). L'amélioration de la condition de la province s'effectue donc principalement au détriment des actions consacrées à l'Île-de-France, qui n'ont cessé de régresser en valeur relative au sein du budget de la culture entre 1986 (elles représentaient 12% de celui-ci) et 1996 (elles entreront pour 7% dans la formation de ce budget).

Cette situation s'explique très largement par le poids croissant des grandes institutions parisiennes dans le budget de la culture, exprimé tant en crédits d'équipement au cours de leur édification qu'en crédits de fonctionnement une fois ces travaux achevés.

RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DES CRÉDITS DU BUDGET DE LA CULTURE (EN DÉPENSES ORDINAIRES ET CRÉDITS DE PAIEMENT)

1986-1996

L'analyse du tableau suivant, qui retrace la même évolution par titres budgétaires, est plus instructive encore.

Elle fait en effet très clairement apparaître la déformation progressive de la structure des crédits d'intervention (titre IV) et des subventions d'investissement (titre VI) au bénéfice de la province.

Celle-ci, qui bénéficiait en 1986 de 57 % des crédits d'intervention du ministère concentrera en 1996 près des trois-quarts de ceux-ci. Dans le même temps, la part de ces crédits qui revient à la capitale a été pratiquement divisée par deux, passant de 31 % du total à 17 % de celui-ci en 1996.

De la même façon, les subventions d'investissement affectées à la province ont connu une forte croissance au cours de la dernière décennie (passant de 18 à 40% du total), tandis que régressaient dans les mêmes proportions les crédits du titre VI investis à Paris (78 % en 1986 ; 55 % en 1996).

ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DU BUDGET

DE LA CULTURE PAR TITRE (EN DÉPENSES ORDINAIRES

ET CRÉDITS DE PAIEMENT)

(1989-1996)

Cette évolution est le fruit d'une politique volontariste conduite depuis 1990, et qui tend à remédier à la concentration excessive de l'effort culturel dans la capitale en affectant prioritairement en province les mesures nouvelles dont bénéficie le budget de la culture et les crédits dont le redéploiement est autorisé par l'achèvement des grands chantiers parisiens.

En dépit d'un contexte budgétaire rigoureux et de la nécessité de poursuivre les travaux de réhabilitation des grandes institutions culturelles engagés l'an passé (Centre Georges Pompidou, Grand Palais, Palais Garnier, musée Guimet), l'effort de réorientation des interventions du ministère de la culture sera poursuivi et amplifié en 1996. D'après les informations qui ont été communiquées à votre rapporteur, la part des interventions destinées à la province devrait croître de 9% par rapport à 1995, et les investissements réalisés hors de Paris et de l'Île-de-France devraient atteindre plus de 2 milliards de francs, soit les deux-tiers du budget d'investissement du ministère.

2. Favoriser une répartition plus harmonieuse des équipements culturels sur le territoire.

Les décisions arrêtées par le comité interministériel de l'aménagement du territoire (CIAT) qui s'est tenu à Troyes le 20 septembre 1994 tendent à favoriser une répartition plus harmonieuse des équipements culturels sur le territoire.

Elles visent tout à la fois à permettre la constitution d'un réseau de « pôles d'excellence » d'intérêt national ou international, et à encourager le maillage du territoire en petits équipements le plus souvent multidisciplinaires destinés à offrir un service public culturel de proximité.

a) Les grands projets en région (GPR)

Doté de 800 millions de francs en cinq ans, le programme des grands projets régionaux (1995-2000) symbolise la volonté politique de veiller a une répartition plus équilibrée de l'action culturelle sur 1'ensemble du territoire.

50 millions de francs d'autorisations de programme ont été ouvertes à cette fin sur le budget du ministère de la culture en 1995. Ils ont permis de réaliser l'Institut Louis Lumière à Lyon (3,48 millions de francs) et d'engager des études pour certains des onze grands projets en région retenus actuellement.

Le ministère de la culture envisage d'affecter 88 millions de francs d'autorisations de programme en 1996 à la poursuite de ce programme.

Cette enveloppe permettra d'engager la construction de trois grands projets en région :

• le centre d'archives contemporaines à Reims. Réalisé conjointement avec le ministère de la défense, il accueillera les fonds d'archives de l'État postérieurs à 1958. Le nouvel édifice, dont l'inauguration est prévue pour le quarantième anniversaire de la Constitution en 1998, devrait permettre de faire face aux besoins de la recherche contemporaine jusqu'à l'horizon de 2020 ; il sera susceptible de recevoir des extensions ultérieures.

L'État y consacrera un total de 250 millions de francs d'investissement, dont 200 millions de francs seront imputés sur le budget de la culture et 50 millions de francs sur le budget de la défense.

ï Un auditorium de 1600 places sera édifié à Dijon pour favoriser l'accueil de spectacles de musique, de danse et d'art dramatique dans cette ville. L'État contribuera à hauteur de 80 millions de francs à la réalisation de ce projet dont le coût total est estimé à 335 millions de francs.

ï La construction d'un musée et d'un centre d'art contemporain sera engagée à Toulouse. Établissement culturel d'un type nouveau, le nouvel espace rassemblera en un même lieu les activités du musée d'art moderne de la ville de Toulouse et du centre régional d'art contemporain de la région Midi-Pyrénées. La participation de l'État atteindra 45 millions de francs sur un coût total de 160 millions de francs.

Enfin, 13 millions de francs sont ouverts en 1996 pour permettre de mener ou de poursuivre les études de faisabilité et de programmation relatives à d'autres grands projets en région.

Au total, onze projets ont été jusqu'à présent sélectionnés. Aux projets dont la réalisation a déjà été engagée, il faut ajouter : la création d'un centre de réserve pour les costumes et les accessoires du spectacle vivant à Moulins, d'un musée vivant de l'imprimerie et de l'écrit à Lamotte-Beuvron et d'un centre national du patrimoine photographique à Châlons-sur-Saône, la rénovation de la villa Arson à Nice, celle de l'architecture coloniale de Saint Laurent du Maroni en Guyane, la restructuration du centre d'art (Le Cargo) de Grenoble, le projet d'un réseau multimédia autour d'Art 3000 et de Sophia-Antipolis.

