EXAMEN EN COMMISSION
MERCREDI 23 NOVEMBRE 2022
M. Laurent Lafon , président . - Nous examinons le rapport pour avis de Claude Kern sur le programme 185 de la mission « Action extérieure de l'État ».
M. Claude Kern , rapporteur pour avis sur les crédits de l'action extérieure de l'État . - L'analyse des crédits consacrés à la diplomatie culturelle et d'influence, portés par le programme 185, est rendue délicate cette année par un changement de périmètre budgétaire, qui peut donner lieu à des lectures différentes. Le transfert récent de la compétence « Tourisme » vers le ministère de l'économie et des finances se traduit en effet par le retrait de l'opérateur Atout France du périmètre du programme et donc par la déduction de sa subvention pour charges de service public.
Si l'on raisonne à périmètre constant, les crédits dédiés à la diplomatie culturelle et d'influence augmentent de 40 millions d'euros, ces moyens supplémentaires étant fléchés sur trois axes : le renforcement des moyens de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), à hauteur de 30 millions d'euros ; le financement, à hauteur de 8 millions d'euros, de dispositifs en faveur de la politique d'attractivité de la France, parmi lesquels l'Exposition universelle d'Osaka et le Partenariat mondial sur l'intelligence artificielle ; l'abondement, à hauteur de 2 millions d'euros, de « la Feuille de route de l'influence » pour permettre le développement de projets d'influence dans certaines zones géographiques ou certains domaines stratégiques.
Les moyens dédiés au réseau de coopération culturelle sont, quant à eux, reconduits quasiment à l'identique.
C'est donc un budget globalement en augmentation qui nous est proposé, mais sur lequel j'émettrai plusieurs bémols et points de vigilance.
Je commencerai par la situation du réseau d'enseignement français à l'étranger. Il a été touché très durement par la crise sanitaire : sa pérennité financière s'est trouvée menacée par l'érosion des taux de recouvrement des droits de scolarité, consécutive aux difficultés financières rencontrées par les familles, et la baisse des effectifs enregistrée à la rentrée 2020. Le plan exceptionnel de soutien, voté en 2020 pour un montant de 150 millions d'euros, a permis de préserver l'équilibre budgétaire du réseau et d'éviter la fermeture définitive d'établissements. Après une année scolaire 2020-2021 particulièrement difficile, l'année 2021-2022 a été une année de transition, marquée par une sortie progressive de la crise sanitaire, selon des temporalités diverses en fonction des zones géographiques. Certains établissements d'Asie ont encore été contraints, cette année, à des fermetures partielles. Signe d'un réseau en voie de rétablissement, les effectifs sont repartis à la hausse dès la rentrée 2021 (+ 2,1 %), évolution qui s'est confirmée à la rentrée 2022 (+ 2,7 %), avec 10 000 élèves supplémentaires. Autre tendance de fond, la croissance des effectifs continue d'être soutenue par les élèves nationaux et les élèves dits « étrangers tiers ». Au total, le réseau compte aujourd'hui 567 établissements scolarisant 490 000 élèves.
Malgré un retour progressif à la normale, l'année 2022 a vu l'irruption de nouvelles crises dont le réseau subit les conséquences de plein fouet.
Sur le plan géopolitique d'abord, l'invasion de l'Ukraine par la Russie a fortement affecté les établissements qui constituaient avant-guerre le réseau d'enseignement français dans la région. Après avoir été fermés plusieurs mois, les deux établissements de Kiev ont rouverts en présentiel à la rentrée. C'est évidemment un signal très fort. En Russie, les établissements d'enseignement français enregistrent une forte baisse de leurs effectifs, sous l'effet des départs de nombreux expatriés, mais aussi de familles russes ayant fui la mobilisation.
Sur le plan macroéconomique ensuite, la crise inflationniste n'épargne aucune zone géographique et suscite de très vives inquiétudes pour l'an prochain. L'envolée des prix de l'énergie renchérit directement les coûts de fonctionnement des établissements, ce qui nourrit une spirale inflationniste : hausse des frais périscolaires, demande de revalorisation salariale des personnels, augmentation des frais de scolarité, nouvelles demandes de bourses scolaires...
Les établissements en gestion directe (EGD) du réseau ont reçu pour consigne de ne pas répercuter la totalité des surcoûts sur les familles, mais de trouver un équilibre entre hausse des droits d'écolage et économie de dépenses. Les droits de scolarité devraient néanmoins augmenter en moyenne de 8 % l'année prochaine. Dans certains EGD, la hausse pourrait même atteindre 10 % voire 12 %. La communauté parentale, que j'ai auditionnée, se dit extrêmement inquiète de cette situation et rappelle que la modération des droits de scolarité représente l'un des atouts du système français par rapport aux modèles étrangers, anglo-saxon notamment. Si cette hausse venait à se confirmer voire à s'aggraver, l'attractivité du réseau pourrait en être affectée.
