C. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS DU BUDGET « OUTRE-MER » : UNE CONTINUITÉ AVEC LE BUDGET 2019
Le budget de la mission « Outre-mer » pour 2020 s'inscrit dans la continuité de celui présenté pour l'année 2019 . Cette année marquait en effet le premier budget à la suite des Assises des outre-mer. En contrepartie du plafonnement de la réduction d'impôt sur le revenu et de la suppression de la TVA non perçue récupérable dans collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, 170 millions d'euros avaient été redirigés vers la mission « Outre-mer » , afin d'allouer des moyens budgétaires supplémentaires au financement des actions des deux programmes composant la mission, en fonction des priorités définies à la suite des Assises des outre-mer.
1. Programme 138 « Emploi outre-mer »
Le programme 138 « Emploi outre-mer » est doté de 1,747 milliard d'euros en autorisations d'engagement et de 1,750 milliard d'euros en crédits de paiement pour 2020. Il vise principalement à financer les exonérations de charges sociales, qui représentent 84 % des crédits du programme et 57 % des crédits de la mission.
a) La réforme des exonérations des charges sociales patronales
À la suite de la suppression du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) au 1 er janvier 2019, une réforme du dispositif d'exonération des charges sociales patronales spécifiques aux outre-mer s'avérait nécessaire. Celle-ci, portée par la loi de financement pour la sécurité sociale pour 2019 , visait à compenser la suppression du CICE par un renforcement des exonérations de cotisations patronales dans les outre-mer.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur, une première évaluation de la réforme a été réalisée à partir des déclarations enregistrées jusqu'en août. Elle a mis en évidence une perte nette de certains secteurs, tels que l'industrie agro-alimentaire, les services informatiques ou encore la presse.
Afin de corriger cela, deux amendements au projet de loi de financement pour la sécurité sociale pour 2020 de notre collègue député Olivier Serva, dont l'un sous-amendé par le Gouvernement, ont été adoptés à l'Assemblée nationale 8 ( * ) . L'un inclut le secteur de la presse dans le régime renforcé d'exonération, et l'autre porte le seuil jusqu'auquel l'exonération est totale au sein de ce même régime de 1,7 SMIC à 2 SMIC .
À noter que l'examen du projet de loi de finances pour 2019 avait été l'occasion pour le Parlement de demander un rapport au Gouvernement sur les résultats et l'effectivité réelle des aides aux entreprises outre-mer 9 ( * ) , qui doit être remis avant le 31 décembre 2020. Cette clause de revoyure sera l'occasion d'évaluer les aides existantes ainsi que leurs potentielles évolutions.
b) La mise en place du plan SMA 2025
Le doublement de la capacité de formation du service militaire adapté (SMA) annoncée en 2009 a été atteint en décembre 2017 10 ( * ) . Un nouveau plan SMA 2025 a été défini en 2019, afin de répondre aux fragilités qu'a fait naître la montée en puissance rapide du SMA depuis une décennie. Quatre difficultés principales ont pu être soulignées :
- le taux moyen d'encadrement est passé de 21,5 % en 2009 à 15,5 % en 2019 ;
- la formation collective a été prioritaire sur l'évaluation des aptitudes et compétences sociales et professionnelles individuelles ;
- les jeunes abandonnant le dispositif ou n'ayant pas été insérés dans les six mois après leur sortie n'ont pas fait l'objet d'un accompagnement renforcé ;
- le doublement de la capacité de formation s'est traduit par un doublement de l'effectif initial de chaque régiment, sans qu'il ne soit tenu compte des spécificités démographiques de chaque territoire.
Le plan SMA 2025 vise à pallier ces difficultés, afin de permettre une employabilité durable de chaque volontaire du SMA. Ce plan se centre donc sur des améliorations qualitatives du programme, en renforçant notamment l'encadrement des volontaires et en permettant une meilleure adéquation du dispositif aux besoins du territoire.