Votre rapporteur se félicite de l'attention nouvelle réservée par le Gouvernement à l'aménagement culturel du territoire et à la réalisation d'équipement de référence susceptible d'avoir une action « structurante » sur le tissu culturel local.

Il met toutefois en garde contre les dangers d'une politique qui, absorbée par le souci d'afficher rapidement des résultats tangibles, négligerait l'analyse approfondie des besoins exprimés, et de leur pertinence, comme celle des coûts de fonctionnement prévisibles du futur établissement et du partage des responsabilités en la matière entre l'État et les différentes collectivités territoriales intéressées.

Il s'agit à tout prix d'éviter de reproduire en province les erreurs commises pour les grands chantiers parisiens, dont les coûts de fonctionnement n'ont pas été évalués avant le lancement des opérations.

L'exemple du Centre national du Théâtre en Avignon, qui figurait parmi les sept grands chantiers en région soutenus par l'État entre 1988 et 1995, ne peut qu'inciter à la prudence.

Comme l'a souligné Mme Marie-Josée Roig, député du Vaucluse, lors de l'examen du budget de la culture par l'Assemblée nationale, le 27 octobre dernier, la ville d'Avignon a aujourd'hui hérité d'un « chantier inutile » dont elle ne pourra assumer le coût de fonctionnement. Le centre national du théâtre est dès lors condamné, dit-elle, à rester une « coquille vide »...

b) Multiplier l'offre culturelle de proximité

Au traditionnel déséquilibre Paris-province s'ajoute aujourd'hui le contraste entre les zones urbaines d'une part, et le milieu rural, les banlieues et les périphéries des villes d'autre part qui restent peu desservis par des équipements culturels.

C'est à ce nouveau déséquilibre que tente de remédier le plan de création d'équipements culturels de proximité engagé depuis deux ans.

En 1996, le nombre de « cafés-musiques » sera porté de 60 à 100. Il s'agit de petits équipements culturels, mi-café, mi espace scénique, implantés dans les banlieues, les quartiers populaires, les petites villes ou le milieu rural. Bénéficiant d'un label du ministère de la culture, les « cafés-musiques » fonctionnent en économie mixte et sont subventionnés par l'État et les communes.

Continuera par ailleurs d'être encouragée la multiplication des « relais-livres », de lieux d'exposition, de spectacles ou de répétition dans les zones insuffisamment desservies.

3. La politique du patrimoine, facteur essentiel d'aménagement culturel du territoire

a) L'effort consenti par l'État en faveur du patrimoine

La politique de restauration, d'entretien et de mise en valeur du patrimoine national constitue un puissant facteur d'aménagement culturel du territoire. Il est significatif que près de la moitié des opérations de restauration en 1994 aient porté sur des monuments situés dans des communes de moins de 2.000 habitants. De même, il est prévu de consacrer 85 % des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 1996 en application de la loi de programme relative au patrimoine monumental à la conduite d'opérations en régions.

Cet effort de l'État concourt activement également à soutenir l'emploi. On estime en effet que chaque million de francs investi dans la restauration ou l'entretien de monuments historiques génère 2,3 emplois directs, contre 1,5 emploi dans la construction de bâtiments neufs.

Aujourd'hui, 450 entreprises travaillent régulièrement sur des monuments historiques, ce qui représente environ 7.000 équivalents temps plein directs, dont 1.200 tailleurs de pierre, 300 compagnons dans les ateliers de facteurs d'orgues, 200 maîtres-verriers et de nombreux autres artisans restaurateurs.

La restauration du patrimoine national contribue ainsi à entretenir un véritable « conservatoire des savoir-faire », en faisant régulièrement appel à près de 34.000 professionnels travaillant au sein d'un millier d'ateliers artisanaux, et qui sont dépositaires de techniques traditionnelles transmises de génération en génération.

• En 1996, les autorisations de programme ouvertes pour la restauration du patrimoine monumental atteindront 1.667,3 millions de francs, en progression de 5,2 % par rapport aux crédits disponibles en 1995. Sur ce total, 21,17 millions de francs sont ouverts pour permettre la réalisation de travaux sur les abords des monuments historiques, dans les secteurs sauvegardés et les espaces protégés dont la compétence a été transférée au ministère de la culture, et pour conduire les études préalables à la création de nouveaux secteurs sauvegardés.

Contrairement à ce qu'avait été contraint de dénoncer mon prédécesseur l'an passé, les engagements de la loi de programme du 31 décembre 1993 relative au patrimoine monumental, qui prévoient une progression de 2 % des autorisations de programme ouvertes chaque année actualisée de la progression de l'indice des prix des investissements, seront respectés dès le vote de la loi de finances initiale pour 1996 ^{1 ( * )} .

Les autorisations de programme destinées aux travaux de conservation sur les monuments historiques augmentent de 88 millions (+6,8 %) et s'élèvent à 1.087,5 millions de francs en titre V (investissements directs) et 437 millions de francs en titre VI (subventions d'investissement).

Outre la poursuite de l'important effort financier consenti pour la conservation des cathédrales, on peut citer, entre autres opérations importantes : l'engagement des travaux d'aménagement liés à la création du centre de Chaillot pour le patrimoine monumental et urbain au palais du Trocadéro, la participation de l'État à la restauration du Parlement de Bretagne à Rennes, la mise en oeuvre d'une première tranche de travaux de rénovation de la galerie de l'Apocalypse au Château d'Angers, la restauration de l'abbatiale de Cerizy-la-Forêt, des fresques de Saint-Savin et de la Bourse de Bordeaux.

Les crédits d'investissement consacrés à l'archéologie connaîtront une augmentation plus forte que la moyenne puisqu'elles progresseront globalement de 8,3 % pour atteindre 72,6 millions de francs.

Cette forte croissance suit la mise en place, en 1995, des nouveaux organismes consultatifs en matière d'archéologie nationale, dont six commissions interrégionales de la recherche archéologique, nouvellement créées. Outre l'intensification de la programmation des opérations d'archéologie, elle permettra l'accélération de la politique de constitution d'un réseau de dépôts archéologiques. Elle servira également au financement des travaux de mise en sécurité de la grotte Chauvet à Vallon Pont d'Arc.

