EXAMEN DES ARTICLES
TITRE
IV
SÉCURISER, SIMPLIFIER ET FACILITER L'EXERCICE DES ACTIVITÉS
AGRICOLES
Article
13
Adaptation du régime de répression des atteintes à
la conservation d'espèces animales non domestiques, d'espèces
végétales non cultivées, d'habitats naturels et de sites
d'intérêt géologique
Cet article vise à faire évoluer le régime de répression des atteintes à la conservation d'espèces animales non domestiques, d'espèces végétales non cultivées et d'habitats naturels en réservant la qualification de délit aux faits commis de manière intentionnelle, en excluant l'intentionnalité lorsque l'atteinte est commise dans le cadre de l'exécution d'une obligation légale ou réglementaire, en prévoyant une nouvelle mesure administrative consistant en la réalisation d'un stage de sensibilisation aux enjeux de l'environnement et en encourageant le recours à la transaction pénale.
La commission a adopté un amendement tendant à encadrer les modalités du stage de sensibilisation aux enjeux de l'environnement, notamment les critères d'habilitation des organismes, les modules de sensibilisation, la durée du stage et son coût pour les participants.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 13 ainsi modifié.
En adoptant l'amendement COM-635 du rapporteur, la commission a souhaité apporter plusieurs évolutions rédactionnelles à l'obligation de suivre le stage de sensibilisation créé par cet article 13 en cas d'atteinte à la conservation d'espèces et à leurs habitats naturels. Il propose notamment que ce stage ne soit rendu obligatoire qu'à la condition que l'atteinte soit à la fois grave et irréversible, afin de ne pas ouvrir ce régime aux atteintes bénignes.
De même, la notion de stage de sensibilisation aux enjeux de l'environnement est marquée d'une imprécision quant à ce qu'il peut recouvrir, l'environnement étant un champ particulièrement vaste et polysémique. Il est donc proposé d'en préciser la portée en indiquant que ce stage veille spécifiquement à sensibiliser aux enjeux et à l'intérêt de préserver l'environnement.
Enfin, plusieurs acteurs entendus par le rapporteur pour avis ont fait part de leurs inquiétudes concernant les modalités pratiques de participation à ce stage, notamment sa durée, son coût financier, les organismes habilités à l'organiser, etc. C'est pourquoi cet amendement renvoie à un décret le soin d'encadrer ces modalités, pour éviter que la nature et les modalités du stage ne varient en fonction de l'organisme chargé d'assurer la sensibilisation.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 13 ainsi modifié.
Article
14
Simplification du régime de protection des haies
Cet article vise à simplifier le cadre juridique applicable à la gestion des haies en encadrant, par le moyen d'un régime de déclaration et d'autorisation, les possibilités d'arrachage et de replantation des haies.
La commission a adopté un amendement de réécriture globale de l'article afin de promouvoir un régime juridique unifié et cohérent de la haie selon deux axes, simplification et lisibilité juridique. Le nouvel article 14 résultant des travaux de la commission serait constitutif, pour les porteurs de projets, d'un véritable gain de simplification.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 14 ainsi modifié.
Les haies constituent un « irritant » agricole récurrent : le foisonnement normatif encadrant leur gestion est tel que de nombreux agriculteurs et gestionnaires peinent à appréhender correctement le régime juridique dont elles relèvent. Lors des auditions qu'il a conduites, le rapporteur pour avis a perçu de l'exaspération face à cette complexité, dont découle une forme d'insécurité juridique pour les justiciables. C'est la raison pour laquelle il a souhaité apporter une réponse concrète à la forte demande de simplification exprimée par le monde agricole.
L'article 14 issu des travaux de l'Assemblée nationale a complété le chapitre II du titre Ier du livre IV du code de l'environnement d'une section 4 intitulée « Protection et valorisation des haies », composée de six nouveaux articles (L. 412-21 à L. 412-26). Cependant, ces évolutions se caractérisent par une forte complexité et une unification perfectible du cadre juridique applicable aux haies. C'est la raison pour laquelle la commission a procédé à une rédaction globale de l'article 14, en adoptant l'amendement présenté par le rapporteur pour avis COM-640.
En premier lieu, il est apparu opportun de préciser ce que recouvre le terme « haie », en l'absence de définition de valeur législative et de le préciser au sein du nouvel article L. 412-21 du code de l'environnement. La commission propose une définition analogue à celle de la PAC, fondée sur une unité linéaire de moins de 20 mètres de large composée d'au moins deux éléments parmi trois (arbustes, arbres et autres ligneux). Grâce à ce choix définitionnel générique, la variabilité historique et géographique peut être prise en compte dans le cadre d'un inventaire départemental. En outre, l'article vise un objectif de gestion durable pour l'entretien des haies. L'article définit enfin ce qui caractérise la destruction d'une haie.
