B. L'EXERCICE 2021 EST PRIS ENTRE DEUX TENDANCES CONTRAIRES : LA POURSUITE DE LA CRISE SANITAIRE ET LA REPRISE ÉCONOMIQUE
La crise sanitaire et économique résultant de la pandémie et des mesures de confinement se traduit par un déficit agrégé du régime général et du FSV établi à 34,6 milliards d'euros à la fin de l'exercice 2021, soit une diminution de 4,2 milliards d'euros par rapport à 2020. Ce déficit est moins élevé que celui que prévoyait la LFSS pour 2021, qui tablait sur un solde négatif de 35,8 milliards d'euros .
Les prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale de juin 2021 étaient plus pessimistes : elle estimait le déficit à la fin de l'année à - 38,4 milliards d'euros, soit un niveau proche de celui atteint en 2020. Ce scénario s'expliquait par des dépenses (+ 8,2 milliards d'euros) plus dynamiques que prévues dans la première moitié de l'année. À l'inverse, les prévisions plus optimistes du PLFSS pour 2022 s'expliquent par la reprise économique plus importante que prévue. Le principal facteur d'incertitude pour 2021 est ainsi la portée de la reprise économique.
Comparaison des soldes prévus pour 2021
(en milliards d'euros)
|
Prévisions du PLFSS 2021 |
Prévisions du PLFSS 2022 |
|||||
|
Recette |
Dépenses |
Solde |
Recettes |
Dépenses |
Solde |
|
|
Maladie |
193,9 |
217,6 |
- 23,7 |
200,7 |
230,7 |
-30,0 |
|
AT-MP |
12,8 |
12,7 |
0,2 |
13,1 |
12,5 |
0,6 |
|
Famille |
49,6 |
49,3 |
0,3 |
50,5 |
51,4 |
1,2 |
|
Vieillesse |
135,0 |
144,7 |
- 9,7 |
140,0 |
143,7 |
- 2,5 |
|
Autonomie |
31,2 |
31,6 |
- 0,4 |
31,8 |
33,3 |
- 0,4 |
|
Total régime général |
408,6 |
442,0 |
- 33,3 |
422,5 |
454,7 |
- 32,3 |
|
Total régime général + FSV |
407,9 |
443,7 |
- 35,8 |
421,7 |
456,3 |
- 34,6 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
1. Des prévisions de recettes rehaussées à la faveur d'estimations macroéconomiques plus favorables
La LFSS pour 2021 tablait sur une progression des recettes du régime général et du FSV de 7,1 % en 2021 (de 380,8 milliards à 407,9 milliards d'euros). La prévision de la LFSS pour 2022 est plus optimiste : elle évalue cette progression à 7,9 % en 2021. Celle-ci s'explique principalement par l'amélioration de la prévision de recettes en 2021, qui passe de 407,9 milliards à 421,7 milliards d'euros, soit une augmentation de 3,4 %.
Hypothèses économiques pour 2021 retenues en LFSS pour 2021 et en PLFSS pour 2022
|
LFSS pour 2021 |
PLFSS pour 2022 |
|
|
Taux d'évolution de la masse salariale privée |
+ 4,8 % |
+ 6,2 % |
|
Taux d'évolution de l'indice des prix hors tabac |
+ 0,6 % |
+ 1,4 % |
|
Taux d'évolution du PIB en volume |
+ 6,0 % |
+ 6,0 % |
Source : commission des finances du Sénat d'après la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022
Après une forte contraction de la masse salariale du secteur privé en 2020 (-5,7 %), celle-ci augmente de nouveau en 2021 (+ 6,2 %). Cette progression est plus forte que celle prévue dans la LFSS de l'année, qui tablait sur une augmentation de 4,8 %, et qui prévoyait également une contraction nettement plus importante de la masse salariale du secteur privé (- 8,9 %).
Cette dynamique pousse bien entendu à la hausse les cotisations sociales (+ 5,7 %), qui évoluent néanmoins à un rythme inférieur de 0,6 point à celui de la masse salariale du secteur privé. Les recettes de la CSG devraient quant à elles s'accroître de 5,8 %, tirées par la CSG activité (+ 8,2 %).
En dehors des cotisations et de la CSG, la reprise économique conduirait à une hausse de 6,2 % des recettes fiscales en 2021, pour atteindre 101,6 milliards d'euros . La part de TVA affectée à la sécurité sociale progresse ainsi de 13 % en 2021, pour atteindre 41,62 milliards d'euros, tandis qu'elle avait diminué de 10,2 % en 2020. La taxe sur les salaires augmente quant à elle de 6,5 %.
