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N° 167 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2021-2022 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2021 |
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AVIS PRÉSENTÉ au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2022 , |
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TOME II TRANSPORTS |
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Par M. Philippe TABAROT, Mme Évelyne
PERROT
Sénateurs et Sénatrice |
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-François Longeot, président ; M. Didier Mandelli, Mmes Nicole Bonnefoy, Marta de Cidrac, MM. Joël Bigot, Rémy Pointereau, Frédéric Marchand, Guillaume Chevrollier, Mme Marie-Claude Varaillas, MM. Jean-Pierre Corbisez, Pierre Médevielle, Ronan Dantec, vice-présidents ; M. Cyril Pellevat, Mme Angèle Préville, MM. Pascal Martin, Bruno Belin, secrétaires ; MM. Jean-Claude Anglars, Jean Bacci, Mme Nadine Bellurot, MM. Étienne Blanc, François Calvet, Michel Dagbert, Mme Patricia Demas, MM. Stéphane Demilly, Michel Dennemont, Gilbert-Luc Devinaz, Mme Nassimah Dindar, MM. Gilbert Favreau, Jacques Fernique, Mme Martine Filleul, MM. Hervé Gillé, Éric Gold, Daniel Gueret, Mmes Nadège Havet, Christine Herzog, MM. Jean-Michel Houllegatte, Olivier Jacquin, Gérard Lahellec, Mme Laurence Muller-Bronn, MM. Louis-Jean de Nicolaÿ, Philippe Pemezec, Mmes Évelyne Perrot, Marie-Laure Phinera-Horth, Kristina Pluchet, MM. Jean-Paul Prince, Bruno Rojouan, Mme Denise Saint-Pé, MM. Philippe Tabarot, Pierre-Jean Verzelen. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 4482 , 4502 , 4524 , 4525, 4526 , 4527 , 4597 , 4598 , 4601 , 4614 et T.A. 687 Sénat : 162 et 163 à 169 (2021-2022) |
LE « BUDGET
VERT »,
UNE GRILLE DE LECTURE BUDGÉTAIRE NOVATRICE
MAIS
PERFECTIBLE
I. UNE MÉTHODE INNOVANTE QUI AMÉLIORE LA LISIBILITÉ ENVIRONNEMENTALE DU BUDGET DE L'ÉTAT...
Après une première mouture publiée à l'occasion du projet de loi de finances pour 2021, les principaux enseignements du second rapport sur l'impact environnemental du budget de l'État sont les suivants :
- sur le périmètre de l'objectif total de dépenses de l'État inscrit en PLF pour 2022, soit 495,1 Md€, 42 Md€ de dépenses ont un impact sur l'environnement (soit 8,5 %), et 53,4 Md€ si l'on y ajoute les dépenses fiscales (sur un total de 586,6 Md€ de dépenses budgétaires et fiscales évaluées). Si le montant en valeur absolue des dépenses ayant un impact sur l'environnement progresse de 41,8 à 42 Md€, le pourcentage quant à lui décroît de 0,08 point , ce qui est regrettable dans le contexte d'urgence climatique actuel ;
- 92 % des dépenses sont totalement neutres (contre 91 % l'an dernier) ;
- sur les dépenses ayant un impact sur l'environnement, on distingue trois catégories : les dépenses dites « vertes » , c'est-à-dire favorables à l'environnement sur au moins un axe sans être défavorables par ailleurs, d'un montant de 38,2 Md€ (contre 38,1 en 2021) ; les dépenses « mixtes » qui atteignent 4,5 Md€ et qui sont favorables à l'environnement sur au moins un axe mais ont des effets négatifs sur un ou plusieurs autres ; et 10,8 Md€ de dépenses ayant un impact défavorable sur au moins un axe sans avoir d'impact favorable sur un autre (contre 10 Md€ en 2021) ;
- sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables », 17,91 Md€ de dépenses sont favorables à l'environnement (sur 32,77 Md€ de crédits budgétaires, taxes affectées et dépenses fiscales), 4,33 Md€ de dépenses mixtes et 5,63 Md€ de dépenses défavorables.
Sur l'ensemble de la mission, les dépenses défavorables ont augmenté de près de 15 % et les dépenses favorables ont baissé de plus de 1,5 %.
II. ...DONT LA PORTÉE DOIT ÊTRE ACCENTUÉE ET LA MÉTHODOLOGIE AFFINÉE
La « budgétisation verte » progresse : plus d'une dizaine de pays ont initié des méthodologies pour analyser l'impact environnemental de leurs dépenses publiques. La commission appelle de ses voeux une convergence minimale des critères de cotation budgétaire , pour faciliter les comparaisons de données, évaluer les efforts respectifs de chaque État et permettre aux collectivités territoriales qui le souhaitent de se livrer à cet exercice qui peut devenir un outil essentiel d'élaboration de politiques publiques et de communication.
