Proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux

TRAVAUX EN COMMISSION

Désignation du rapporteur
(Mercredi 15 janvier 2025)

M. Jean-François Longeot, président. - Il nous reste à procéder à la désignation d'un rapporteur pour l'examen de la proposition de loi dite « Trace », déposée par nos collègues Guislain Cambier et Jean-Baptiste Blanc, visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux. Ce texte suscite un très vif intérêt au sein de notre assemblée ; j'en veux pour preuve le fait qu'il a été cosigné par plus de 170 sénateurs.

Il faut dire que la stratégie de sobriété foncière est entrée dans une nouvelle dimension à la suite de la loi « Climat et résilience » d'août 2021, en instaurant des objectifs de réduction de la consommation d'espaces d'une ambition inédite : une cible de 50 % de baisse à l'issue de la première décennie par rapport aux dix années précédant la promulgation de la loi et l'absence de toute artificialisation nette d'ici à 2050. Il n'est donc pas surprenant que les élus locaux, les principaux intéressés par cette réforme, soient vigilants aux incidences de cette stratégie et expriment leur inquiétude quant à la neutralisation potentielle des leviers dont ils disposent en vue de favoriser leur développement. La sobriété foncière est pourtant une nécessité, un fort consensus se dégage autour de cette priorité : l'artificialisation des sols est en effet lourde d'enjeux pour l'environnement, la préservation de la biodiversité, le maintien de notre potentiel agronomique ou encore la régulation du cycle de l'eau.

Malgré cela, il ne se passe pas une semaine sans que je sois sollicité sur la question du « zéro artificialisation nette » (ZAN) par des élus partageant l'objectif de sobriété foncière, mais inquiets sur les modalités retenues par le législateur. Les défauts de la loi ont été bien identifiés par le groupe de suivi sur la mise en oeuvre de la stratégie de réduction du rythme de l'artificialisation, auquel six sénateurs de la commission ont participé. Elle souffre de plusieurs lacunes, que le dialogue territorial au sein des régions et des collectivités compétentes en manière d'urbanisme a permis d'identifier : un manque d'intelligibilité, un accompagnement défaillant de l'État, une approche comptable et arithmétique, une indifférence aux dynamiques locales, aux efforts passés et à la qualité des sols.

C'est dire si l'ambition de la proposition de loi Trace est scrutée avec attention par les élus locaux et les acteurs publics : elle intervient à la suite de la loi dite « ZAN 2 » du 20 juillet 2023, d'initiative sénatoriale, qui avait levé certains blocages et irritants, mais sans remédier à l'ensemble des difficultés ni répondre à toutes les attentes du terrain. Aujourd'hui, nous approchons des échéances fixées par la loi pour la modification des documents d'urbanisme et nous n'avons pas le droit à l'erreur. Nous devons résoudre la périlleuse équation qui consiste à maintenir une stratégie environnementale de réduction marquée de l'artificialisation, tout en préservant la capacité des territoires à répondre à leurs besoins fonciers et à se développer.

Ce texte a été envoyé pour examen au fond à la commission des affaires économiques, qui a désigné ce matin ses rapporteurs, Jean-Marc Boyer et Amel Gacquerre. Le calendrier est très serré, puisque ce texte sera débattu en séance publique dès les 18 et 19 février prochains, ce qui implique que nous puissions l'examiner au sein de notre commission dès le mardi 11 février.

Je forme le voeu de travailler en bonne intelligence et en étroite collaboration avec la commission des affaires économiques, dans l'intérêt des territoires, pour « tracer » un chemin concerté et réaliste de sobriété foncière, tout à veillant à tirer parti des bénéfices environnementaux attendus de la réduction de l'artificialisation.

Je vous propose de nommer Daniel Guéret rapporteur pour avis pour l'examen de la proposition de loi.

M. Ronan Dantec. - Il est curieux que seule la commission des affaires économiques traite à présent du ZAN, alors que le choix d'une commission spéciale aurait été plus opportun, comme ce fut le cas pour l'examen de la proposition de loi qui a abouti à la loi du 20 juillet 2023 : il s'agit d'un cadre propice au croisement des expertises et des sensibilités. Je ne comprends donc pas pourquoi nous n'avons pas conservé la logique qui sous-tendait la constitution de cette dernière.

M. Jean-François Longeot, président. - La commission spéciale avait pour objectif que nous travaillions de concert au sein de notre assemblée et l'expérience a montré que cela fonctionnait bien. Cependant, pour la proposition de loi Trace, il n'y a pas eu la volonté de poursuivre plus avant cette méthode d'examen des textes. Le rapporteur pour avis et moi-même n'en serons pas moins vigilants à la conduite des travaux par la commission des affaires économiques.

M. Ronan Dantec. - À défaut d'instaurer une commission spéciale, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable aurait pu reprendre à son compte ce travail. Cela n'aurait pas semblé illogique étant donné les incidences environnementales de la stratégie de sobriété foncière.

M. Jean-François Longeot, président. - C'est précisément la raison pour laquelle nous nous saisissons pour avis, étant précisé que la nature des dispositions de la proposition de loi conduit logiquement à confier son renvoi à la commission des affaires économiques, compte tenu de son champ de compétences en matière d'urbanisme.

