EXAMEN EN COMMISSION
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M. François-Noël Buffet, président. - Nous sommes réunis ce matin pour l'examen du rapport pour avis d'Elsa Schalck sur la proposition de loi portant mesures pour bâtir la société du bien vieillir en France.
Mme Elsa Schalck, rapporteure pour avis. - La proposition de loi que nous examinons a été déposée en décembre 2022 par les députés Aurore Bergé, Laurent Marcangeli, Fadila Khattabi et plusieurs de leurs collègues pour faire écho à une promesse du Président de la République, qui avait annoncé en 2018 une grande loi pour répondre aux défis du vieillissement. Ses auteurs l'ont conçue comme « une première pierre » destinée à être largement enrichie au fil des travaux en cours menés par le Conseil national de la refondation (CNR) ou encore les États généraux des maltraitances. Ils ont été parfaitement entendus puisque son volume a quadruplé devant l'Assemblée nationale passant de 15 à 65 articles !
Ainsi, sont apparues par voie d'amendements, sans étude d'impact ni concertation avec les professionnels concernés, diverses dispositions sur la protection juridique des majeurs, dont la commission est saisie pour avis avec une délégation au fond.
La méthode employée ne me paraît pas à la hauteur des enjeux de la protection juridique des majeurs. C'est d'autant plus regrettable que de nombreux travaux ont été menés sous l'égide de la Chancellerie et des ministères sociaux. Ils invitent tous à une réflexion beaucoup plus globale. On peut d'autant plus s'étonner d'une telle approche partielle et précipitée que le Gouvernement a annoncé - par la voix d'Élisabeth Borne, alors Première ministre - l'adoption d'une loi de programmation sur l'autonomie et le grand âge avant la fin de l'année 2024.
Cette question de méthode justifie, selon moi, une suppression pure et simple de ces articles, à l'exception de l'article 5 decies, qui concerne la publicité des mandats de protection future, mesure attendue depuis plus de huit ans...
Ce contexte étant rappelé, je vous propose d'examiner les articles dont la commission est saisie, en commençant par les articles 5 et 5 bis A pour lesquels nous sommes dans le cadre d'un avis simple.
L'article 5 tend à ajouter une définition des missions des mandataires judiciaires à la protection des majeurs (MJPM) dans le code de l'action sociale et des familles. Je n'ai pas d'objection à cet ajout, qui répond à une attente de la profession, en quête d'une meilleure visibilité.
Je vous proposerai deux amendements pour mieux définir les principes régissant leur action par renvoi à l'article 415 du code civil et pour supprimer la référence à une charte éthique définie par arrêté ministériel. La profession des MJPM s'est déjà dotée de « repères éthiques ». Dans ces conditions, il semble inutile de prévoir une énième charte arrêtée par le ministre, et ce d'autant que les MJPM ne sont pas structurés autour d'un ordre professionnel disposant d'un pouvoir disciplinaire.
Je vous inviterai également à supprimer la disposition créant des obligations de signalement spécifiquement mises à la charge des MJPM afin de conserver les obligations de droit commun, qui semblent suffisantes.
L'article 5 bis A concerne le mécanisme d'incapacité et de contrôle des antécédents judiciaires des personnes exerçant des fonctions - permanentes ou occasionnelles - dans les établissements, services ou lieux de vie et d'accueil du secteur social et médico-social.
Depuis l'entrée en vigueur de la loi Taquet du 7 février 2022, ce contrôle des antécédents judiciaires est assuré, au moment du recrutement puis en cours d'exercice, par la délivrance du bulletin n° 2, dit « B2 », du casier judiciaire, et par l'accès aux informations contenues dans le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (Fijais).
La disposition proposée étendrait le champ des professionnels concernés par les interdictions d'exercice aux services de gardes d'enfants ou d'assistance aux personnes âgées et handicapées, y compris auprès d'employeurs particuliers, et autoriserait l'accès au Fijais pour procéder à des vérifications concernant des activités ou professions impliquant un contact avec des majeurs vulnérables, et non plus seulement avec des mineurs.
Il faut être conscient que ces dispositions vont augmenter le nombre de personnes pouvant faire l'objet de contrôle des antécédents judiciaires et d'une consultation du Fijais, tout en changeant la nature de ce fichier, qui a été conçu pour la protection des mineurs.
Toutefois, il me semble que l'objectif de protection de personnes en état de vulnérabilité du fait de leur âge ou de leur handicap peut justifier ces mesures, et que l'atteinte à la liberté d'entreprendre et au respect de la vie privée resterait proportionnée.
L'article 5 bis A donnerait également une base légale à la création d'un système d'information automatisant la consultation du B2 et du Fijais, et permettant de délivrer à la personne concernée un document attestant qu'il n'existe pas d'inscription entraînant une incapacité professionnelle.