En second lieu, le nouvel article L. 412-22 introduit le principe d'un inventaire départemental des haies, qui recense l'ensemble des protections législatives et réglementaires dont font l'objet les haies. Cet inventaire, élaboré par le préfet de département dans le cadre d'une démarche qui associe les agriculteurs et les élus locaux, permet de tenir compte des services écosystémiques rendus par les haies, de leur intérêt écologique, des us et coutumes, de l'évolution des linéaires constatée sur le temps long et des haies qui ont bénéficié d'aides publiques pour leur plantation et leur entretien. Cet inventaire est mis gratuitement à la disposition du public sous forme cartographique, afin de faciliter sa lisibilité à l'échelle de la parcelle. L'autorité administrative s'assure de la mise à jour de cet inventaire, afin que les protections répertoriées soient actualisées et portées à la connaissance du public : une protection ne figurant pas dans l'inventaire ne saurait ainsi être opposable.
L'article 14 réécrit par la commission instaure également, à un nouvel article L. 412-23, un guichet unique pour la simplification administrative relative aux haies au sein des services déconcentrés de l'État, point d'entrée unique pour les gestionnaires et les porteurs de projet devant procéder à une destruction de haie, afin d'internaliser la complexité administrative et faciliter les démarches des demandeurs. Ce guichet aurait vocation à centraliser, à l'échelle du département, les demandes de destruction de haie, à informer le demandeur des législations et réglementations applicables à son projet et lui permettre de suivre l'instruction de sa demande.
L'article L. 412-24, inséré dans le code de l'environnement par l'article 14 du présent projet de loi, instaure un régime de déclaration unique préalable auprès du guichet unique pour toute personne projetant de détruire une haie faisant l'objet d'une protection, à l'exclusion des haies implantées sur une place, autour de bâtiments économiques, constituant l'enceinte d'un jardin ou attenant à une habitation. Cette procédure simplifiée s'applique à l'ensemble des régimes de protection existants plutôt qu'à la liste, restrictive et de ce fait nécessairement incomplète, des régimes énumérés à l'article 14 dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.
L'administration dispose d'un délai d'un mois pour s'opposer à la destruction projetée, pendant lequel les travaux ne peuvent débuter. Au terme de ce délai, le principe selon lequel le silence vaut acceptation s'applique. L'administration indique en outre à l'auteur de la déclaration si la mise en oeuvre de son projet requiert une autorisation unique en vertu du régime de protection applicable au cas d'espèce. La responsabilité de l'application des règles serait donc désormais à la charge de l'administration et n'incomberait plus au demandeur. Un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application du présent article, ainsi que les cas particuliers dans lesquels il peut être procédé à une destruction de haie pour assurer la sécurité, la sûreté ainsi que les cas d'urgence.
L'article L. 412-25, inséré par l'article 14 du projet de loi, précise que des mesures de compensation s'appliquent dans les seuls cas où elles sont expressément prévues par une législation ou une réglementation particulière. Celles-ci sont réalisées par replantation d'un linéaire affecté d'un coefficient, fixé par le préfet de département à partir des données de l'inventaire cartographié des protections applicables aux haies et en tenant compte de l'évolution passée du linéaire et de l'état des haies dans le département, afin de ne pas pénaliser les départements « vertueux » qui ont beaucoup replanté de haies. Ce même article instaure également un régime de sanction distinct selon les situations : une amende prévue pour les contraventions de 3e classe pour les destructions de haie intervenues sans avoir obtenu l'absence d'opposition ou en cas de retrait par l'administration de cette opposition et une amende prévue pour les contraventions de 5e classe en cas de non-obtention de l'autorisation unique ou du retrait de cette autorisation.
L'article 14 prévoit également que la période d'interdiction de travaux sur les haies durant la nidification des espèces à enjeu est fixée dans chaque département par le préfet, après avis des représentants agricoles et des élus locaux, afin de tenir compte des conditions climatiques et pédologiques propres à chaque département.
Il prévoit enfin que l'inventaire départemental doit être réalisé sous un délai de deux ans et que les dispositions prévues aux nouveaux articles L. 412-23 à L. 412-25 du code de l'environnement n'entrent en vigueur qu'une fois l'inventaire réalisé et mis à disposition du public.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 14 ainsi modifié.
Article
15
Contentieux administratif de certaines décisions en matière
agricole
Cet article vise à moduler l'office du juge administratif saisi d'un contentieux relatif aux projets de retenues d'eau ou d'ICPE destinés à l'élevage, en accélérant certains délais procéduraux afin de réduire l'incertitude juridique des porteurs de projets et en assouplissant les possibilités de régularisation en cours de procédure, à travers la technique des annulations partielles et des sursis à statuer.
La commission a adopté un amendement afin que les projets de réserves de substitution répondant à une finalité agricole puissent bénéficier des évolutions contentieuses prévues par cet article.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 15 ainsi modifié.