Enfin, le ministre de la culture a annoncé devant votre commission des affaires culturelles, le 26 octobre dernier, son intention de privilégier la restauration et la mise en valeur du patrimoine de proximité, patrimoine rural non protégé, parcs et jardins et patrimoine industriel. Votre rapporteur se félicite de cette nouvelle orientation, qui trouve sa traduction, dans le projet de loi de finances pour 1996, dans un accroissement sensible (près de 30 %) des crédits de paiement consacrés à ce type d'opérations.

• L'an passé, mon prédécesseur, M. Michel Miroudot, avait été amené à déplorer la suppression, réclamée par le ministère du budget, de la ligne de crédits correspondant à la participation de l'État aux travaux d'entretien des monuments historiques qui ne lui appartiennent pas (chapitre 43-20, article 30), suppression que ne parvenait pas à compenser la progression des crédits inscrits sur le chapitre 35-20 (article 20) destiné à financer l'entretien des monuments historiques appartenant à l'État et à concourir au financement des travaux d'entretien des monuments historiques qui ne lui appartiennent pas mais dont il assure la maîtrise d'ouvrage. Au total, les crédits d'entretien consacrés aux monuments historiques subissaient en 1995 une régression de 15 %.

Dans ce contexte, votre rapporteur ne peut que se féliciter du rétablissement, dans le projet de loi de finances pour 1996, d'une ligne budgétaire spécifique retraçant la contribution de l'État à l'entretien des monuments historiques qui ne lui appartiennent pas et dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les propriétaires. Cette ligne nouvelle (43-10, chapitre 70) est dotée de 51,06 millions de francs.

Comme le soulignait avec clairvoyance M. Miroudot, la suppression de cette ligne budgétaire comportait le risque de voir les petites communes ou les propriétaires privés recourir à nouveau à la maîtrise d'ouvrage de l'État pour les travaux d'entretien courant de leur patrimoine, dans l'espoir de bénéficier d'une subvention sur le chapitre 35-20 (article 20). Or cette évolution aurait présenté un inconvénient majeur : celui d'accroître considérablement le nombre de chantiers dont les conservations régionales des monuments historiques auraient dû assurer le suivi, alors même que les effectifs de ces services déconcentrés du ministère de la culture restent insuffisants pour assurer, dans des conditions satisfaisantes, la charge de travail qui leur échoit naturellement.

La baisse brutale du volume des crédits d'entretien en 1995 a par ailleurs conduit la direction du patrimoine à les consacrer prioritairement aux monuments historiques appartenant à l'État, pour des interventions d'urgence sur le patrimoine classé et à laisser les propriétaires privés face à leurs responsabilités.

A terme, cette situation aurait inévitablement eu des répercussions importantes sur le niveau des crédits de restauration nécessaire à la préservation de l'état sanitaire général des monuments historiques appartenant aux collectivités territoriales (63 % des immeubles classés) ou à des propriétaires privés (29 % de ceux-ci).

Comme ne cesse en effet de le marteler votre commission des affaires culturelles, un entretien régulier du patrimoine est infiniment moins coûteux qu'une intervention tardive sur un bâtiment que l'on a laissé se dégrader et qui nécessite dès lors des travaux de remise en état importants.

b) La création attendue d'une fondation du patrimoine

En mai 1993, notre collègue Jean-Paul Hugot a été chargé par M. Jacques Toubon, alors ministre de la culture et de la francophonie, d'étudier la pertinence du projet de création d'une fondation du patrimoine destinée à associer l'État, les collectivités territoriales, les propriétaires et les investisseurs publics et privés à la mise en valeur du patrimoine historique.

Au terme d'un rapport complet et fort documenté, notre excellent collègue a conclu à l'opportunité de la création de cette fondation, qui viendrait utilement combler les lacunes actuelles du dispositif institutionnel français.

Le principe de la création d'une telle fondation est aujourd'hui admis. Elle se verra confier trois missions essentielles.

• La première concerne la mise en valeur du patrimoine de proximité, c'est-à-dire des innombrables sites et lieux de mémoire qui, sans justifier d'un intérêt suffisant pour être protégés au titre de la loi du 31 décembre 1913, méritent toutefois d'être sauvegardés.

La fondation pourra accorder un label spécifique aux éléments du patrimoine non protégés qui présentent un intérêt artistique, historique ou archéologique manifeste. Cette reconnaissance, qui n'emporte aucune conséquence juridique ni aucun engagement financier de l'État, jouera surtout un rôle promotionnel, incitant les touristes à inscrire la visite de ces lieux ou de ces monuments dans leur circuit.

L'attribution d'un label qualité par la fondation du patrimoine constitue ainsi l'aboutissement d'une longue réflexion sur la création d'une « protection du troisième type » destinée à mieux prendre en considération les richesses du patrimoine non protégé.

• La deuxième mission est relative à la valorisation économique du patrimoine et notamment des monuments appartenant à des propriétaires privés. La fondation interviendra alors comme conseil en matière de financement ou d'aide à la gestion. Dans ce cadre, elle sera habilitée à prêter des fonds, à subventionner des projets d'animation ou d'exploitation commerciale des monuments. Il lui sera même possible, dans certains cas d'acquérir des édifices menacés et de les céder ultérieurement après avoir défini leurs modalités d'exploitation.

• La fondation sera enfin l'instrument de mobilisation d'un large public et du mécénat d'entreprise en faveur de la mise en valeur du patrimoine national, et notamment du patrimoine non protégé.

Le ministère de la culture prépare actuellement un projet de loi portant création de cette fondation du patrimoine, qui devait être soumis au Parlement au printemps prochain.

L'objectif est en effet de doter cette future fondation d'un statut juridique original, empruntant pour une part à celui de la fondation reconnue d'utilité publique et pour une part au régime de l'association de la loi de 1901.