Enfin, cet article prévoit la possibilité pour tout responsable d'établissement de prononcer une mesure de suspension temporaire d'activité ou d'agrément jusqu'à la décision définitive de la juridiction compétente en cas d'inscription au Fijais pour une condamnation non définitive ou en raison d'une mise en examen.
J'ai déposé un amendement pour clarifier les conditions dans lesquelles le directeur d'établissement peut être informé d'une condamnation non définitive ou d'une mise en examen. La formulation actuelle me semble ambiguë, car elle laisse penser que l'information lui serait directement accessible, ce qui semble problématique s'il s'agit de structures privées. En l'état, je suggère plutôt de se référer aux transmissions d'informations par le parquet déjà prévues par le code de procédure pénale afin d'éviter une information tous azimuts.
Enfin, afin de restreindre le recours aux mesures de suspension provisoire aux cas les plus nécessaires, il me semble souhaitable d'imposer une analyse in concreto établissant l'existence de risques pour la santé ou la sécurité des mineurs ou majeurs en situation de vulnérabilité avec lesquels la personne est en contact.
Je vous précise que les amendements que j'ai déposés sur ces deux articles ont été rédigés en concertation avec nos collègues Jocelyne Guidez et Jean Sol, rapporteurs de la commission des affaires sociales.
S'agissant des articles du titre II bis dont la commission est saisie avec délégation au fond, les professionnels que j'ai auditionnés ont critiqué assez unanimement les retouches ponctuelles apportées, qu'ils ont qualifiées d'« émiettement législatif », de « logique de silos » ou encore de « fausses bonnes idées ».
J'ai donc fait le choix de vous proposer de supprimer l'ensemble des articles additionnels 5 quater à 5 nonies, d'autant que leur rédaction n'est pas aboutie. Preuve en est le nombre d'amendements « remords » déposés par le groupe RDPI.
J'ai fait échapper à la suppression un seul article : l'article 5 decies, qui a pour objet de créer d'ici à la fin de l'année 2026 un registre général de toutes les mesures de protection juridique, regroupant les mesures judiciaires - sauvegarde de justice, curatelle, tutelle, habilitation familiale - et les mandats de protection future.
Ce registre est nécessaire pour assurer le respect du principe de subsidiarité et pour appliquer les dispositions du code de procédure pénale relatives aux personnes sous tutelle ou curatelle. Il est aussi indispensable en vue du futur règlement européen relatif à la compétence, la loi applicable, la reconnaissance et l'exécution des mesures et la coopération en matière de protection des adultes qui prévoit un partage de ces informations pour régler les situations transfrontalières.
Toutefois, l'article 5 decies procéderait également à l'abrogation de l'article 477-1 du code civil, créé par la loi du 28 décembre 2015, qui prévoit la publicité des mandats de protection future par une inscription sur un registre spécial dont les modalités et l'accès sont réglés par décret en Conseil d'État. Ce registre n'a toujours pas été créé faute de décret d'application et le manque de publicité freine considérablement le recours à cet outil de protection juridique qui laisse la place à la volonté et mériterait à ce titre d'être développé.
Une abrogation de l'article 477-1 priverait d'effet une décision du 27 septembre 2023 du Conseil d'État, qui enjoint au Gouvernement de prendre ce décret dans un délai de six mois, sous peine d'une astreinte de 200 euros par jour de retard. Je note que l'amendement COM-97 du groupe RDPI revient opportunément sur cette abrogation.
Pour ma part, je vous propose de modifier la rédaction de cet article afin de maintenir le registre prévu pour les mandats de protection future et de conserver le bénéfice de l'injonction sous astreinte prononcée par le Conseil d'État, ce qui devrait permettre une publication au cours du premier semestre 2024, mais aussi de créer un registre dématérialisé centralisant les informations des mesures judiciaires et les mandats de protection future en cours d'exécution, afin de permettre un partage d'informations, qui est souhaité par les professionnels depuis de nombreuses années.
Je vous proposerai enfin de prévoir une date d'entrée en vigueur plus rapprochée, en 2025, contre 2026 dans le texte, et ce, à l'opposé du groupe RDPI, qui souhaite un allongement à 2028. Il faut avancer, et avancer concrètement.
M. Pierre-Alain Roiron. - Je remercie la rapporteure de la clarté de ses propos. La commission des lois est saisie pour avis et au fond sur six articles. Cette proposition de loi a connu une large expansion lors de son passage à l'Assemblée nationale.
Cette évolution a permis d'intégrer des mesures essentielles visant à améliorer la qualité de vie des personnes en situation de dépendance et à combattre la maltraitance. Nous saluons notamment la création des services publics territoriaux de l'autonomie dans chaque département, la généralisation de la démarche Integrated Care for Older People (Icope) pour le dépistage précoce des fragilités ou la création d'un groupement territorial social et médico-social afin de généraliser les démarches de coopération entre les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) et les services de soins infirmiers à domicile (Ssiad).