La commission demande à être saisie pour avis sur la proposition de loi n^o 124 (2024- 2025) visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux, présentée par MM. Guislain Cambier, Jean-Baptiste Blanc et plusieurs de leurs collègues, et désigne M. Daniel Guéret rapporteur pour avis.

Examen du rapport pour avis
(Mardi 18 février 2025)

M. Jean-François Longeot, président. - Nous sommes réunis ce jour pour l'examen de la proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux, dite « Trace », dont notre commission est saisie pour avis, afin d'apporter de nouvelles évolutions au cadre normatif de la sobriété foncière instauré par la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite « Climat et résilience ». Je salue notre rapporteur, Daniel Guéret, pour son implication et son investissement sur un sujet loin d'être facile et sa capacité à nouer une collaboration étroite et fructueuse avec la commission des affaires économiques, saisie au fond de ce texte - je salue également le travail de ses rapporteurs, Amel Gacquerre et Jean-Marc Boyer.

Avant toute chose, ce texte présente, à mes yeux, une évolution nécessaire : il tend à proposer un nouvel acronyme, moins clivant et plus fédérateur, pour remplacer un sigle honni, le ZAN - « zéro artificialisation nette » -, qui irrite un grand nombre d'élus locaux et qui, au fil du temps, est devenu synonyme d'une méthode centralisatrice, arithmétique, descendante et désespérante.

La sobriété foncière et la nécessité de privilégier un aménagement du territoire économe en consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (Enaf) sont des préoccupations partagées par une majorité d'élus. Il ne s'agit d'ailleurs pas d'une nouveauté juridique : le législateur a posé le principe d'une gestion économe de l'espace et la lutte contre l'étalement urbain en objectifs de l'action publique, et ce depuis le début des années 2000. En août 2021, la loi « Climat et résilience » a fait entrer la sobriété foncière dans une nouvelle dimension, avec la détermination d'un objectif national de réduction de moitié du rythme d'artificialisation à atteindre en dix ans, par rapport à la décennie précédente.

Nous sommes depuis lors passés d'un principe général devant inspirer l'action publique en matière urbanistique à l'atteinte d'une cible chiffrée et prescriptive, impliquant la révision des documents de planification et d'urbanisme pour y intégrer la déclinaison territoriale permettant de réduire effectivement le rythme d'artificialisation des sols. Naturellement, ce changement de paradigme a suscité des interrogations, voire des craintes, chez les élus locaux : comment vais-je pouvoir continuer à dynamiser mon territoire avec des leviers fonciers contraints ? Comment compter l'artificialisation des projets déjà décidés avant l'entrée en vigueur de la loi ? Pourquoi ma collectivité, ayant déjà fait des efforts de sobriété au cours de la dernière décennie, est-elle pénalisée par une approche mathématique « bête et méchante » de réduction de 50 % des consommations d'Enaf ? Ces questions, chacun d'entre nous les a entendues sur son territoire, en échangeant avec les élus. De nombreux maires ont bien de la peine à appréhender et à expliquer une stratégie complexe, alors qu'ils sont aux premières lignes face à des habitants ayant des attentes précises en matière d'évolution du cadre de vie ou de services publics.

Le droit de la nouvelle sobriété foncière a déjà évolué, à l'initiative de notre assemblée, en juillet 2023. Mais les assouplissements apportés n'ont pas remédié à toutes les inquiétudes, il subsiste des « irritants » et des craintes par rapport à la comptabilisation de l'artificialisation, à l'égard de la première cible intermédiaire fixée en 2031, concernant la prise en compte des projets d'envergure nationale ou européenne, ou encore les instances créées par la loi afin de favoriser la territorialisation de la sobriété foncière. Autant de questions auxquelles nos collègues Guislain Cambier et Jean-Baptiste Blanc tentent de répondre de manière responsable et pragmatique au travers de la proposition de loi que nous allons examiner.

Je forme le voeu que ce texte apporte les réponses attendues par les élus locaux et mette fin à l'instabilité législative sur ce sujet. Pour qu'une stratégie porte ses fruits et puisse pleinement produire ses effets, il est fondamental de stabiliser le cadre normatif, pour laisser le temps aux élus d'assimiler les objectifs nationaux et de mettre en oeuvre la différenciation voulue par la Haute Assemblée.

Notre rapporteur Daniel Guéret va nous présenter les grandes lignes de ses travaux préparatoires pour éclairer la commission et partager ses constats ainsi que les solutions qu'il recommande pour « tracer » un chemin collectif et gagnant vers la sobriété foncière.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Il me revient l'honneur de vous présenter les grandes lignes de mon rapport pour avis sur cette proposition de loi que l'usage a conduit à dénommer « Trace » - pour trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux. Ce nouvel acronyme résume bien, à mes yeux, l'intention des auteurs de ce texte, nos collègues Guislain Cambier et Jean-Baptiste Blanc : conserver un cap prescriptif et une tendance jalonnée pour continuer à faire baisser la consommation globale d'Enaf, afin de promouvoir un aménagement du territoire durable, plus économe en foncier, tout en inversant la méthode pour y parvenir - partir des territoires, en associant plus étroitement les élus locaux à la définition des cibles intermédiaires et à la territorialisation des objectifs.