Il est en particulier prévu que cette fondation puisse bénéficier de cotisations directes, versées par ses adhérents, afin de favoriser la mobilisation du public en faveur de la restauration et de la mise en valeur du patrimoine.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur, les buts recherchés au travers de la définition de ce statut sont : « de garantir la pérennité de la fondation tout en ménageant une grande souplesse d'utilisation des fonds collectés ; d'assurer l'indépendance de la fondation à l'égard des pouvoirs publics, gage de son autorité morale, tout en maintenant un contrôle rigoureux sur sa gestion ; de définir des modes d'intervention originaux et diversifiés incluant le recours à des prérogatives de puissance publique traditionnelles (telles l'expropriation), la possibilité de définir des incitations financières et de consentir des prêts ... ».

c) La réforme de la Caisse nationale des monuments historiques opère un recentrage de ses activités sur sa mission originelle

Le décret n° 95-462 du 26 avril 1995 portant statut de la Caisse nationale des monuments historiques et des sites tend à recentrer les missions de cet établissement public sur celle qui a présidé à sa création en 1914 : la présentation au public des monuments historiques appartenant à l'État et ouverts à la visite.

Cette clarification entraîne un nouveau partage des responsabilités exercées respectivement par la direction du patrimoine et la Caisse nationale des monuments historiques et des sites.

La première récupère dans son escarcelle les missions et activités d'intérêt national jusqu'alors exercées par la Caisse en marge de ses attributions traditionnelles : association « villes d'art et d'histoire », subventions versées à des collectivités locales ou à des associations oeuvrant dans le domaine du patrimoine, aides à des propriétaires privés.

La seconde reçoit explicitement pour mission d'améliorer l'accueil du public dans les monuments historiques appartenant à l'État en y consacrant les ressources financières qu'elle tire de la perception d'un droit d'entrée, et de contribuer à la promotion de ces monuments par le développement d'une politique éditoriale. La Caisse nationale acquiert ainsi une responsabilité plus complète sur la gestion de l'animation des monuments qui lui sont confiés. Cette réforme s'accompagne de la nomination, dans chaque monument historique géré par la Caisse d'un administrateur doté de pouvoirs déconcentrés importants de manière à accroître la rapidité et l'efficacité de leur gestion.

Ainsi paraissent donc créées les conditions d'une animation et d'une gestion plus dynamique des monuments et des sites appartenant à l'État, susceptibles de relancer leur fréquentation.

III. DEUX SUJETS DE PRÉOCCUPATION

A. UN DÉFI À RELEVER : L'ARRIVÉE À ÉCHÉANCE DES PREMIERS REFUS DE CERTIFICAT DE LIBRE CIRCULATION DES BIENS CULTURELS

1996 sera une année test pour la conservation du patrimoine national.

C'est en effet au cours de celle-ci que parviendront à échéance les premiers refus de certificat délivrés en application de la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 relative aux produits soumis à certaines restrictions de circulation au sein de l'Union européenne, qui réglemente désormais l'exportation des biens culturels.

1. La loi du 31 décembre 1992 n'offre d'autre alternative à l'État que d'acquérir ou de classer les oeuvres d'art dont il souhaite assurer le maintien sur son territoire

Jusqu'au 1er février 1993, la protection du patrimoine national reposait, en application d'une « loi » héritée du régime de Vichy, sur un contrôle systématique des oeuvres d'art proposées à l'exportation et l'octroi d'une licence douanière, après examen des biens concernés par les conservateurs du patrimoine du ministère de la culture.

Lorsque ces derniers estimaient qu'un bien avait rang de trésor national, ils pouvaient proposer au ministre de la culture de refuser l'exportation du bien. Dans ce cas, l'État disposait de la faculté de « retenir le bien en douane », c'est-à-dire de l'acquérir à la valeur déclarée par l'exportateur.

A ce dispositif douanier, la loi du 31 décembre 1992 a substitué un mécanisme de protection fondé sur la délivrance d'un certificat de libre circulation des biens culturels.

Ce certificat, nécessaire tant pour la circulation d'un bien culturel dans l'Union européenne que pour son exportation vers un pays tiers, atteste qu'il ne constitue pas un trésor national et se trouve dès lors légalement hors de France.

Concrètement, le nouveau régime de contrôle des exportations aboutit à distinguer trois catégories de biens culturels :

- les « trésors nationaux », dont la sortie définitive du territoire national est prohibée, c'est-à-dire les pièces des collections publiques, les biens classés monuments historiques, les archives classées, et les autres biens présentant un « intérêt majeur » du point de vue de l'histoire, de l'art ou de l'archéologie, auxquels la délivrance du certificat a été refusée ;

- les biens qui circulent avec un certificat, c'est-à-dire ceux dont la valeur et/ou l'ancienneté est supérieure à un seuil déterminé par décret ;

- les biens exemptés du certificat de sortie, c'est-à-dire ceux qui ne rentrent ni dans l'une ni dans l'autre des deux catégories précitées.

Lorsque l'État souhaite assurer le maintien sur son territoire d'un « trésor national » auquel la délivrance d'un certificat a été refusée, la loi du 31 décembre 1992 le place devant l'alternative suivante : acquérir le bien pour le faire entrer dans les collections publiques ; procéder à son classement comme monument ou archives historiques.

Pour ce faire, il dispose d'un délai de trois ans : à l'expiration de ce délai (durant lequel l'introduction d'une nouvelle demande de certificat est irrecevable pour les biens auxquels il a été refusé une première fois) et si l'administration n'a pas procédé à l'acquisition ou au classement du bien, l'octroi du certificat est, en effet, de droit.

Le premier bilan que l'on peut aujourd'hui dresser de l'application de la nouvelle législation démontre qu'elle est incontestablement plus favorable aux intérêts du marché de l'art qu'à la protection du patrimoine national.

Sous l'empire de la loi de 1941, l'État délivrait en moyenne une dizaine de milliers de licences par an après avoir contrôlé en douane environ 100.000 objets. Il procédait, chaque année, à une quarantaine d'acquisitions en douane, à la valeur déclarée par l'exportateur et prononçait en moyenne deux interdictions de sortie.

Entre le 1er février 1993 et le 31 décembre 1994, l'État a délivré 5.576 certificats et en a refusé 22, dont 11 en 1993.