Outre l'amélioration de la conjoncture économique, plusieurs facteurs sont à l'origine de la progression des cotisations sociales : un moindre recours à l'activité partielle, la hausse des rémunérations décidées lors du Ségur de la santé, et enfin le report des cotisations de 2020 à 2021, qui concerne principalement les travailleurs indépendants .
Si le dispositif d'activité partielle permet de maintenir l'emploi, il débouche sur une réduction des cotisations perçues , les indemnités étant soumises à un prélèvement moins important, conformément à l'ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 portant mesures d'urgence en matière d'activité partielle. Or le recours à l'activité partielle a diminué depuis la fin de la plupart des mesures de restriction sanitaire : en août 2021, 480 000 salariés du secteur privé étaient en activité partielle, contre 600 000 en juillet 2021, 2,52 millions en décembre 2020 et, au maximum, 8,39 millions en avril 2020. En comparaison, le nombre moyen de salariés en activité partielle avant la crise se situait entre 25 000 et 50 000.
Le Ségur de la santé a abouti à une revalorisation des salaires des métiers des établissements de santé et des EHPAD. Au regard du nombre de travailleurs concernés (près de 2 millions de personnes), il est estimé que le Ségur devrait conduire à une augmentation des cotisations d'environ 0,6 milliard d'euros pour le secteur privé.
En réponse à la crise, de nombreux reports d'appels de cotisations avaient été décidés pour les travailleurs indépendants . La commission des comptes de la sécurité sociale estime à 2,5 milliards d'euros le montant des cotisations reportées de 2020 à 2021, ce qui correspondant à 20 % du total des cotisations des travailleurs indépendants mesurées en 2019.
2. Une augmentation significative des dépenses en 2021 en raison de la création de la cinquième branche, de la crise sanitaire, et des revalorisations du Ségur de la santé
D'après la LFSS pour 2022, les dépenses agrégées du régime général et du FSV devraient atteindre 456,3 milliards d'euros à la fin de l'exercice 2021, soit une augmentation de 6,3 % par rapport à 2020.
Cette progression est la conséquence de plusieurs facteurs :
- l'intégration au sein des régimes de base des dépenses de la branche autonomie ;
- les revalorisations décidées dans le cadre du Ségur de la santé.
- la persistance de la crise sanitaire.
L'intégration des dépenses de la nouvelle branche « autonomie » n'est pas un facteur à négliger : elle est à l'origine de 5,4 milliards d'euros de dépenses nouvelles pour les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale en 2021 , dont 3,6 milliards d'euros qui consistent en des concours de la CNSA aux départements. Ces concours visent majoritairement à couvrir les dépenses de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH). À périmètre constant, la progression des dépenses des régimes de base et du FSV est de 4 %.
Les revalorisations dans le cadre du Ségur augmentent les dépenses de 8,3 milliards d'euros en 2021, ce qui est d'autant plus notable qu'il s'agit de dépenses qui ont vocation pour leur majorité à être pérennes .
Les dépenses de la crise sanitaire restent élevées en 2021, pour un montant de 14,8 milliards d'euros . La loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 prévoyait une provision de 4,3 milliards d'euros pour les dépenses de crise, et les dépenses de crise effectives sont de 10,5 milliards d'euros supérieures à ce qui était prévu . La provision initiale était donc sous-dimensionnée, ce qui a été souligné dès la fin de l'année de 2020, dans le contexte de la mise en place de nouvelles mesures de confinement. Le dépassement de 10,5 milliards d'euros comprend notamment :
- 3,5 milliards d'euros pour les dotations de l'assurance maladie à Santé publique France ;
- 0,7 milliard d'euros au titre de la campagne de vaccination ;
- 4,2 milliards d'euros au titre des dépenses de dépistages de la Covid-19 ;
- 1,9 milliard d'euros de financement pour les établissements sanitaires et médico-sociaux.
Il est estimé que les dépenses d'assurance maladie relevant du champ de l'ONDAM seront à la fin de l'année 2021 de 237 milliards d'euros, soit une augmentation de 11,6 milliards d'euros par rapport à l'ONDAM fixé dans la LFSS pour 2021 (225,4 milliards d'euros ).
L'augmentation des prestations vieillesse ralentissent en revanche, passant de 2,2 % en 2020 à 1,7 % en 2021. La raison tient dans une plus faible revalorisation des pensions par rapport à 2020 : 0,5 % contre 0,8 %.