La question de l'acceptabilité sociale des ouvrages hydrauliques et des retenues d'eau se pose avec une acuité croissante depuis plusieurs années, notamment eu égard aux contestations de construction de la réserve d'eau de Sainte-Soline, qui ont cristallisé des positions antagonistes, largement relayées par les médias.
Dans certains territoires, la sécurisation de l'approvisionnement en eau à des fins d'irrigation constitue en effet, tout particulièrement lors des périodes de stress hydrique intense, un enjeu majeur pour la résilience des cultures et l'abreuvement des troupeaux. Le stockage de l'eau au moyen des retenues n'est cependant pas la panacée ni une solution systématiquement pertinente. En l'absence d'une réflexion globale partagée avec l'ensemble des acteurs sur la gestion durable de la ressource, les retenues d'eau peuvent même générer des tensions locales, voire des phénomènes de mal-adaptation.
Les auditions du rapporteur pour avis ont mis en lumière que les porteurs de projets élargissent désormais les fonctionnalités associées aux ouvrages hydrauliques, afin de promouvoir des logiques fondées sur des approches multi-usages, de nature à favoriser l'acceptabilité sociétale de ces ouvrages. Aussi, de plus en plus souvent, les dossiers d'instruction préalables ciblent des projets permettant également la défense extérieure contre l'incendie, l'alimentation en eau potable, des pratiques de loisir, etc.
En adoptant l'amendement COM-636 du rapporteur, la commission a souhaité tirer les conséquences de cette évolution, en faisant entrer dans le champ de l'article 15 les retenues répondant à un besoin agricole, et non seulement les ouvrages poursuivant à titre principal une finalité agricole, malaisés à appréhender et source potentielle de conflictualité. Avec cette écriture, dès lors qu'un ouvrage répond à un besoin agricole, il bénéficierait du régime contentieux aménagé prévu à l'article 15.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 15 ainsi modifié.
Article
additionnel
après l'article 15
Exemption des bâtiments
agricoles du décompte de l'artificialisation des sols dans le cadre de
la stratégie de sobriété foncière
« ZAN »
Cet article vise à décompter l'artificialisation induite par la construction de bâtiments agricoles des enveloppes foncières territoriales, y compris après 2031, afin de ne pas créer de concurrence malsaine entre l'agriculture et les autres usages des sols.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article additionnel après l'article 15 ainsi rédigé.
Ce projet de loi d'orientation agricole poursuit l'objectif de favoriser l'installation et la transmission des exploitations agricoles, en vue d'assurer le renouvellement des générations face au défi démographique des décennies à venir.
Un des leviers de cette stratégie passe notamment par la capacité des exploitants agricoles à mobiliser les besoins fonciers nécessaires à leur installation, leur modernisation et leur adaptation au changement climatique. Or celle-ci sera contrariée à compter de 2031, en raison de l'évolution des modalités de comptabilisation du rythme de l'artificialisation des sols prévue par la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
Pour la première décennie d'application de la stratégie de lutte contre l'artificialisation des sols, entre 2021 et 2031, le calcul de la trajectoire définie par le législateur repose en effet sur la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF), ce qui permet de ne pas comptabiliser la construction de bâtiments agricoles, dans la mesure où ces derniers sont par convention considérés comme des ENAF.
Cependant, il est prévu, à compter de 2031, de tenir compte de l'occupation et de l'usage effectif des sols, ce qui conduira à mettre en compétition les différents types de constructions. La construction de bâtiments et installations agricoles pourrait ainsi se voir empêchée en raison de l'insuffisance de l'enveloppe d'artificialisation de la commune d'implantation, en contrariété avec l'objectif recherché par cette loi de garantir et d'assurer la souveraineté alimentaire de notre pays.
Pour prévenir cette situation pénalisante pour l'agriculture, la commission a adopté un amendement COM-637 proposé par le rapporteur afin que, par dérogation, l'ensemble des constructions, ouvrages, installations ou aménagements nécessaires à l'activité agricole ne soient pas considérés comme artificialisés, y compris après 2031.
Cet amendement, déjà proposé par le rapporteur en mars 2023, avait été alors adopté par le Sénat en séance publique, mais n'avait malheureusement pas été retenu dans le texte issu des travaux de la commission mixte paritaire qui a abouti à la loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article additionnel après l'article 15 ainsi rédigé.
Article
17
Règles applicables au compostage de la laine et à
l'aquaculture
L'article 17 prévoit que la réglementation relative aux ICPE concernant les sous-produits lainiers peut être modifiée sans que n'y fasse obstacle le principe de non-régression en matière de protection de l'environnement. Il habilite également le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour modifier, concernant l'aquaculture, les règles applicables aux ICPE et aux installations, ouvrages, travaux ou activités ayant une incidence sur l'eau et les milieux aquatiques (IOTA).