Parmi les 22 biens auxquels un certificat a été refusé, plusieurs acquisitions sont intervenues. On peut notamment mentionner celles : d'un autoportrait de Greuze, par le Musée de Tournus ; d'un clavecin du XVIIème siècle de Louis Denis, par le Musée de la Musique à Paris ; du mobilier de Madame Récamier, offert au Louvre par un mécène et actuellement exposé parmi les nouvelles acquisitions (1990-1994) du département des objets d'art ; du saint Jean-Baptiste dans le désert de Georges de la Tour, acquis par l'État et la région Lorraine ; et, dernièrement, celle d'un portrait de M. Levett et de Mlle Glavani de Jean-Etienne Liotard, acquis par les musées de France pour près de 10 millions de francs.

Il reste cependant plus de dix cas pendants pour des oeuvres majeures évaluées par conséquent à des prix élevés. Les estimations cumulées se chiffrent, non en dizaines, mais en centaines de millions de francs. Pour cinq de ces trésors nationaux, le refus de certificat parviendra à expiration entre le 27 juillet et le 31 décembre 1996.

2. En dépit d'un effort louable en 1996, les crédits d'acquisition inscrits au budget de l'État restent notoirement insuffisants pour garantir l'efficacité du nouveau dispositif

En 1995, les crédits d'acquisition destinés aux musées nationaux ont plafonné à 87,32 millions de francs, en régression de 37 % par rapport à 1994. Sur ce total, la subvention de l'État était limitée à 14,52 millions de francs, alors qu'elle représentait 33,7 millions de francs en 1992. L'érosion n'est pas achevée, puisqu'il est prévu de réduire encore de 6,5 millions de francs le tribut versé par l'État à l'enrichissement des musées nationaux en 1996. En quatre ans, la dotation affectée directement par le ministère de la culture à l'enrichissement des collections nationales aura donc subi une régression de 76 % en francs courants !

L'essentiel des crédits d'acquisition des musées nationaux continue donc de reposer sur les ressources de la Réunion des musées nationaux, qui ont contribué à hauteur de 63,1 millions de francs à l'enrichissement des fonds en 1995.

Ces ressources présentent cependant un caractère erratique : issues de la perception des droits d'entrée dans les musées nationaux, elles sont étroitement liées aux courbes de la fréquentation. Cette caractéristique explique qu'elles aient pu atteindre 77,29 millions de francs en 1994 en raison de l'attrait exceptionnel exercé par l'ouverture de l'aile Richelieu du musée du Louvre sur les visiteurs. Pour 1996, les prévisions de recettes ont été établies sur la base d'une fréquentation stable et en intégrant les hausses de tarifs qui interviendront le 1er janvier au musée du Louvre et au Château de Versailles. Elles font apparaître une augmentation de 13,5 millions de francs par rapport à 1995, ce qui a conduit l'État à diminuer sensiblement le montant de la subvention versée pour les acquisitions des musées nationaux. On peut craindre cependant que ces prévisions de recettes pèchent par optimisme : les dernières statistiques de fréquentation disponibles font apparaître une chute spectaculaire des entrées dans les musées nationaux au mois de septembre dernier (la régression aurait atteint 40 % pour le seul musée du Louvre...).

Les dons et les legs affectés ont représenté en 1995 un apport de 3,51 millions de francs et le mécénat de seulement 6 millions de francs.

La même année, la participation de l'État à l'enrichissement des collections des musées de province atteignait seulement 20,86 millions de francs. Par rapport à l'exercice 1992, les crédits déconcentrés par le ministère de la culture ont subi une érosion de près de 54 % en francs courants.

La progression des crédits du fonds du patrimoine, qui sont passés de 25,79 millions de francs en 1992 à 33,99 millions de francs en 1995 (+31 %) ne suffit pas à compenser la chute des dotations affectées directement par le ministère. Ce fonds a en effet une vocation pluridisciplinaire : il tend à favoriser les acquisitions d'oeuvres exceptionnelles par les directions des archives, du livre et de la lecture publique, du patrimoine, des musées de France ou du centre national des arts plastiques. A la fin du mois d'octobre 1995, les musées nationaux n'avaient bénéficié que d'une dotation de 6,5 millions de francs et les musées des collectivités territoriales de 6,65 millions de francs sur ce fonds.

Pour faire face aux échéances de 1996, il est prévu de lui affecter 50 millions de francs de mesures nouvelles, portant sa dotation à 83,99 millions de francs.

L'on ne peut que se féliciter de cet effort louable. Il faut craindre cependant qu'il ne soit pas à la mesure des enjeux.

La capacité de l'État à acquérir les quelques biens culturels considérés comme « trésors nationaux » par la commission instituée par l'article 7 de la loi du 31 décembre 1992 conditionne en effet l'efficacité du nouveau dispositif de protection du patrimoine national. A défaut, le seul effet de la loi du 31 décembre 1992 serait de retarder de trois ans la sortie du territoire national de ces pièces majeures du patrimoine commun.

3. Une décision de justice pourrait rendre inopérant le recours au classement, contraignant l'État à acquérir les trésors nationaux dont il souhaite assurer la conservation sur son territoire

Dans l'esprit du législateur de 1992, le classement des objets mobiliers, dont l'effet second est d'interdire la sortie du territoire national, aurait dû pallier la faiblesse des crédits publics d'acquisition. Il devait permettre à l'État d'assurer, sans bourse délier, la conservation en France, en des mains privées, des éléments majeurs du patrimoine national.

La loi de 1913 sur les monuments historiques comme celle du 3 janvier 1979 relative aux archives offre en effet à l'État la possibilité de passer outre le consentement du propriétaire du bien en procédant à son classement d'office. Il est en réalité peu probable que les propriétaires qui auront sollicité l'octroi d'un certificat et se seront vu notifier un refus, acceptent spontanément l'engagement d'une procédure de classement qui aboutirait à pérenniser l'interdiction de sortie.

De plus, le deuxième alinéa de l'article 16 de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques, aux termes duquel le classement d'office peut donner lieu au paiement d'une indemnité représentative du préjudice résultant pour le propriétaire de l'application de cette servitude, était jusqu'alors resté lettre morte.