J'émets donc ici un point d'alerte, d'autant que l'augmentation des droits de scolarité fait peser une tension particulière sur l'enveloppe des bourses scolaires du programme 151, dont le calibrage actuel n'est clairement pas à la hauteur des besoins.
Qu'en est-il de la mise en oeuvre du plan de développement du réseau ? En mars 2018, le Président de la République fixait un objectif de doublement des effectifs à l'horizon 2030, soit une cible de 700 000 élèves. Depuis cette annonce, et malgré la crise sanitaire qui a forcément ralenti le processus de développement, le réseau a gagné 72 établissements et plus de 30 000 élèves. Le rythme moyen de croissance annuelle des effectifs, de l'ordre de 2 % à 3 % par an, est cependant très en-deçà de celui nécessaire à l'objectif présidentiel dans le calendrier imparti soit 7 % à 8 % par an. Pour la première fois, le ministère reconnaît le décalage entre l'ambition affichée et la mise en oeuvre.
La concrétisation de l'ambition présidentielle est confrontée, outre aux crises conjoncturelles, à trois enjeux structurels.
Le premier est celui des effectifs des personnels enseignants et de leur formation, question centrale pour garantir la qualité de l'offre éducative. Sans enseignants en nombre suffisant et bien formés, le plan ne pourra pas fonctionner. Or, la cible de 700 000 élèves suppose 25 000 enseignants supplémentaires, ce qui représente un besoin de recrutement très conséquent. Le vivier constitué par les titulaires détachés du ministère de l'éducation nationale se tarit ; certaines académies refusent de laisser partir leurs enseignants à l'étranger, faute de pouvoir les remplacer. C'est donc sur l'autre vivier, composé des recrutés locaux, que les marges sont les plus importantes. Pour ces personnels, tout l'enjeu réside dans l'atteinte d'un niveau de formation permettant de préserver la qualité de l'enseignement « à la française ».
Telle est l'ambition des 16 instituts régionaux de formation (IRF), qui ont été mis en fonctionnement cette année. Les plans de formation des personnels de l'enseignement français à l'étranger seront élaborés dans le cadre de ces nouvelles instances, en référence aux attendus pédagogiques fixés par l'Éducation nationale mais à partir des besoins identifiés dans chaque zone. Les IRF vont poursuivre leur déploiement l'année prochaine en devenant des EGD du réseau, en application de la loi du 28 février 2022, dont notre collègue Samantha Cazebonne est à l'initiative. Les représentants des parents d'élèves, conscients que la problématique du recrutement ne peut être résolue qu'en actionnant ces deux leviers, local et national, estiment que la création des IRF est « une bonne évolution ».
Le deuxième enjeu est immobilier : pour se développer et faire face à la concurrence internationale, les établissements déjà membres du réseau ont besoin d'améliorer l'état de leur bâti voire de l'agrandir.
Si, pour les établissements conventionnés et partenaires, un outil d'accompagnement existe avec « la garantie de l'État français », tel n'est pas le cas pour les EGD qui éprouvent de grandes difficultés à financer leurs projets immobiliers. L'AEFE évalue leurs besoins de financement immobiliers à 300 millions d'euros sur les cinq prochaines années. Or l'opérateur estime être dans « une impasse financière » pour faire face à ce besoin, d'une part, parce qu'il n'est plus autorisé à emprunter, d'autre part, parce que l'État ne lui attribue pas d'aide financière pour gérer ce patrimoine. Face à cette situation de blocage, il faut que le Gouvernement autorise de nouveau l'AEFE, opérateur de l'État dont la gestion saine est reconnue et régulièrement contrôlée, à pouvoir de nouveau recourir à l'emprunt pour effectuer des travaux sur ses EGD. Je vous proposerai un amendement en ce sens.
Le troisième enjeu concerne la régulation de la croissance du réseau pour éviter les comportements de concurrence déloyale entre établissements.
L'arrivée de nouveaux établissements partenaires, notamment détenus par des porteurs de projets privés, est parfois source de tensions sur ce qui est devenu un « marché » de l'enseignement français à l'étranger. Dans certaines zones géographiques, voire à l'échelle de certaines villes, la coexistence de plusieurs établissements, aux statuts différents, peut donner lieu à des effets concurrentiels néfastes, dont certains m'ont été rapportés. J'en appelle donc à un encadrement plus serré et une coordination plus poussée, au niveau de l'ensemble du réseau, de la part de l'AEFE et, localement, de la part des postes diplomatiques.
