N° 389
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025
Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 mars 2025
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des lois constitutionnelles,
de législation, du suffrage universel, du Règlement et
d'administration générale (1) sur le projet de loi,
adopté par l'Assemblée nationale après engagement
de la procédure accélérée,
portant diverses
dispositions d'adaptation
au droit de l'Union
européenne
en matière
économique, financière,
environnementale,
énergétique, de
transport,
de
santé et de
circulation des
personnes,
Par M. Christophe-André FRASSA,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : Mme Muriel Jourda, présidente ; M. Christophe-André Frassa, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Marc-Philippe Daubresse, Jérôme Durain, Mmes Isabelle Florennes, Patricia Schillinger, Cécile Cukierman, MM. Dany Wattebled, Guy Benarroche, Michel Masset, vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Marie Mercier, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Olivier Bitz, secrétaires ; M. Jean-Michel Arnaud, Mme Nadine Bellurot, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Sophie Briante Guillemont, M. Ian Brossat, Mme Agnès Canayer, MM. Christophe Chaillou, Mathieu Darnaud, Mmes Catherine Di Folco, Françoise Dumont, Laurence Harribey, Lauriane Josende, MM. Éric Kerrouche, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Audrey Linkenheld, MM. Alain Marc, Hervé Marseille, Mme Corinne Narassiguin, M. Paul Toussaint Parigi, Mmes Anne-Sophie Patru, Salama Ramia, M. Hervé Reynaud, Mme Olivia Richard, MM. Teva Rohfritsch, Pierre-Alain Roiron, Mme Elsa Schalck, M. Francis Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Dominique Vérien, M. Louis Vogel, Mme Mélanie Vogel.
Voir les numéros :
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Assemblée nationale (17ème législ.) : |
529, 631 et T.A. 53 |
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Sénat : |
352 (2024-2025) |
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L'ESSENTIEL
Le projet de loi n° 352 (2024-2025) portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne (Ddadue) a, du fait de sa nature même, un caractère composite. Parmi les quarante-trois articles qu'il contient, neuf ont été délégués au fond à la commission des lois par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Ils concernent la commande publique, la procédure de l'action de groupe et certains titres de séjour.
Le présent projet de loi apporte en son article 13 une modification au régime du partenariat d'innovation, contraire au droit de l'Union européenne à raison d'une modification apportée par la loi de finances pour 2024. Ayant constaté son bien-fondé juridique, la commission l'a accepté sans modification.
L'action de groupe repose en droit français sur sept cadres procéduraux, que le projet de loi, dans sa rédaction initiale, avait pour objet de modifier afin d'en assurer la conformité à la directive « actions représentatives » qui s'impose à la France depuis décembre 2022. L'Assemblée nationale a toutefois écarté la solution d'une transposition stricte au profit de l'adoption d'un régime unifié de l'action de groupe. Elle a en conséquence substitué sa version de la proposition de loi relative au régime juridique des actions de groupe, en navette depuis mars 2023, au dispositif de l'article 14 et a supprimé par coordination les articles 15 à 19. L'article 14 institue donc désormais un régime nouveau, qui soulève de nombreuses difficultés juridiques déjà identifiées par le Sénat lors de l'examen de cette proposition de loi - et dont l'Assemblée nationale n'a pas tenu compte. Si la commission a suivi le choix de l'Assemblée nationale de profiter de ce texte pour faire advenir un régime unifié d'action de groupe, elle n'en a pas moins souhaité modifier son champ d'application matériel comme personnel afin de lever les problèmes qu'elle avait déjà soulignés l'année passée.
Les articles 42 et 43 apportent certaines modifications à deux titres de séjour en faveur des travailleurs qualifiés. La commission a souscrit à celles relatives à la « carte bleue européenne », en se saisissant néanmoins de la marge d'appréciation laissée par le droit de l'Union européenne au législateur, notamment pour prévenir le dévoiement de ce dispositif. Elle a accepté sans modification les dispositions prévoyant des mesures de coordination nécessaires à l'effectivité d'un titre dédié aux professionnels de la santé.
En conséquence, la commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter les articles 13, 14, 42 et 43 dans leur rédaction issue de ses travaux, et de supprimer les articles 15 à 19.
I. MISE EN CONFORMITÉ DU CHAMP D'APPLICATION DU MARCHÉ DE PARTENARIAT D'INNOVATION
L'article 13 du projet de loi révise les conditions de recours au partenariat d'innovation afin de les rendre conforme au droit de l'Union européenne. Le partenariat d'innovation, introduit par la directive 2014/24/UE du 26 février 2014, est un marché public visant à inciter les acheteurs publics à stimuler l'innovation par leurs achats, en permettant le recours à une procédure de passation unique pour les phases de recherche, de développement et d'acquisition de solutions innovantes.
Le champ d'application de ce type de marché est encadré par la directive 2014/25/UE qui limite son recours au cas où l'acheteur ne peut satisfaire son besoin par une solution déjà existante sur le marché et doit en conséquence se tourner vers l'innovation. L'acception européenne de l'innovation, permettant le recours à ce type de marché, est large : sont en effet considérés comme nouveaux les travaux, produits ou services nouveaux ou sensiblement améliorés, notamment au regard des procédés de production ou de construction, des méthodes de commercialisation ou des méthodes organisationnelles dans les pratiques, l'organisation du lieu de travail ou les relations extérieures de l'entreprise.
Initialement fidèlement transposée en droit interne à l'article L. 2172-3 du code de la commande publique, cette définition a néanmoins été élargie par la loi de finances pour 2024, dont l'article 44 a qualifié d'innovants tous les travaux, fournitures, ou services proposés par de « jeunes entreprises innovantes ».
L'inclusion automatique des jeunes entreprises innovantes dans le champ d'application de l'article L. 2172-3 du code de la commande publique, et la possibilité de retenir leur offre indépendamment du respect des critères d'innovation définis par le droit de l'Union européenne, contreviennent aux principes d'égalité et de non-discrimination prévus par la Constitution ainsi que par les traités européens, et pourraient dès lors conduire la France à être condamnée pour manquement au regard du droit de l'Union européenne.
En conséquence, l'article 13 supprime les dispositions introduites par l'article 44 de la loi de finances pour 2024, afin de rendre les conditions de recours au partenariat d'innovation conformes au cadre posé par les directives. Au regard des risques juridiques induits par la rédaction actuelle de l'article L. 2172-3, la commission propose en conséquence d'adopter l'article sans modification.