La jurisprudence de la Cour de cassation écartait en effet l'application de cette disposition au motif que l'État aurait pu parvenir à un résultat identique -l'interdiction de sortie- sur le fondement de la loi de 1941, laquelle ne prévoyait aucune indemnisation du propriétaire.

L'abrogation de la loi de 1941 pourrait cependant conduire la Cour de cassation à revenir sur sa jurisprudence antérieure.

Or, celle-ci a été saisie, au cours de l'été 1994, d'un pourvoi formé par le ministère de la culture contre un arrêt de la Cour d'appel de Paris confirmant, le 4 juillet 1994, un jugement rendu en première instance par le tribunal du même lieu, qui condamnait l'État à indemniser, sur le fondement du second alinéa de l'article 16 de la loi de 1913, l'ancien propriétaire du Jardin à Auvers de Van Gogh, classé sans son consentement en 1989.

Si la Cour de cassation devait rejeter le pourvoi formé par l'administration contre l'arrêt de la Cour d'appel, ce précédent achèverait de fragiliser le dispositif de protection des pièces maîtresses du patrimoine national mis en place en 1992.

Il est en effet peu probable que l'État, qui ne dispose pas de moyens suffisants pour faire entrer les trésors nationaux dans les collections publiques, se risque à classer des oeuvres maîtresses du patrimoine national sans le consentement de leur propriétaire, s'exposant ainsi à verser de lourdes indemnités ^{1 ( * )} pour assurer le maintien en France d'oeuvres non accessibles au public.

Chargé par le Premier ministre d'une mission de réflexion et de propositions relative d'une part à la défense et à l'enrichissement du patrimoine national, d'autre part aux conditions d'un fonctionnement optimal du marché de l'art en France, M. Maurice Aicardi remettait ses conclusions en juillet dernier.

Sur le point qui nous préoccupe, s'inspirant du modèle britannique, il suggère de remédier à l'insuffisance des crédits publics d'acquisition par l'adoption de deux mesures complémentaires : la création d'un fonds de concours réservé à l'acquisition de trésors nationaux et alimenté par une dotation de la Française des Jeux ; l'institution d'un crédit d'impôt destiné à encourager les particuliers ou les entreprises à acquérir des trésors nationaux en vue de leur donation à l'État ou à une collectivité publique.

On pourrait aussi plus simplement songer à substituer à l'indemnité représentative du préjudice subi du fait du classement d'office, l'octroi d'avantages fiscaux aux propriétaires d'objets mobiliers classés, comme le proposait une version de l'avant-projet de loi sur les musées enterré en 1994.

B. UNE PRISE DE CONSCIENCE NÉCESSAIRE : L'ÉTAT DOIT ASSURER UN ENTRETIEN RÉGULIER DES GRANDES INSTITUTIONS CULTURELLES ET POURVOIR À LA MAINTENANCE DE LEURS ÉQUIPEMENTS

S'il est désormais généralement admis que le fonctionnement des institutions culturelles héritées des grands chantiers parisiens coûtera cher à la collectivité, le coût budgétaire de l'entretien et de la maintenance de ces équipements prestigieux est encore délibérément ignoré des autorités de tutelle.

1. Le coût de fonctionnement des grandes institutions culturelles est désormais perçu comme une donnée inéluctable

Chacun reconnaît aujourd'hui la nécessité de doter les grandes institutions culturelles des crédits nécessaires à leur fonctionnement. En dépit de leur implantation parisienne, ces institutions phares contribuent en effet au rayonnement culturel international de la France comme à l'irrigation artistique du territoire national.

• Le mythe de l'Opéra populaire fonctionnant à un coût réduit grâce à la démultiplication des places offertes et à la sophistication de ses équipements a vécu. Après quelques années de tâtonnements, l'État achèvera en 1996 de remettre à niveau la subvention de fonctionnement accordée à cet établissement, conformément aux propositions formulées par M. Hugues Gall, dont le Conseil des ministres du 19 juillet dernier a confirmé la nomination comme directeur de l'Opéra national de Paris à compter du 1er août 1995. La subvention du fonctionnement versée par l'État à cet établissement public atteindra 619,2 millions de francs en 1996. Elle devrait faire l'objet d'une simple actualisation à partir de 1997.

• Le ministre de la culture s'est engagé, devant l'Assemblée nationale, le 27 octobre dernier, à ce que le coût de fonctionnement de la future Bibliothèque nationale de France n'excède pas 1,1 milliard de francs par an, lorsqu'elle aura atteint, en 1998, son rythme de croisière. Votre rapporteur ne peut que s'en féliciter. Toutefois, à quelques mois seulement de l'ouverture du site de Tolbiac au public, personne ne peut encore chiffrer avec précision le coût réel de la climatisation des tours dans lesquelles sera stockée une partie des ouvrages. Or, le dispositif mis en place pour préserver les livres de « l'effet de serre » résultant de l'habillage des tours en verre et des variations thermo-hygrométriques nuisibles à leur conservation est particulièrement lourd. Il reste à espérer que de « mauvaises surprises » ne conduiront pas à placer les responsables de la future bibliothèque devant des choix cornéliens pour respecter les engagements du ministre : garantir la préservation des ouvrages ou ouvrir davantage au public. La seule justification des sommes investies dans sa construction (près de huit milliards de francs au total) et de son coût de fonctionnement annuel serait en effet que cette bibliothèque soit très largement ouverte au public. Aucune décision n'a encore été définitivement arrêtée concernant les plages horaires d'ouverture au public. Il semble toutefois admis que le département « grand public » sera ouvert le dimanche.

• En 1996, la subvention de fonctionnement versée par l'État au musée du Louvre, érigé en établissement public le 1er janvier 1993, s'établira à 279,11 millions de francs, en régression de 3,54 % par rapport à la dotation inscrite en loi de finances initiale pour 1995, et de 6,54 % par rapport à celle qui figurait dans la loi de finances votée en 1994. A cette subvention, il convient toutefois d'ajouter le coût de la rémunération des fonctionnaires titulaires mis à la disposition de l'établissement public (estimé à 160 millions de francs en 1996) pour prendre la mesure de la contribution de l'État au fonctionnement du musée.