La commission a adopté un amendement afin de faciliter l'autorisation des procédés valorisant les produits lainiers sous forme d'engrais et de supports de culture.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 17 ainsi modifié.
La valorisation des produits lainiers sous forme d'engrais et de supports de culture constitue une démarche intéressante à la fois sur le plan économique et environnemental, en ce qu'elle permet aux éleveurs de tirer un revenu de la vente des produits de la tonte et de créer une filière de transformation nationale de fertilisants organiques ayant démontré leur pertinence sur le plan agronomique. Outre les débouchés traditionnels (isolation, matelassage, paillage agricole et habillement), la valorisation sous forme de pellets de laine constitue une méthode de valorisation vertueuse, qui s'inscrit dans une logique d'économie circulaire qu'il est opportun de soutenir et d'accompagner.
Même s'il est difficile d'estimer précisément le gisement de laine en France, tant en stock (quantité conservée par les exploitants dans l'attente d'un débouché commercial satisfaisant) qu'en flux (quantité de laine produite chaque année), le nombre d'ovins en France plaide à cet égard pour la pertinence d'un soutien à la création de cette filière. Le rapport intitulé La valorisation de la laine et des peaux lainées3(*), publié en juillet dernier par le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER), fait en effet état d'un cheptel composé d'un peu plus de 7 millions de spécimens. Les auteurs de ce rapport, Jean-Pierre Orand et Françoise Lavarde, entendus par le rapporteur en audition préparatoire, ont indiqué que la quantité de laine produite chacune année dépend des races élevées, qui peut varier de 500 grammes par an pour une brebis Lacaune à plus de 4 kilogrammes pour un mouton Est Mérinos.
Les techniques de fabrication de matières fertilisantes issues de produits lainiers sont soumises à la règlementation sanitaire européenne relative aux sous-produits animaux (SPAN) et à la règlementation nationale de supports de culture et de matière fertilisante. La réglementation SPAN, dans l'annexe IV du Règlement (UE) 142-2011, prévoit notamment qu'il est possible de recourir à la méthode M7, c'est-à-dire un procédé de fabrication dont il est démontré que les dangers que peut présenter la laine sont maîtrisés par le procédé de fabrication et que le produit transformé satisfait bien aux critères microbiologiques définis par le règlement. Il semblerait cependant que les États membres n'ont pas tous la même interprétation des exigences techniques définies au niveau européen : des produits commercialisés en Allemagne, en Italie et en Espagne sont ainsi interdits à la vente en France.
En adoptant l'amendement COM-638 proposé par le rapporteur, la commission souhaite résorber cette différence d'interprétation et d'application préjudiciable à l'égalité entre les éleveurs européens, en précisant que les matières fertilisantes et supports de culture issus de la transformation et de la valorisation des produits lainiers bénéficient d'une autorisation de mise sur le marché dès lors que l'évaluation préalable révèle son efficacité et son absence d'effet nocif sur la santé humaine, la santé animale et sur l'environnement.
Une étude à cette fin est en cours de réalisation par l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) : si elle conclut à l'innocuité de la matière et à son efficacité, cette technique pourra donc être considérée comme homologuée au regard des prescriptions européennes et bénéficier d'une autorisation de mise sur le marché par l'autorité administrative.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 17 ainsi modifié.
Article
18
Capacité d'intervention des départements en matière
de gestion de l'approvisionnement en eau destinée à la
consommation humaine
Cet article vise à permettre aux EPCI et syndicats mixtes de confier aux départements un mandat de maîtrise d'ouvrage en vue de la gestion de l'approvisionnement en eau destinée à la consommation humaine et à autoriser la création de syndicats mixtes ouverts incluant plusieurs départements en matière de production, de transport et de stockage d'eau potable.
La commission a adopté un amendement rédactionnel pour améliorer la clarté du dispositif prévu par cet article.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 18 ainsi modifié.
Sur proposition du rapporteur, la commission a adopté un amendement rédactionnel COM-639, pour garantir une meilleure lisibilité du droit : quand le code général des collectivités territoriales encadre l'exercice facultatif ou optionnel d'une compétence par une collectivité, c'est le singulier générique qui est utilisé plutôt que le pluriel.
La formulation « les départements peuvent », ambiguë, pourrait laisser penser qu'il est nécessaire que tous les départements s'emparent de cette possibilité pour intervenir en matière de production, de transport et de stockage d'eau, à rebours même de l'intention de cet article 18, qui est de permettre, au cas par cas et territoire par territoire, au département ayant reçu un mandat de maîtrise d'ouvrage d'agir dans les conditions prévues par cet article.
La commission propose à la commission des affaires économiques d'adopter l'article 18 ainsi modifié.
* 3 https://agriculture.gouv.fr/telecharger/137784