Ce contexte posé, qu'en est-il du budget du réseau pour l'année prochaine ?
En 2023, la subvention pour charges de service public attribuée à l'AEFE augmente de près de 30 millions d'euros, pour s'établir autour de 440 millions d'euros. Cette augmentation est constituée de trois blocs : la compensation de l'augmentation du point d'indice des fonctionnaires, pour 13 millions d'euros ; le financement de la moitié des surcoûts liés à la réforme des statuts des personnels détachés dans le réseau, pour 7 millions d'euros ; les aides exceptionnelles pour les établissements du réseau libanais, toujours en grande difficulté, pour 10 millions d'euros.
Cette hausse des moyens est, certes, une évolution positive, mais je tiens à la nuancer : elle vient compenser de nouvelles dépenses contraintes et non donner des marges budgétaires supplémentaires à l'opérateur pour répondre aux défis posés par le plan de développement.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a inséré un article 41 A rattaché, qui crée une structure parallèle à l'AEFE pour assurer la gestion et la direction des EGD. Ce dispositif non concerté modifie profondément l'organisation du service public de l'enseignement français à l'étranger et son mode de gouvernance. Je vous proposerai donc un amendement de suppression, tout comme l'ont fait mes collègues rapporteurs spéciaux de la commission des finances et rapporteurs pour avis de la commission des affaires étrangères.
J'en viens maintenant à notre réseau de coopération culturelle, qui voit ses crédits reconduits quasi à l'identique en 2023. Il a été durement touché par la crise sanitaire, mais il s'est montré résilient grâce à la très forte mobilisation des acteurs de terrain et au développement d'une offre à distance. La transformation numérique du réseau constitue le principal axe stratégique du ministère pour l'accompagner dans la sortie de crise : dans le cadre d'un appel à projets lancé en 2021, 2,5 millions d'euros sont consacrés à la montée en charge numérique des opérateurs culturels.
En complément, le ministère a soutenu financièrement les établissements par redéploiement de crédits. En 2020, les instituts français ont ainsi perçu 7 millions d'euros et les alliances françaises, 3 millions d'euros. En 2021, de nouveaux redéploiements ont permis d'attribuer 1 million d'euros aux établissements les plus en difficulté.
Sous l'effet de ces différentes mesures, aucune fermeture définitive d'institut français n'est à déplorer. L'évaluation est plus délicate s'agissant des alliances, le réseau étant numériquement plus important et par nature plus évolutif.
Sur le plan financier, les instituts français voient leur situation se rétablir progressivement. Leurs ressources propres, qui avaient enregistré une baisse notable pendant la crise, ont commencé à ré-augmenter, si bien que leur taux d'autofinancement se rapproche de celui d'avant-crise - autour de 75 %. Ce constat doit toutefois être nuancé en raison des disparités selon les zones géographiques et du report de nombreuses opérations d'investissement.
Malgré une tendance générale à l'amélioration, l'année 2022, marquée par la hausse de l'inflation au niveau mondial, a apporté son nouveau lot de difficultés pour les instituts et les alliances. À l'augmentation des charges fixes, induite par le doublement voire le triplement des factures énergétiques, se conjuguent le décrochage salarial des personnels et la réduction du pouvoir d'achat des publics. Dans les prochains mois, une contraction voire une diminution des ressources propres pourrait donc être constatée, entraînant « un effet ciseaux » qui inquiète fortement les établissements.
Alors que le budget consacré au réseau ne bénéficie pas de crédits supplémentaires en 2023, une grande vigilance devra être apportée à la situation financière des instituts français et des alliances françaises. Des redéploiements de crédits vers les structures les plus fragilisées devront sans doute être envisagés pour éviter toute fermeture.
Un dernier mot, enfin, sur l'Institut français de Paris, qui se trouve à un moment charnière : sur le plan interne, il est engagé dans une vaste réorganisation administrative et immobilière ; sur le plan externe, il accompagne le réseau culturel dans sa phase de récupération post-crise sanitaire. Sur le plan budgétaire, l'Institut s'est engagé dans un processus de rationalisation, rendu nécessaire par l'attrition progressive des financements apportés par ses tutelles - le ministère de l'Europe et des affaires étrangères et le ministère de la culture. Sa subvention pour charges de service public a connu, par le passé, des révisions à la baisse cumulées importantes, de l'ordre de 9 % depuis 2019, exercice où elle s'élevait à plus de 30 millions d'euros. Le PLF pour 2023 stabilise la subvention à son niveau de l'année dernière - soit 27,4 millions d'euros -, mais le relèvement du taux de mise en réserve va se traduire concrètement par une baisse de 150 000 euros pour l'Institut.