Un effort supplémentaire devra être accompli en 1998 pour doter le musée des effectifs de surveillants nécessaires à l'ouverture des départements et des salles actuellement fermés pour travaux, et qui représentent une surface totale de 15.000 mètres carrés. A défaut, les visiteurs du « plus grand musée du monde » seraient condamnés à se heurter à des salles fermées, ce qui serait difficile à justifier compte tenu de l'importance des investissements consentis pour parvenir à ce résultat.

L'entreprise de remplacement des vacataires permanents par des personnels titulaires, engagée l'an passé, devra par ailleurs être poursuivie et amplifiée. La proportion des personnels vacataires, qui représentent aujourd'hui plus de 30 % des effectifs de surveillance du musée, apparaît manifestement trop élevée pour garantir une sécurité optimale des collections.

2. Le coût de l'entretien des bâtiments et de la maintenance des équipements doit être pris en charge par le budget de l'État

Parce que ces institutions sont neuves, ou que leur rénovation a mobilisé d'importants crédits d'investissement, le sentiment généralement partagé à leur endroit est celui du devoir accompli.

La priorité est aujourd'hui au redéploiement des crédits d'investissements jusqu'alors consacrés aux grands chantiers parisiens vers des actions nouvelles bénéficiant de préférence à la province.

Tout entier tendu vers la réalisation de ce nouvel objectif, l'État n'est-il pas en train de commettre une erreur qu'il risque de payer fort cher dans quelques années ?

Le précédent du Centre national d'art et de culture Georges Pompidou, auquel il est tenu de consacrer un important et coûteux programme de réhabilitation moins de vingt ans après son inauguration, devrait pourtant l'inciter à réfléchir.

• Qu'elles soient, comme le Louvre, implantées dans un monument historique ou, comme l'Opéra de la Bastille et la Bibliothèque de Tolbiac, installées dans une architecture contemporaine, les grandes institutions culturelles doivent faire l'objet d'un entretien régulier.

Seule en effet une attention régulière portée à leur entretien permettra de prévenir à moindres frais d'importantes opérations de réhabilitation ultérieures. L'exemple du musée du Louvre est particulièrement évocateur. La restauration des façades du Palais, parce qu'elle avait été longtemps négligée, a nécessité un investissement de 1,2 milliard de francs. A l'avenir, un nettoyage superficiel, portant chaque année sur un cinquième des façades, permettrait d'entretenir le Palais et de repousser la perspective d'une nouvelle entreprise de restauration. Son coût est évalué à 2 millions de francs par an ... Il est indispensable que l'État s'engage à supporter le coût de cet entretien.

• Toutes ces institutions présentent par ailleurs une caractéristique commune : leur fonctionnement fait appel aux technologies les plus modernes, lesquelles reposent sur des équipements nombreux, sophistiqués, fragiles et dont la durée de vie est relativement courte (de 3 à 10 ans en général).

La maintenance et le remplacement cyclique de ces équipements ^{1 ( * )} qui conditionnent l'ordre de marche de l'institution, font apparaître des besoins de financement nouveaux, très supérieurs à ce que pouvaient représenter ces postes dans le budget des institutions traditionnelles, et qu'en tout état de cause les établissements publics gestionnaires ne sont pas en mesure d'assumer seuls.

Il importe aujourd'hui de se rendre à l'évidence : l'achèvement des grands chantiers parisiens ne met pas un terme aux crédits d'équipement que l'État devra verser aux établissements publics qui en sont issus. Il lui appartient en effet de prendre en charge le renouvellement des équipements transférés à chacune des grandes institutions parisiennes, selon un calendrier qui devra être précisé au cahier des charges de ces établissements, et qui devra être scrupuleusement respecté.

Tout retard pris dans le remplacement des équipements à l'expiration de leur cycle de vie normal exposerait en effet l'État à supporter tardivement un effort de rattrapage nécessairement plus coûteux.

Pour permettre au Parlement de contrôler chaque année l'adéquation des crédits inscrits à cet effet au budget de l'État aux besoins répertoriés dans les cahiers des charges, votre commission des Affaires culturelles suggère que, pour chacune des grandes institutions culturelles, la présentation des crédits du titre VI permette de faire apparaître les dépenses de maintenance et de renouvellement des équipements.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné, au cours d'une séance tenue le mercredi 15 novembre 1995, le rapport pour avis de M. Philippe Nachbar sur les crédits de la culture inscrits dans le projet de loi de finances pour 1996.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.

M. Franck Sérusclat a regretté que la culture scientifique et technique, de même que le défi culturel lancé par les nouvelles technologies de l'information soient insuffisamment pris en considération par le ministère de la culture. Il s'est en revanche félicité de la qualité des réalisations conduites en province avec le soutien de l'État, dont le musée Saint-Pierre à Lyon constitue une illustration. Remarquant que la majorité actuelle, héritant de la bibliothèque nationale de France, se trouvait dans la même situation que celle de 1981 confrontée à la nécessité de faire fonctionner le musée d'Orsay, il s'est loué de la sagesse du rapporteur pour avis sur ce dossier. Il a enfin demandé des précisions sur l'imputation des annulations de crédits qui affecteront le ministère de la culture dans le prochain collectif budgétaire.

M. Ambroise Dupont a estimé que le transfert de l'architecture au ministère de la culture était l'occasion de réfléchir à l'augmentation des moyens mis à la disposition des architectes des bâtiments de France jusqu'alors hébergés par les directions départementales de l'équipement.

M. Marcel Vidal, se félicitant du rattachement de l'architecture au ministère de la culture, s'est prononcé en faveur de la création d'une direction autonome de l'architecture et a appelé de ses voeux une revalorisation des crédits d'équipement et de fonctionnement accordés aux écoles d'architecture. Rappelant que l'identification d'une ligne budgétaire affectée à la restauration du patrimoine rural non protégé résultait d'une initiative sénatoriale, il a regretté l'érosion continue des crédits correspondants. Il a estimé que la signature de conventions culturelles entre l'État et les communes ou les communautés de communes permettrait d'inscrire la restauration de ce patrimoine dans la durée. Il a enfin souhaité une simplification des procédures administratives et une diversification des sources de financement affectées à la restauration des orgues.