En premier lieu, si cet exercice constitue une étape importante pour la transparence de l'information environnementale et l'évaluation de nos politiques publiques et si la méthodologie a été affinée, cet outil est à manier avec précaution, car de nombreuses dépenses échappent encore à cette évaluation. En effet, comme l'indique le document budgétaire lui-même, « de manière générale, un principe de prudence guide la budgétisation environnementale. En l'absence de données suffisamment fiables et explicites sur l'impact favorable ou défavorable d'une dépense, la "non-cotation" a été retenue. »
Deuxièmement, les impacts de certaines dépenses, voire de certaines politiques sectorielles sur l'environnement, souffrent d'une évaluation très lacunaire. Les crédits des missions comme « Action extérieure de l'État », « Santé », ou encore « Économie » sont ainsi considérés comme très majoritairement neutres, faute de critères adéquats pour les évaluer.
Malgré d'indéniables améliorations comme l'adjonction d'un volet performance, les résultats de ce second budget vert sont donc à lire avec précaution : cet outil doit poursuivre son perfectionnement et son approfondissement, afin d' étendre son périmètre méthodologique et évaluer un nombre croissant de dépenses budgétaires.
CHAPITRE
IER
LES CRÉDITS CONSACRÉS AUX
TRANSPORTS
FERROVIAIRES, FLUVIAUX ET MARITIMES
Réunie le 22 novembre 2021, sous la présidence de Jean-François Longeot, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a, sur la proposition de son rapporteur Philippe Tabarot, émis un avis favorable sur les crédits relatifs aux transports ferroviaires, fluviaux et maritimes du projet de loi de finances pour 2022, sous réserve de l'adoption de 7 amendements pour :
- faire du train un bien de première nécessité en abaissant le taux de TVA sur les billets de train à 5,5 % ;
- donner à l'Autorité de régulation des transports (ART) les moyens de conduire l'ensemble de ses missions en toute indépendance ;
- augmenter les crédits dédiés à la régénération des petites lignes ferroviaires, afin d'éviter de nouvelles fermetures de lignes de desserte fine du territoire ;
- soutenir la compétitivité des entreprises fluviales et encourager les investissements en faveur du renouvellement de la flotte ;
- accompagner le verdissement du transport maritime en renforçant l'opérationnalité du suramortissement vert des navires.
I. AGENCE DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT DE FRANCE (AFITF) : DES ÉCARTS ENTRE LES ENGAGEMENTS ET LA RÉALITÉ, UN MODÈLE DE FINANCEMENT À REVOIR
A. MALGRÉ LE RESPECT DE LA TRAJECTOIRE DÉFINIE PAR LA LOM, DES RECETTES SOUMISES À DE TROP NOMBREUSES INCERTITUDES
Cette année encore, la crise sanitaire a eu des effets significatifs négatifs sur les prévisions de recettes de l'Afitf (- 477 M€ 1 ( * ) ) , d'autant plus que les sociétés concessionnaires d'autoroutes (SCA), qui contestent l'évolution de la taxe d'aménagement du territoire, refusent de s'acquitter de la contribution volontaire exceptionnelle (CVE). Cette contribution résulte des termes du protocole d'accord du 9 avril 2015 relatif au Plan de relance autoroutier, en vertu duquel les sept SCA signataires concourent au financement dans l'Afitf à hauteur d'1 Md€ étalé sur 20 ans, par le biais de versements annuels de 60 M€ (indexés à l'inflation) 2 ( * ) .
Si la trajectoire de dépenses fixée par la loi d'orientation des mobilités (LOM) (2,6 Md€) devrait être respectée en 2022, celle-ci n'est en fait plus que théorique : en effet, compte tenu des engagements financiers prévus pour le Canal Seine-Nord Europe, le tunnel Lyon-Turin, le tout récent plan « Marseille en Grand » et le déploiement du plan de relance, les besoins réels d'investissements (3,5 Md€ en 2022) devraient être bien supérieurs à la prévision initiale.
* 1 Dans le projet de budget rectificatif n° 6 de l'agence, les pertes s'élèvent à 274 M€ compte tenu de la compensation prévue en LFR2 pour 2021 et d'un ajustement des dépenses prévues.
* 2 Arafer, Rapport annuel, Synthèse des comptes des concessions autoroutières, Exercice 2016.