Je n'apprends à personne dans cette enceinte que la France est plurielle et que sa diversité fait sa force, son attractivité et sa résilience. Cela se traduit notamment par des territoires qui présentent une grande variété d'habitats, des manières d'occuper l'espace et de répartir les activités, ainsi que des dynamiques démographiques, économiques et sociales propres à chacun d'eux. Un objectif unique, une stratégie pensée comme un exercice de mathématique de classe primaire ne saurait conduire aux résultats espérés, à l'heure où s'exprime une demande croissante de différenciation. C'est la raison pour laquelle une nouvelle évolution du cadre normatif de la sobriété foncière héritée de la loi « Climat et résilience » d'août 2021 est nécessaire. La loi d'initiative sénatoriale du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux n'a en effet parcouru que la moitié du chemin ; les inquiétudes des élus locaux et les « irritants » produits par le ZAN doivent nous conduire à trouver des solutions adaptées aux territoires, tout en gardant l'esprit et l'ambition originelle de la sobriété foncière.

Ma ligne se résume assez simplement par la formule : « assouplir sans dénaturer ». Nous sommes au milieu du gué ; il est de notre impérieux devoir d'imaginer les évolutions en termes de méthode, de gouvernance et de comptabilisation des efforts pour « réussir le ZAN » et faire en sorte que cette stratégie n'empoisonne pas lentement la vie locale et ne neutralise pas les leviers dont disposent les élus locaux pour favoriser l'attractivité de leur territoire.

En préambule, je tiens à saluer la qualité de la collaboration avec mes collègues Amel Gacquerre et Jean-Marc Boyer, rapporteurs de la commission des affaires économiques, qui m'ont associé à toutes les étapes de la procédure parlementaire, bien que notre commission n'ait été saisie que pour avis de ce texte. Je les remercie d'avoir accepté le principe d'auditions conjointes, grâce auxquelles nous avons pu entendre plus de quarante personnes, d'avoir réfléchi ensemble aux évolutions souhaitables, en soupesant les options et les idées qui nous ont été soumises et enfin de déposer des amendements identiques. Le travail sénatorial ne peut que sortir grandi et renforcé d'un travail commun étroit et fructueux entre ses commissions permanentes.

Pour ma part, j'ai également souhaité associer tous les commissaires intéressés par le sujet de la sobriété foncière. En amont de mes travaux, j'ai donc réuni les membres du groupe de suivi des dispositions législatives et réglementaires relatives à la stratégie de réduction de l'artificialisation des sols, dit « ZAN », siégeant dans notre commission pour qu'ils contribuent à ma formation accélérée, si je puis dire, et puissent m'indiquer leurs points de vigilance. Au terme des auditions, j'ai également convié l'ensemble des commissaires à un échange libre pour qu'ils fassent part de leurs attendus à l'égard des évolutions souhaitables. Cet exercice n'a pas été inutile : j'en veux pour preuve que douze d'entre vous y ont participé et je les en remercie.

Venons-en aux constats que mes travaux me conduisent à formuler.

En 2025, la sobriété foncière fait l'objet d'un fort consensus et il n'est pas d'association d'élus locaux qui souhaite son abrogation. C'est un principe qui irrigue le code de l'urbanisme et les pratiques d'aménagement des élus locaux depuis un bon quart de siècle, et nous connaissons tous les aberrations qu'un étalement urbain non maîtrisé peut produire. Les acteurs de l'aménagement du territoire se sont peu à peu convertis aux vertus d'une approche économe en foncier. Pour autant, nous constatons que nous avons atteint un plateau à 20 000 hectares par an. Les consommations annuelles d'Enaf stagnent, sans diminuer sensiblement, depuis une dizaine d'années - les chiffres du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) l'attestent.

Au cours de mes réflexions préparatoires, j'ai voulu interroger les meilleurs spécialistes et scientifiques du sol pour entendre ce que ces experts savent de l'artificialisation et de l'imperméabilisation. Cette approche m'a semblé indispensable, car nous devons sans cesse nous questionner sur la pertinence de poser de nouvelles règles de droit : la nécessité d'une norme contraignante, qui bouleverse des habitudes et des pratiques parfois séculaires, doit être bien comprise et faire l'objet d'un consensus pour produire les effets qu'elle vise.

La réduction prescriptive du rythme de l'artificialisation des sols repose sur des constats scientifiques robustes : l'altération des fonctionnalités et le changement d'usage des sols affectent notre capacité à maintenir une production de biomasse végétale de qualité, limitent la régulation de la qualité et de la quantité du cycle de l'eau, les sols jouant le rôle d'éponges filtrantes, avec des risques accrus d'inondations, réduisent leur capacité à stocker le carbone et par conséquent à atténuer le changement climatique, rendent plus complexe la préservation de la biodiversité du fait de la discontinuité des trames vertes et bleues... D'un point de vue plus anthropique, la consommation des sols et l'étalement urbain conduisent les collectivités à devoir prolonger les réseaux, à augmenter les besoins de mobilité des habitants et à réduire la surface agricole utile en ceinture maraîchère des villes, qui amoindrit le développement d'une bioéconomie locale et durable. En résumé, nous avons d'excellentes - et nombreuses - raisons de lutter contre l'artificialisation des sols.