Néanmoins, ce texte ne répond pas aux défis majeurs auxquels les professionnels de santé doivent répondre. Elle laisse notamment en suspens des questions cruciales telles que la simplification de la gouvernance et les modalités de tarification des Ehpad. Le problème du reste à charge pour les familles persiste et les besoins d'investissement en formation demeurent insuffisants.
Force est de constater qu'en dépit de bonnes intentions le texte demeure à l'état préliminaire dans de nombreux domaines majeurs.
Pour ce qui concerne le titre II bis « Renforcer l'autonomie des adultes vulnérables en favorisant l'application du principe de subsidiarité », dans l'ensemble, les articles semblent aller dans le bon sens, avec la désignation par le juge des tutelles d'un curateur ou tuteur de remplacement au décès de la personne initialement désignée, la réforme du mandat de protection future ou l'élargissement de la liste des personnes habilitées à assister ou à représenter un adulte vulnérable.
Néanmoins, la suppression de l'article 5 decies après l'abrogation de l'article 477-1 du code civil appelle notre vigilance : de nombreuses associations telles que la Fédération internationale des associations des personnes âgées (Fiapa) redoutent les conséquences de la fusion des deux registres. C'est la raison de notre avis réservé.
Mme Elsa Schalck, rapporteure pour avis. - Une grande partie de vos observations relève du champ de la commission des affaires sociales. Nous maintenons l'idée d'une distinction entre les deux registres - spécial et général - pour éviter les difficultés que vous exprimez et mettre le Gouvernement face à cette responsabilité.
M. François-Noël Buffet, président. - Concernant le périmètre de l'article 45 de la Constitution, je vous propose de considérer que ce périmètre comprend les dispositions relatives aux missions des mandataires judiciaires à la protection des majeurs.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES POUR AVIS
Mme Elsa Schalck, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-100 vise à définir les principes régissant l'action des mandataires judiciaires à la protection des majeurs par renvoi au code civil et à supprimer la référence à une charte éthique définie par arrêté ministériel.
L'amendement COM-100 est adopté.
Mme Elsa Schalck, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-101 tend à supprimer les obligations de signalement spécifiques.
L'amendement COM-101 est adopté.
Article 5 bis A (nouveau)
L'amendement de clarification COM-102 est adopté.
Mme Elsa Schalck, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-103 vise à encadrer la suspension provisoire en cas de condamnation non définitive ou de mise en examen.
L'amendement COM-103 est adopté.
L'amendement de clarification COM-104 est adopté.
EXAMEN DES ARTICLES DÉLÉGUÉS AU FOND
Article 5 quater (nouveau) (délégué)
L'amendement de suppression COM-105 est adopté. En conséquence, les amendements COM-99 et COM-93 deviennent sans objet.
La commission propose à la commission des affaires sociales de supprimer l'article 5 quater.
Article additionnel après l'article 5 quater (nouveau) (délégué)
Mme Elsa Schalck, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-17 concerne la désignation d'un mandataire judiciaire à la protection des majeurs suppléant en cas d'empêchement. Cet amendement est l'illustration du caractère parcellaire des mesures proposées en matière de protection juridique des majeurs. Avis défavorable par cohérence avec ma position.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-17.
La commission propose à la commission des affaires sociales de ne pas adopter l'amendement COM-17 portant article additionnel.
Article 5 quinquies (nouveau) (délégué)
L'amendement de suppression COM-106 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-94 devient sans objet.
La commission propose à la commission des affaires sociales de supprimer l'article 5 quinquies.
Article additionnel après l'article 5 quinquies (nouveau) (délégué)
Mme Elsa Schalck, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-72 concerne la création d'une déclaration de volonté en vue de protection future. Je comprends l'intention de Mme Jacquemet, qui souhaite une meilleure prise en compte de la volonté des personnes. Il me semble préférable, avant de créer ce nouveau dispositif, de consolider le mandat de protection future et d'en assurer l'effectivité par la mise en place du registre spécial. Par cohérence avec ma position sur le titre II bis, je ne souhaite pas introduire de dispositions nouvelles relatives aux mesures de protection juridique des majeurs. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-72.
La commission propose à la commission des affaires sociales de ne pas adopter l'amendement COM-72 portant article additionnel.
Article 5 sexies (nouveau) (délégué)
L'amendement de suppression COM-107 est adopté. En conséquence, les amendements COM-95 et COM-132 rectifié deviennent sans objet.
La commission propose à la commission des affaires sociales de supprimer l'article 5 sexies.
Article 5 octies (nouveau) (délégué)
L'amendement de suppression COM-108 est adopté.