Dans ce contexte, une démarche active de diversification des ressources a été entreprise, notamment via la candidature de plus en plus fréquente à des appels à projets de bailleurs. Les ressources ainsi collectées sont devenues essentielles à l'établissement et comptent aujourd'hui pour 22 % de ses recettes budgétaires. Par nature destinées à des projets précis, elles ne financent toutefois que dans des proportions très limitées les dépenses de structure. C'est donc une évolution profonde du modèle économique de l'Institut qui est à l'oeuvre.
Il me paraît essentiel que le prochain contrat d'objectifs et de performance (COP) 2023-2025, actuellement en préparation, soit l'occasion de remettre à plat le soutien financier de ses deux tutelles, au regard des missions de service public qu'elles lui confient. Je déplore d'ores et déjà qu'un volet « moyens » ne soit apparemment pas à l'ordre du jour de ce nouveau contrat.
Compte tenu du renforcement des crédits de l'AEFE et de la stabilisation des moyens du réseau de coopération culturelle, je propose à la commission d'émettre un avis favorable sur l'adoption des crédits du programme 185 du projet de loi de finances pour 2023.
M. Lucien Stanzione . - Le tourisme a été écarté du programme 185, mais les crédits augmentent de 40 millions d'euros, c'est une hausse incontestable. L'aide exceptionnelle votée en 2020 a permis de sauver notre réseau d'enseignement à l'étranger. Malgré le contexte géopolitique et économique difficile, il se relève doucement, tout en restant fragile. Les besoins financiers pour remettre en état les bâtiments de l'AEFE sont considérables, et les problèmes sont accentués par la coexistence de plusieurs types d'écoles - c'est pourquoi nous sommes favorables à l'adoption d'un statut unique, de même qu'à un statut de droit public pour les enseignants, car les statuts précaires tirent vers le bas le niveau de qualification.
Concernant les instituts français, les moyens ne sont pas à la hauteur de nos ambitions : ces établissements sont de véritables ambassadeurs culturels de la France, il faut davantage les soutenir !
Notre groupe votera ces crédits ainsi que les deux amendements de notre rapporteur.
M. Julien Bargeton . - Notre collègue Samantha Cazebonne m'a demandé de vous dire combien elle se félicitait du renforcement des moyens accordés à l'AEFE l'année prochaine.
M. Damien Regnard . - Je m'exprime comme sénateur des Français établis hors de France et mon regard n'est pas partisan ni dogmatique, ni celui d'un expert qui vous imposerait une litanie de chiffres. Ma voix, mon sentiment viennent du terrain, d'échanges avec les acteurs de l'action extérieure de l'État, que j'ai rencontrés au cours de la trentaine de déplacements que j'ai effectués depuis le début de l'année.
Le budget consacré à la diplomatie culturelle et d'influence augmente de 40 millions d'euros à périmètre constant pour atteindre 671,2 millions d'euros (hors dépenses de personnel), c'est positif.
Mais ce budget de rattrapage masque des réalités de terrain beaucoup moins enthousiasmantes. Les Français de l'étranger ont été les grands oubliés de la politique gouvernementale des dernières années et nous tirons la sonnette d'alarme chaque année, au moment de l'examen budgétaire. Grands oubliés par la France aussi lors de la crise sanitaire ; ces deux années ont été bien souvent plus difficiles pour nos compatriotes de l'étranger, soumis aux protocoles sanitaires du pays où ils résident, privés de leur famille, avec un enseignement majoritairement en distanciel pour leurs enfants.
Nous nous félicitons que le Gouvernement ait enfin entendu l'urgence concernant les moyens déployés pour les établissements d'enseignement français et les familles, alors que le budget avait stagné en 2022. Par une pirouette des plus subtiles dans l'exercice comptable, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères avait même retranché 10 millions d'euros au budget de l'aide à la scolarité, en les remplaçant sur le plan comptable par des crédits non consommés...
Pour nous, Français de l'étranger, ces millions d'euros supplémentaires sont un simple rattrapage après des années de « disette ».
Partout dans le monde, nos établissements scolaires sont confrontés aux mêmes difficultés de recrutement, d'obtention des visas pour les enseignants, difficultés matérielles pour faire face à la concurrence des autres établissements scolaires internationaux. Sans compter l'impossibilité pour l'AEFE de pouvoir emprunter pour effectuer des travaux sur ses EGD.