Cela étant posé, il nous reste à trouver le chemin pour y parvenir ; c'est précisément l'enjeu de cette proposition de loi, qui prévoit des évolutions et des ajustements pour atteindre l'objectif fixé en 2021, à savoir l'absence d'artificialisation nette des sols en 2050. Les cinq articles du texte visent à répondre aux craintes et aux inquiétudes des élus locaux, sans remettre en cause les situations locales qui ont déjà abouti à la territorialisation des objectifs de réduction de l'artificialisation.

Cette fois-ci, le contexte est différent de celui de 2023, quand nous avions engagé les premiers ajustements au cadre normatif issu de la loi « Climat et résilience » : aujourd'hui, plusieurs régions ont déjà adopté un schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) « ZANifié », les instances de gouvernance prévues par la loi se sont mises en place et de nombreux territoires ont bien avancé dans la réflexion collective autour de la répartition des enveloppes foncières.

La feuille n'est plus entièrement blanche, des situations ont été acquises sur le fondement de la loi, que nous devons prendre en compte : l'instabilité législative en la matière est susceptible de remettre en cause le travail accompli avec succès dans certaines régions. Je pense notamment à la Bretagne, qui nous a alertés sur le risque de fragiliser, voire de défaire le consensus forgé avec les territoires. C'est une préoccupation que nos travaux ont bien entendu intégrée : nous n'avons aucunement l'intention de pénaliser les territoires qui ont respecté la loi en territorialisant l'effort pour parvenir aux objectifs de frugalité foncière fixés par le législateur. Nous avons veillé à ce qu'aucune collectivité ne soit affectée négativement par les évolutions instaurées par la proposition de loi « Trace » : il s'agit en effet de l'un des prérequis de l'acceptabilité des évolutions législatives que nous proposons, et ce fut l'un de mes fils conducteurs en tant que rapporteur.

Je vais maintenant vous présenter l'esprit du cadre normatif que j'estime pertinent au regard des remontées de terrain et des informations recueillies au cours des auditions.

Il existe une inquiétude partagée concernant le changement de métrique en 2031, avec le passage de la comptabilisation en Enaf à la mesure de l'artificialisation effectivement constatée. Ces deux méthodes ne sont pas équivalentes : l'une est fondée sur une approche fiscale et conventionnelle bien connue des élus locaux, l'autre sur la réalité physique appréciée à partir d'une nomenclature discriminant les états du sol en fonction de critères prédéfinis pour qualifier s'ils sont artificialisés ou non. Pour éviter ce hiatus susceptible de brouiller les repères et entraîner des divergences dont le redressement risque d'être source de contentieux, nous proposons, pour une meilleure lisibilité, de conserver la mesure de l'artificialisation en consommation d'Enaf. Tel est l'objet de l'article 1^er de la proposition de loi.

Une inquiétude est également soulevée concernant l'atteinte de la première cible intermédiaire de réduction des consommations foncières, fixée au niveau national pour 2031 à moins 50 % par rapport à la décennie 2011-2021. Plusieurs limites ont été relevées par les élus, la principale étant que le compteur a commencé à tourner dès le lendemain de la publication de la loi « Climat et résilience », en août 2021. L'urbanisme se caractérise par une forme d'inertie, avec des décalages temporels marqués entre l'élaboration des objectifs d'urbanisme, la validation des projets et le premier coup de pelleteuse qui crée l'artificialisation proprement dite. La ministre Françoise Gatel a employé, pour caractériser ce phénomène, l'image éloquente du paquebot, dont les manoeuvres prennent du temps à modifier la trajectoire. Au lieu d'une réduction de 50 % pour tous d'ici à 2031, nous proposons que ce soit les collectivités elles-mêmes qui fixent la trajectoire et la courbe de la pente pour y parvenir, à condition que celles-ci soient réalistes et crédibles. Il ne sera ainsi pas possible de reporter l'essentiel de l'effort en fin de période, entre 2040 et 2050 par exemple. Les collectivités doivent respecter l'objectif final, mais au rythme qui leur paraît le plus vraisemblable, en tenant compte de leurs spécificités, pour y parvenir. Tel est l'objet de l'article 2 dont nous vous proposerons l'adoption.

L'article 3 prévoit le report des dates butoirs de mise à jour des objectifs de réduction de l'artificialisation dans les documents d'urbanisme - celle qui porte sur la modification du Sraddet était déjà dépassée, alors que seule une minorité de régions ont arrêté à ce jour leur document de planification. Plutôt que de mettre les collectivités hors-la-loi, du fait d'un cadre normatif instable et des retards pris au niveau régional, de façon compréhensible et cohérente avec le fait que les assemblées réfléchissent à des évolutions législatives, nous proposons un décalage « en cascade » pour la mise à jour des Sraddet, des schémas de cohérence territoriale (Scot), des plans locaux d'urbanisme (PLU), des plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi) et autres cartes communales au regard du volet « artificialisation ». Cette évolution est cohérente avec le fait que désormais, ce sont les collectivités qui fixent le rythme de décélération des consommations d'Enaf. Tel est l'enjeu de l'article 3.