La commission propose à la commission des affaires sociales de supprimer l'article 5 octies.
Article 5 nonies (nouveau) (délégué)
L'amendement de suppression COM-109 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-96 devient sans objet.
La commission propose à la commission des affaires sociales de supprimer l'article 5 nonies.
Article 5 decies (nouveau) (délégué)
Mme Elsa Schalck, rapporteure pour avis. - L'amendement COM-110 porte création d'un registre général des mesures de protection juridique en cours d'exécution tout en maintenant le registre spécial de mandats de protection future. Il modifie la date de publication du décret afin d'accélérer la procédure.
M. François-Noël Buffet, président. - Nous ne pouvons effectivement pas attendre plus longtemps la mise en oeuvre de ce dispositif positif que nous appelons de nos voeux depuis des années...
L'amendement COM-110 est adopté. En conséquence, les amendements COM-97 et COM-133 rectifié deviennent sans objet.
La commission propose à la commission des affaires sociales d'adopter l'article 5 decies ainsi modifié.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des articles délégués, sous réserve de l'adoption de ses amendements.
Le sort des amendements sur les articles pour lesquels la commission bénéficie d'une délégation au fond examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 5 quater (nouveau) |
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Mme SCHALCK, rapporteure pour avis |
COM-105 |
Amendement de suppression |
Adopté |
|
Mme AESCHLIMANN |
COM-99 |
Présence obligatoire de l'avocat aux côtés de la personne à l'égard de laquelle il est envisagé d'ordonner une mesure de protection |
Satisfait |
|
Mme NADILLE |
COM-93 |
Possibilité de substitution d'un mandataire judiciaire à la protection des majeurs (MJPM) en cas d'indisponibilité temporaire |
Satisfait |
|
Article additionnel après l'article 5 quater (nouveau) |
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Mme DESEYNE |
COM-17 |
Désignation d'un mandataire judiciaire à la protection des majeurs (MJPM) suppléant en cas d'empêchement |
Rejeté |
|
Article 5 quinquies (nouveau) |
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|
Mme SCHALCK, rapporteure pour avis |
COM-106 |
Amendement de suppression |
Adopté |
|
Mme NADILLE |
COM-94 |
Amendement rédactionnel |
Satisfait |
|
Article additionnel après l'article 5 quinquies (nouveau) |
|||
|
Mme JACQUEMET |
COM-72 |
Création d'une déclaration de volonté en vue de protection future |
Rejeté |
|
Article 5 sexies (nouveau) |
|||
|
Mme SCHALCK, rapporteure pour avis |
COM-107 |
Amendement de suppression |
Adopté |
|
Mme NADILLE |
COM-95 |
Modification du régime de l'habilitation familiale |
Satisfait |
|
Mme Maryse CARRÈRE |
COM-132 rect. |
Suppression de l'élargissement de l'habilitation familiale aux parents ou alliés |
Satisfait |
|
Article 5 octies (nouveau) |
|||
|
Mme SCHALCK, rapporteure pour avis |
COM-108 |
Amendement de suppression |
Adopté |
|
Article 5 nonies (nouveau) |
|||
|
Mme SCHALCK, rapporteure pour avis |
COM-109 |
Amendement de suppression |
Adopté |
|
Mme NADILLE |
COM-96 |
Responsabilité de l'État en cas de faute du juge des tutelles, du directeur des services de greffe judiciaires et du greffier |
Satisfait |
|
Article 5 decies (nouveau) |
|||
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Mme SCHALCK, rapporteure pour avis |
COM-110 |
Création d'un registre général des mesures de protection juridique en cours d'exécution |
Adopté |
|
Mme NADILLE |
COM-97 |
Maintien de l'article 477-1 du code civil et report de l'entrée en vigueur du registre général à 2028 |
Satisfait |
|
Mme Maryse CARRÈRE |
COM-133 rect. |
Précision quant au contenu du registre général des mesures de protection juridique |
Satisfait |
La commission a également adopté les amendements suivants du rapporteur :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 5 |
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Mme SCHALCK, rapporteure pour avis |
COM-100 |
Définition des principes par renvoi au code civil et suppression de la fixation de la charte éthique par arrêté ministériel |
Adopté |
|
Mme SCHALCK, rapporteure pour avis |
COM-101 |
Suppression des obligations de signalement spécifiques |
Adopté |
|
Article 5 bis A |
|||
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Mme SCHALCK, rapporteure pour avis |
COM-102 |
Amendement de clarification |
Adopté |
|
Mme SCHALCK, rapporteure pour avis |
COM-103 |
Encadrement de la suspension provisoire en cas de condamnation non définitive ou de mise en examen |
Adopté |
|
Mme SCHALCK, rapporteure pour avis |
COM-104 |
Amendement de clarification |
Adopté |