En matière d'encadrement, 35 équivalents temps plein travaillé (ETPT) supplémentaires sont prévus en 2020. En Guyane par exemple, le plan d'encadrement du régiment du service militaire adapté prévoit un renforcement des effectifs entre 2018 et 2022 de 3 officiers et 14 sous-officiers, ainsi que l'affectation d'un psychologue au régiment en 2020.
Sur le second volet, le régiment du SMA de Guyane a par exemple récemment mis en place une formation à destination des jeunes des communes de l'intérieur. Les volontaires réalisent un parcours de formation professionnelle multi-technique de 10 mois, leur permettant de revenir dans leur commune outillés pour répondre aux besoins de leur communauté.
Votre rapporteur est sensible à l'attention portée par le Gouvernement au dispositif du SMA, exemplaire pour l'insertion d'un grand nombre de jeunes de nos territoires ultramarins. Améliorer la qualité et l'adéquation de l'encadrement et des formations dispensées permet de consolider ce dispositif dont l'utilité n'est plus à prouver.
c) Un premier bilan de l'action 04 « Financement de l'économie »
L'action 04 « Financement de l'économie » a été créée à l'occasion de la loi de finances pour 2019 . Elle porte à la fois sur la traditionnelle aide au fret et sur des dispositifs nouveaux issus des ressources générées par l'extinction de la TVA non perçue récupérable. Parmi ces nouveaux dispositifs, on trouve un prêt de développement outre-mer, qui finance le besoin en fonds de roulement des entreprises ultramarines, des subventions d'investissement dans le cadre d'appels à projets outre-mer, ainsi qu'un soutien au microcrédit 11 ( * ) . Selon les informations recueillies par votre rapporteur, ces dispositifs fonctionnent bien et les crédits alloués au microcrédit devraient être doublés d'ici 2022. L'objectif de cette action est de soutenir le développement économique de nos territoires ultramarins et de favoriser l'effervescence de projets.
Source : commission des lois du Sénat,
d'après le projet annuel de performances (PAP) 2020
2. Programme 123 « Conditions de vie outre-mer »
Le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » , qui représente 808,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 659,2 millions d'euros en crédits de paiement, est structuré en huit actions visant à améliorer les conditions de vie des habitants des territoires ultramarins.
a) Les aides aux particuliers
Les crédits du programme 123 tendent en premier lieu à financer des actions à visée individuelle, par le biais de construction de logements sociaux ou du financement d'aides à la continuité territoriale.
(1) La construction de logements
2020 sera ainsi la première année de mise en oeuvre du plan Logement outre-mer 2019-2022 , arrêté à la suite de la Conférence logement lancée le 31 janvier dernier. Ce plan vise à adapter l'offre de logements aux besoins des territoires ultramarins. Parmi les mesures les plus emblématiques, peuvent être cités :
- le rétablissement d'une aide à l'accession sociale à la propriété et au sortir de l'habitat insalubre dans les territoires ultramarins ;
- le fléchage d'une enveloppe, au sein du budget « Outre-mer », sur l'ingénierie pour soutenir les directions de l'environnement de l'aménagement et du logement (DEAL) et les collectivités en matière de construction de logements sociaux ;
- la volonté de porter une négociation avec la Commission européenne sur la mise en place d'équivalence de normes CE pour les matériaux de construction accessibles dans les bassins géographiques des collectivités ultramarines ;
- un assouplissement des normes règlementaires prévu pour 2020.
Ces mesures, et plus particulièrement les trois dernières, ciblent certaines des causes de la sous-exécution récurrente du budget de la mission « Outre-mer » . Votre rapporteur espère que le soutien à l'ingénierie et l'assouplissement des normes portera ses fruits et permettra de faciliter la construction de logements dans les territoires ultramarins.
(2) Les aides à la mobilité
Le projet de loi de finances pour 2020 porte également une grande nouveauté en matière d'aides à la mobilité. Par un amendement adopté par l'Assemblée nationale, le Gouvernement a étendu les aides que peuvent percevoir les résidents ultramarins au titre du passeport pour la mobilité en stage professionnel et du passeport pour la mobilité pour la formation professionnelle aux stagiaires effectuant une mobilité dans les États ou territoires appartenant au bassin géographique de la collectivité où ils ont leur résidence habituelle 12 ( * ) .