La mutualisation des projets d'envergure nationale et européenne (Pene) est également source d'incompréhension pour les élus. Ces projets, qui représentent un peu moins de 12 500 hectares, sont mutualisés entre l'ensemble des régions, avec comme conséquence de faire passer l'effort de réduction pour chaque région de 50 % à 54,5 %. La logique est vertueuse, mais l'État ne consent pas les mêmes efforts fonciers que ceux qu'il exige des collectivités. Nous souhaitons que les Pene ne soient plus imputés sur les enveloppes régionales et locales. L'État doit s'astreindre à montrer l'exemple et à se doter d'une stratégie de sobriété foncière cohérente avec les objectifs nationaux. Tel est l'objet de l'article 4.

La gouvernance territoriale de la sobriété foncière se caractérise toujours par la verticalité et le caractère descendant des objectifs. Cette démarche désespère de nombreux élus locaux, qui ont le sentiment de subir le ZAN comme un couperet. Nous touchons avec cette question le coeur de l'acceptabilité politique et sociale de la sobriété foncière. Nous devons être très vigilants si nous ne voulons pas accroître la désespérance de certains élus locaux face à des normes complexes et foisonnantes ; sinon, nous pourrions fort bien assister à un mouvement d'« écharpes jaunes », réunissant des élus locaux qui contesteraient jusqu'au principe même d'une sobriété foncière inadaptée à leur territoire.

C'est pourquoi nous vous proposons de modifier la composition de la conférence régionale du ZAN et d'en renforcer le rôle, pour opérer un rééquilibrage au profit des élus du bloc communal, qui pourraient s'opposer à la liste des projets d'intérêt régional et demander à la région de modifier le volet relatif à l'artificialisation de son Sraddet pour prendre en compte les assouplissements prévus par cette proposition de loi. Nous souhaitons également ouvrir le droit aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et aux communes de se prononcer sur les objectifs fixés au niveau régional et sur leur territorialisation, en amont de la procédure de modification du Sraddet. Tel est l'objet de l'article 5.

En conclusion, je tiens à vous dire tout le plaisir que j'ai eu à rapporter au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable un texte aussi crucial pour la vie et l'avenir de nos territoires. Moins que jamais, nous n'avons droit à l'erreur. Nous devons trouver le chemin de la sobriété foncière, de concert avec les élus locaux, un chemin qui ne désespère pas les habitants et qui fera de notre pays un modèle en matière de connaissance des sols et de sobriété foncière.

M. Jean-François Longeot, président. - Je me félicite du travail mené conjointement par la commission des affaires économiques et la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, dont l'objectif tient, comme l'a résumé le rapporteur, en trois mots : assouplir sans dénaturer.

Mme Amel Gacquerre, rapporteure de la commission des affaires économiques. - Dans notre assemblée, cette proposition de loi a une consonance très particulière, car il est impossible aujourd'hui d'échanger avec des élus locaux sans évoquer la question du ZAN.

Je voudrais rappeler brièvement les grands axes de ce texte, sur lesquels nos deux commissions se rejoignent. Nous voulons surtout faire en sorte qu'il n'y ait pas de quatrième proposition de loi ZAN ou Trace. Il nous faudra du courage, mais ce texte, pour moi, est une véritable opportunité de répondre aujourd'hui aux attentes de nos élus.

Assouplir sans dénaturer, voilà en effet trois mots qui résument parfaitement l'esprit de nos travaux. Il est nécessaire aujourd'hui de fixer une trajectoire de sobriété foncière, nous en sommes convaincus. Aucun élu n'a contesté cette évidence, surtout au regard des récents événements climatiques. Dans le Pas-de-Calais, nous sommes traumatisés par les dernières intempéries que nous avons subies.

Il s'agit non pas de remettre en cause l'objectif ZAN, mais de tracer une trajectoire pragmatique et crédible pour les territoires.

Nous demandons, tout d'abord, que la consommation soit comptabilisée en Enaf. Changer de mode de comptabilisation est impossible aujourd'hui, nous n'y sommes pas prêts. Ensuite, comment adresser un message de confiance aux territoires si nous leur imposons des objectifs qui ne sont pas atteignables ? La plupart des personnes que nous avons entendues au cours des auditions ont estimé que l'objectif de réduction de 50 % sur la période 2021-2031 n'était pas tenable. Le ministre François Rebsamen en audition plénière nous a proposé d'y substituer la période 2024-2034. Nous souhaiterions que les territoires puissent dépasser cette échéance, pour aller jusqu'à 2050, afin qu'ils puissent déterminer une trajectoire progressive, crédible, adaptée au développement de leur territoire.

Nous voudrions aussi que les grandes priorités nationales - industrie, logement social - soient prises en compte dans le cadre des Pene, afin de ne pas contrarier les trajectoires définies par les territoires.