M. Ivan Renar s'est élevé contre la récurrence des régulations budgétaires, qui traduisait un certain mépris du Parlement et avait des conséquences dramatiques sur le fonctionnement des institutions culturelles, celles-ci se trouvant souvent dans l'obligation d'annuler des manifestations pour lesquelles des contrats ont déjà été signés ou parfois même de licencier. Il a craint qu'en invitant les acteurs culturels à lutter contre les inégalités sociales, on se défausse en réalité sur eux d'un problème qu'ils n'ont pas la faculté de régler, contribuant ainsi à culpabiliser les artistes et les créateurs. Concernant le rééquilibrage des crédits entre Paris et la province, il a mis en garde contre une diminution systématique des crédits consacrés à l'Île-de-France, soulignant qu'au sein de cette région coexistaient des situations culturelles très contrastées. Il a rejoint le rapporteur pour avis pour estimer que le problème du fonctionnement des institutions culturelles devait être posé avant l'engagement de leur réalisation. Il a enfin indiqué que seule la reconnaissance des enseignements artistiques comme enseignements à part entière au cours de la scolarité obligatoire permettrait de lutter efficacement contre les inégalités sociales d'accès à la culture

M. Jack Ralite, dénonçant la pratique répétée des régulations budgétaires, a fait observer que le montant des annulations de crédits qui devrait affecter le budget de la culture en 1995 atteignait à peu de chose près celui des économies proposées par la commission des finances de l'Assemblée nationale avant que le budget de la culture pour 1996 ne soit « sanctuarisé ». Il s'est également élevé contre la pratique qui consistait à déléguer tardivement les subventions aux institutions bénéficiaires, soulignant que tout retard pris dans la mise à disposition de ces crédits condamnait celles-ci à engager des frais financiers.

Soulignant que la culture ne pouvait résoudre les causes de l'exclusion, il a souhaité que les actions engagées dans le cadre des 25 projets pilotes de quartier traduisent une haute exigence culturelle. Il a souhaité qu'un fonds social puisse être constitué pour soutenir les artistes qui rencontrent de graves difficultés du fait de l'effondrement du marché de l'art. Il a craint qu'une plus grande sélectivité du soutien accordé aux conservatoires de musique, et notamment aux conservatoires nationaux de régions, ne conduise à supprimer l'aide accordée par l'État au fonctionnement des établissements implantés dans les quartiers défavorisés. Il s'est enfin ému des décisions prises par le maire d'Orange à l'égard des chorégies et du centre culturel « Mosaïque ».

M. François Lesein a souhaité que les critères selon lesquels les architectes des bâtiments de France délivrent leurs avis puissent être harmonisés à l'échelon national.

M. André Maman s'est félicité de l'élargissement des compétences du ministère de la culture, estimant qu'il contribuerait à accroître la cohérence de ses interventions. Il a interrogé le rapporteur pour avis sur les suites qui seraient réservées en 1997 à l'expérience des projets culturels de quartier, ainsi que sur la programmation des grands projets en région.

Répondant aux différents intervenants, M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- le transfert de la Cité des sciences et de l'industrie sous la tutelle du ministère de la culture constitue un premier pas vers l'élargissement de la culture à sa dimension scientifique et technique ;

- un fonds d'aide à la création de produits multimédia en français a été constitué sur le budget du ministère de la culture, qui suit par ailleurs les projets culturels sélectionnés dans le cadre de l'appel à propositions lancé par le ministère de l'industrie fin 1994 ;

- on ne dispose actuellement d'autres informations que celles qui ont été révélées par la presse sur la répartition des annulations de crédits qui affecteront le budget de la culture ;

- une mission interministérielle a été mise en place pour régler les problèmes posés par le transfert des services de l'architecture au ministère de la culture ; cette mission devra notamment se pencher sur le rattachement et les moyens des architectes des bâtiments de France ;

- une procédure d'appel des décisions prises par les architectes des bâtiments de France auprès du ministre de la culture a été instituée au printemps dernier ;

- le ministre de la culture s'est engagé à rétablir l'effort consenti en faveur du patrimoine rural non protégé dans le cadre de la future fondation du patrimoine ;

- onze grands projets culturels en région ont pour l'instant été sélectionnés dans le cadre du programme quinquennal de construction décide en 1994, auquel devaient être affectés 500 millions de francs d'autorisations de programme sur cinq ans.

Suivant la proposition de son rapporteur pour avis, la commission a alors donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la culture inscrits dans le projet de loi de finances pour 1996.

Puis elle a adopté à l'unanimité un amendement présenté conjointement par M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis des crédits de la culture, et M. Jean Bernadaux, rapporteur pour avis des crédits de l'enseignement scolaire, tendant à améliorer l'information du Parlement sur l'effort financier global consenti en faveur des enseignements artistiques.

AMENDEMENT PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES

Article additionnel après l'article 68

A compter du projet de loi de finances initiale pour 1997 le Gouvernement présentera, en annexe au projet de loi de finances de l'année un état récapitulatif des crédits affectés au développement de l'éveil artistique et notamment à l'enseignement des disciplines relatives aux arts plastiques à la musique et à la danse, dans le cadre de l'enseignement scolaire, des enseignements artistiques spécialisés et des activités périscolaires.

* ¹ article 1er de la loi du 28 mars 1882 incluait déjà « les éléments du dessin, du modelage et de la musique » dans le programme de l'école primaire obligatoire.

* ¹ Il en existe aujourd'hui une dizaine.

* ¹ L'on doit cependant faire justice aux deux ministres de la culture qui se sont succédés en 1995 d'avoir tenu l'engagement pris par M. Jacques Toubon lors du vote de la loi de finances pour 1995 de procéder à l'actualisation litigieuse des crédits de la loi de programme en cours d'exercice.

* ¹ A titre indicatif, le montant de l'indemnité que l'État a été amené à verser dans l'affaire précitée à été fixé par la Cour d'appel à 145 millions de francs.

* ¹ Climatisation, détection incendie, éclairage, escalators, dispositif centralisé de sécurité au Louvre, plateaux scéniques à l'Opéra de la Bastille, système automatisé de transmission des ouvrages à la bibliothèque de Tolbiac ...