Le modèle déployé, à de rares exceptions près, peine aujourd'hui à jouer les premiers rôles face aux établissements anglo-saxons qui n'hésitent pas à diversifier les financements pour attirer les meilleurs profils, enseignants ou élèves. Les frais de scolarité de nos établissements pouvaient, jusqu'à présent, constituer un atout mais ce n'est plus le cas. Les frais augmentent, les demandes de bourses sont de plus en plus nombreuses et les familles ont du mal à suivre quand elles n'optent pas pour un retour en France.
Dans ce contexte, l'ambition du président de la République de doubler le nombre d'élèves à l'horizon 2030 semble illusoire et déconnectée.
De manière générale, le besoin de sécurisation de nos établissements français à l'étranger se fait de plus en plus urgent et les moyens déployés ne sont pas à la hauteur. Notre rapporteur a évoqué les spécificités de l'Ukraine et de la Russie, mais d'autres établissements scolaires français font face à des situations sécuritaires extrêmement préoccupantes. C'est notamment le cas en Haïti où aucune solution n'a pour l'instant été trouvée.
Nos alliances et nos instituts français, de leur côté, ont tout fait pour tenir bon face à la crise sanitaire, mais les effectifs ont considérablement chuté. Parfois, le développement des cours en visio a permis de maintenir une activité, voire de la développer - notamment en Amérique du Sud. Mais la grande majorité des instituts et des alliances, qui ne manquent ni de dynamisme, ni de bonne volonté, ont du mal à faire face à la dégradation de leur situation financière.
Je regrette donc, une fois encore, le décalage entre l'ambition du discours et la réalité du terrain. La France ne cesse de perdre du terrain en matière de rayonnement et d'influence au profit de ses concurrents qui se donnent, eux, les moyens de leurs ambitions.
Face à ce constat, et pour manifester notre mécontentement, tout en appréciant les analyses du rapporteur, les élus LR s'abstiendront sur le vote de ces crédits. Nous soutiendrons en revanche les deux amendements de notre rapporteur.
M. Jérémy Bacchi . - Je me réjouis que le plan de soutien ait sauvé le réseau des établissements, mais nous sommes très loin de l'objectif présidentiel d'un doublement des effectifs d'élèves d'ici 2030, nous sommes en train de perdre la bataille culturelle. Nous sommes en difficulté parce que nous peinons à recruter, à développer nos locaux, à emprunter, alors que le contexte instable rend nécessaire de faire entendre la voix de la France et notre tradition universaliste. Nous sommes aussi inquiets sur la situation des alliances françaises, les crédits sont stables, donc les difficultés aussi...
Mme Sonia de La Provôté . - Le groupe UC votera ces crédits. La reprise de fréquentation de l'enseignement du français à l'étranger est une bonne chose, même si l'objectif pour 2030 parait intenable. L'influence de la France repose moins sur des annonces que sur le travail de fond et la qualité de notre offre. Les crédits de la diplomatie culturelle sont maintenus, mais le soft power à la française peine dans la mise en oeuvre et nous perdons du terrain. Nous avons un problème de doctrine diplomatique et l'agitation autour du devenir de la diplomatie à la française joue contre nous : l'action extérieure de la France décroit en influence alors que la diplomatie d'influence est commode à utiliser, il faudrait la renforcer par des moyens supplémentaires, plutôt que simplement reconduits.
Enfin, nous gagnerions aussi à regrouper les lignes budgétaires de l'action extérieure de l'État, elles sont trop dispersées dans les missions ministérielles, cette « balkanisation » ne joue pas pour la cohérence.
M. Claude Kern , rapporteur pour avis . - Le recrutement d'enseignants locaux est, malheureusement, devenu une nécessité, étant donné nos besoins. Les parents d'élèves étaient d'abord réticents aux IRF, ils y sont désormais favorables. Il faut souligner aussi que la France a été le seul pays au monde à mettre en place un plan de sauvegarde de cette importance, avec 150 millions d'euros. Quant à la sécurisation des établissements, elle requiert effectivement des moyens importants, en Haïti comme dans d'autres pays - en Afrique notamment, c'est un dosser à suivre de près.
L'amendement CULT.1 supprime l'article 41A, qui crée une structure parallèle à l'AEFE pour gérer et diriger les EGD.
La commission adopte l'amendement CULT.1.
M. Claude Kern , rapporteur pour avis . - L'amendement CULT.2 autorise l'AEFE à emprunter auprès d'établissements bancaires privés.
La commission adopte l'amendement CULT.2.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 185 de la mission « Action extérieure de l'État » du projet de loi de finances pour 2023, sous réserve de l'adoption de ses amendements .