Enfin, le dernier point, sans doute l'un des plus complexes, concerne la gouvernance. Les auteurs du texte, Guislain Cambier et Jean-Baptiste Blanc, avaient proposé d'ajouter un échelon de discussion au niveau départemental. Pour éviter une levée de boucliers des élus, qui demandent de la simplification, nous avons préféré renforcer le poids des conférences régionales de sobriété foncière, composées à 75 % de représentants du bloc communal.

M. Jacques Fernique. - Nous sommes tous d'accord sur l'horizon 2050. Il s'agit de stopper d'ici un quart de siècle l'artificialisation nette des sols en engageant dès maintenant une trajectoire résolue de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Vingt-cinq ans, c'est aussi le temps écoulé depuis la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), qui fixait déjà un principe de sobriété foncière. Or, faute d'objectifs chiffrés contraignants, de moyens concrets, de suivi régulier adapté à chaque territoire et d'intégration dans les documents d'urbanisme, nous avons globalement échoué à changer la donne. La loi « Climat et résilience », en déclinant notre engagement européen dans le droit national, a marqué notre volonté de changer de braquet.

En notre qualité de chambre des territoires, nous devons certes travailler à rendre soutenable localement la politique de réduction de l'artificialisation des sols, sans pour autant revenir aux conditions indécises et irrésolues des vingt dernières années. Assouplir sans dénaturer, oui ; rétropédaler, non !

Or c'est bien, selon nous, une régression qu'entraînerait l'adoption de quatre articles de cette proposition de loi, ainsi que la plupart des amendements déposés en vue d'élaborer le texte de la commission.

Supprimer l'objectif intermédiaire de réduction de moitié de la consommation des Enaf, décaler très largement les échéances de modification des documents d'urbanisme, exclure du décompte global les consommations résultant des Pene - et vouloir y ajouter les installations pour les déchets, les projets industriels, les logements sociaux, les aires d'accueil des gens du voyage, les sites énergétiques, les bâtiments d'enseignement, etc. -, prolonger au-delà de 2031 l'hectare de garantie communale, voire le multiplier par deux, tout cela reviendrait à faire de la dérogation la norme, à détricoter plutôt qu'à adapter.

En revanche, prolonger la phase de réduction fondée sur la consommation des Enaf et ne pas passer prématurément à un décompte fondé sur une nomenclature plus fine d'artificialisation, c'est, selon moi, adapter avec pragmatisme.

Notre groupe s'opposera néanmoins à cette proposition de loi, qui consiste principalement à supprimer l'indispensable point d'étape à mi-parcours, en 2031 ou en 2034. Comment apprécier objectivement nos avancées, nos stagnations ou nos reculs sans cette étape, condition d'un suivi régulier et transparent pour chacune de nos collectivités impliquées dans ce mouvement commun essentiel ?

M. Alexandre Basquin. - Nous sommes tous convaincus qu'il faut promouvoir la sobriété foncière. L'artificialisation est un risque pour la biodiversité et la souveraineté alimentaire.

La présente proposition de loi entend répondre aux lacunes de la loi « Climat et résilience » de 2021, qui péchait par sa complexité et sa verticalité. Elle réaffirme les objectifs nationaux pour 2050, intègre les réalités locales, améliore le copilotage des politiques et prévoit des bilans triennaux.

Elle présente toutefois un écueil à mes yeux : le manque de soutien aux collectivités sur la question majeure du recyclage foncier, en d'autres termes la résorption des 12 000 friches identifiées sur le territoire national. Dents creuses, vacances structurelles, biens sans maître, états manifestes d'abandon sont autant de problèmes que les élus locaux peinent à résoudre. Il faut parfois trente ans pour régler la question d'un bien sans maître. Nous devons réfléchir collectivement aux moyens de fluidifier et de faciliter les processus techniques, financiers, juridiques et administratifs.

Pour autant, cette proposition de loi va dans le bon sens ; nous la soutiendrons.

M. Jean-Pierre Corbisez. - Il était nécessaire de compléter la loi « ZAN 2 », adoptée peu avant le dernier renouvellement sénatorial, car elle comportait des lacunes. En particulier, le droit à l'hectare accordé aux communes revient à empêcher les EPCI de faire du développement économique.

La présente proposition de loi pourrait donc constituer une belle avancée, car elle tend à rendre le pouvoir aux communes rurales. Lors des cérémonies des voeux en janvier dernier, tous les maires nous ont parlé du ZAN. La perspective de le voir se transformer en Trace les fait parfois sourire, mais ils espèrent réellement pouvoir reprendre la main sur ce dossier.

Il subsiste néanmoins des contradictions fortes dans ce texte.

Les projets industriels ou de construction de logements sociaux inclus dans les Pene n'auraient donc pas à être compensés au titre du ZAN. En revanche, un EPCI rural qui voudrait développer une zone artisanale devrait la compenser. Où s'arrête l'artisanal, où commence l'industriel ? Nous avons reçu le grand groupe industriel Airbus, qui a besoin de 75 hectares pour agrandir une usine et affirme ne pas avoir les moyens de compenser cette implantation. Lorsque nous avons entendu la ministre de la transition écologique Agnès Pannier-Runacher, elle a affirmé qu'Airbus devrait compenser. Maintenant, au nom du développement industriel, ils ne compenseraient pas...

Autre exemple de contradiction : si une commune construit un hôtel ou un commissariat de police, le plus souvent sur une friche urbaine, elle n'aura pas à le compenser. En revanche, si une commune rurale accepte, au nom de l'État, de construire une nouvelle caserne de gendarmerie nationale, elle devra la compenser. Pourtant, les logements des gendarmes sont assimilables à des logements sociaux, puisqu'il s'agit d'un terrain acheté par le maire, cédé gratuitement à un bailleur social, avec vingt-cinq ans d'exonération de taxe foncière.

Repousser à 2050, c'est un peu loin, sachant que 20 000 hectares sont artificialisés chaque année. Aujourd'hui, beaucoup d'entreprises travaillent à la possibilité d'aller capturer le carbone dans la mer ou dans l'atmosphère, et font du lobbying au Parlement. Mais le meilleur épurateur du gaz carbonique reste les surfaces naturelles, agricoles et boisées.

Ce texte constitue une évolution bienvenue, mais nous devons veiller à ne pas opposer monde urbain et monde rural.

M. Sébastien Fagnen. - En raison de certaines carences et du manque de réponses concrètes qu'elle apporte aux élus locaux, nous ne pourrons approuver cette proposition de loi.

Le groupe de travail transpartisan sur le ZAN avait notamment mis l'accent sur l'accompagnement des communes rurales en matière d'ingénierie et sur la fiscalité, deux sujets de préoccupation majeure des élus auxquels ce texte n'apporte pas de réponse.

Les experts et certaines associations d'élus que nous avons entendus au cours des auditions, auxquelles le rapporteur a eu la courtoisie de convier tous les commissaires qui le souhaitaient, ont aussi relevé une contradiction dans la proposition de loi, qui conserve l'objectif du ZAN à l'horizon 2050, mais supprime tout objectif intermédiaire.

Nous avons aussi noté un contraste saisissant entre la position de la ministre de la transition écologique et celle du ministre de l'aménagement du territoire. Nous verrons en mars quelle sera la position de l'exécutif dans l'hémicycle, mais il n'est pas anodin que l'une des principales ministres du Gouvernement estime que la suppression de tout objectif intermédiaire contrevient au respect de celui qui a été fixé pour 2050.

Un amendement proposé vise certes à introduire un objectif intermédiaire, mais sans contrainte chiffrée, en laissant la main aux conférences régionales. À l'aune de leur nouvelle gouvernance, cette mesure pourrait entraîner des différences majeures entre territoires, sans répondre réellement aux objectifs de différenciation, car la nature de la consommation des sols n'est pas traitée.

Je termine sur la vertu écologique des sols, un sujet que nous avons souvent abordé dans cette commission. Si nous conservons le critère de la consommation des Enaf au-delà de l'objectif intermédiaire de 2031 ou 2034, sans tenir compte de l'artificialisation des sols, nous ne pourrons jamais préserver leur qualité écologique. C'est pourtant une nécessité au dire des experts. Quitte à décaler l'objectif calendaire, profitons-en pour nous doter d'outils aptes à mesurer finement l'artificialisation des sols pour qu'ils puissent continuer de remplir leur rôle de puits de carbone.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'article 1^er pérennise la mesure de l'artificialisation en Enaf au-delà de 2031.

L'amendement COM-60 vise à définir dans la loi les notions d'espace urbanisé et de « dent creuse », pour éviter toute divergence d'approche départementale concernant le décompte de la consommation des Enaf et ainsi unifier l'appréhension d'un territoire à l'autre.

L'amendement COM-60 est adopté.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-61 prévoit la remise par l'État d'un bilan détaillé, chiffré et opposable de la consommation d'Enaf au cours de la précédente décennie, afin de faciliter la planification par les collectivités des trajectoires futures. Pour envisager une évolution, il faut savoir d'où l'on part !

L'amendement COM-61 est adopté.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-62 est un amendement de coordination et de mise en cohérence.

L'amendement COM-62 est adopté.

Article 2

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'article 2 supprime l'objectif intermédiaire de réduction de moitié de l'artificialisation d'ici à 2031 par rapport à la décennie précédente, tout en conservant l'objectif final d'absence d'artificialisation en 2050.

L'amendement COM-63 est purement rédactionnel.

L'amendement COM-63 est adopté.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-64 prévoit la fixation par la région et les autres collectivités compétentes en matière d'urbanisme d'une trajectoire indicative et crédible de réduction de l'artificialisation d'ici à 2050, séquencée par des objectifs intermédiaires par décennie. Cela revient à ne plus fixer de manière centrale et descendante les objectifs au niveau local, ce qui supprime un irritant récurrent remonté par les élus locaux. Toutefois, la trajectoire dessinée doit être compatible avec l'objectif final ; à défaut, le document sera susceptible d'être déféré au moment du contrôle de légalité des documents d'urbanisme par le préfet. Cela ne ressemble donc en rien à une évolution open bar, une critique que j'ai entendue ici ou là.

L'amendement COM-64 est adopté.

Article 3

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'article 3 reporte les dates butoirs pour inclure dans les documents de planification et d'urbanisme les objectifs de réduction de l'artificialisation.

L'amendement COM-65 tend à limiter les reports à un an et neuf mois, par rapport au droit en vigueur, de la date limite de modification du Sraddet et des autres échéances pour les modifications des Scot et autres documents d'urbanisme. Je propose également l'introduction d'une souplesse de deux ans supplémentaires aux collectivités pour la mise à jour de leurs documents d'urbanisme, si elles invoquent, pour ce faire, des raisons dûment justifiées, appréciées par le préfet.

L'amendement COM-65 est adopté.

Article 4

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'article 4 acte la sortie des Pene des enveloppes foncières régionales et locales et la suppression de la mutualisation locale de ceux-ci.

L'amendement COM-67 tend à exclure, pendant quinze ans, au lieu de dix ans actuellement, de tout décompte local, régional ou national d'Enaf la consommation occasionnée par la réalisation de projets industriels, ainsi que par la production de logements sociaux, pour les communes carencées.

L'amendement COM-67 est adopté.

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-66 vise à consolider juridiquement l'exclusion, pendant quinze ans, de la consommation d'Enaf occasionnée par les Pene et prévoit l'établissement par l'État d'une stratégie de sobriété foncière qu'il s'applique à lui-même.

L'amendement COM-66 est adopté.

Article 5

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - L'article 5 modifie la composition et le rôle de la conférence régionale du ZAN.

L'amendement COM-68 prévoit de rebaptiser l'instance de territorialisation, qui serait désormais appelée, par souci de simplicité, la « conférence régionale de sobriété foncière », et tend à rééquilibrer la composition de la conférence au profit des élus locaux du bloc communal, représentés à hauteur de 75 %, au lieu de 62 % actuellement, avec 80 membres plus un représentant par département siégeant à titre consultatif. La conférence se voit conférer un pouvoir d'opposition à la détermination de la liste des projets d'intérêt régional.

Cet amendement acte également la fin de la prescriptivité du Sraddet sur le volet artificialisation, avec le passage d'un rapport de conformité à un rapport de prise en compte pour les documents de rang inférieur dans la hiérarchie des normes. La conférence disposerait également du pouvoir d'enjoindre à la région qui a déjà arrêté son Sraddet de modifier les règles relatives à l'artificialisation, afin de permettre la mise en oeuvre des assouplissements prévus par la loi Trace.

L'amendement COM-68 est adopté.

Après l'article 5

M. Daniel Guéret, rapporteur pour avis. - Enfin, l'amendement COM-69 vise à compléter la proposition de loi en insérant un nouvel article qui précise le régime applicable à la garantie communale, fixée à un hectare pour la décennie en cours. Il prévoit la possibilité pour le maire de mutualiser également la surface minimale de développement communal au niveau des Scot et des régions, au lieu de l'EPCI, qui constitue actuellement le seul niveau de mutualisation admis. Cette mutualisation peut également porter sur la totalité ou une partie de la surface, à la discrétion du maire de la commune concernée. Il permet enfin le recours à une modification simplifiée des documents d'urbanisme pour que la commune puisse effectivement bénéficier de la garantie et que la surface minimale de développement ne soit pas virtuelle.

L'amendement COM-69 est adopté.

M. Jean-François Longeot, président. - Je tiens à remercier de nouveau le rapporteur pour avis du travail collaboratif réalisé avec les rapporteurs de la commission des affaires économiques et d'avoir su mener une vraie concertation et un dialogue nourri avec les commissaires de notre commission.

Les sorts de la commission sont repris dans le tableau ci-dessous :

Article 1^er
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. GUÉRET	60	Définition législative des notions d'espace urbanisé et de « dent creuse »	Adopté
M. GUÉRET	61	Transmission aux collectivités d'un bilan chiffré des consommations d'Enaf au cours de la décennie précédente	Adopté
M. GUÉRET	62	Amendement rédactionnel	Adopté
Article 2
M. GUÉRET	63	Amendement rédactionnel	Adopté
M. GUÉRET	64	Fixation par les collectivités d'une trajectoire tendancielle crédible de réduction de la consommation d'Enaf et d'objectifs intermédiaires	Adopté
Article 3
M. GUÉRET	65	Report des dates limites de modification des documents de planification et d'urbanisme	Adopté
Article 4
M. GUÉRET	67	Exclure jusqu'en août 2036 la consommation d'Enaf occasionnée par les projets industriels ainsi que par les logements sociaux pour les communes carencées	Adopté
M. GUÉRET	66	Établissement par l'État d'une stratégie de sobriété foncière pour les projets d'envergure nationale ou européenne dont il assure la maîtrise d'ouvrage	Adopté
Article 5
M. GUÉRET	68	Composition, rôle et pouvoir de la conférence régionale de sobriété foncière	Adopté
Article additionnel après l'article 5
M. GUÉRET	69	Mise en oeuvre et mutualisation de la surface minimale attribuée aux communes	Adopté