Cette modification est bienvenue. Elle reprend la recommandation n° 18 du rapport d'information Contribution du transport aérien au désenclavement et à la cohésion des territoires de notre collège Josiane Costes 13 ( * ) , déposé le 24 septembre dernier. Elle permettra de développer les liens de nos collectivités ultramarines avec leur environnement régional.
b) Les aides aux collectivités territoriales
Les crédits du programme 123 ont pour objet en second lieu de financer des actions à visée plus collective, comme par exemple la construction d'infrastructures. 2020 verra ainsi la suite de la réalisation par l'État de ses engagements pris dans le cadre de l'accord de Guyane de 2017 ou du plan pour l'avenir de Mayotte de 2018.
(1) La mise en oeuvre des contrats de convergence et de transformation
2020 sera également la première année de plein exercice des contrats de convergence et de transformation 2019-2022 de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique, de Mayotte, de La Réunion, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Wallis-et-Futuna, signés le 8 juillet 2019. Ces contrats prennent la suite dans les outre-mer des contrats de plan État-région.
Montant total contractualisé au titre des
contrats de convergence
et de transformation 2019-2022 (en milliers
d'euros)
|
Territoire |
Part État |
Part collectivité régionale |
Part collectivité départementale |
Part EPCI |
Total contractualisé |
|
Guadeloupe |
209 |
112 |
36 |
45 |
402 |
|
Guyane |
294 |
197 |
5 |
496 |
|
|
Martinique |
182 |
269 |
23 |
474 |
|
|
Mayotte |
609 |
350 |
46 |
1 005 |
|
|
Réunion |
398 |
123 |
82 |
5 |
608 |
|
Saint-Pierre-et-Miquelon |
19 |
19 |
38 |
||
|
Wallis-et-Futuna |
32 |
4 |
36 |
||
|
Total |
1 743 |
1 316 |
3 059 |
||
Source : Direction générale des outre-mer
En 2020, ce dispositif est doté de 182 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 138 millions d'euros en crédits de paiement, soit respectivement une hausse de 3 millions et une baisse de 19 millions par rapport à 2019.
(2) L'organisation d'une aide à l'ingénierie pour les collectivités territoriales afin de pallier la sous-exécution du budget « Outre-mer »
Pour pallier la sous-exécution des crédits inscrits au budget de la mission « Outre-mer » , l'État propose de rediriger des crédits vers l'aide à l'ingénierie pour les collectivités territoriales.
Cela fait suite aux engagements pris par l'État dans le cadre de la loi de règlement pour 2018 votée en juillet 2019 : le Gouvernement avait alors indiqué que la sous-exécution des crédits de la mission « Outre-mer » était liée à « des difficultés de réalisation des projets portés par plusieurs collectivités [...] qui est un indicateur de l'incapacité de certaines collectivités à assurer leur part de cofinancement et incite la mission à renforcer sa vigilance ».
Ce constat l'avait conduit à affirmer qu'il souhaitait accélérer « la mise en place de mécanismes d'accompagnement des collectivités en termes d'ingénierie, de maîtrise d'ouvrage ou de restauration de leur capacité financière , à travers par exemple des travaux sur la nouvelle organisation territoriale de l'État en Guyane, ou le renforcement des missions d'assistance à maîtrise d'ouvrage confiées à l'Agence française de développement (AFD) dans le cadre de la bonification des prêts qu'elle accorde ».
Les services de l'État en Guyane seront ainsi entièrement réorganisés à compter du 1 er janvier 2020 14 ( * ) , pour mieux s'adapter aux spécificités locales. Le service d'aides aux collectivités territoriales sera renforcé. Il accueillera une plateforme d'appui aux collectivités territoriales , destinée à apporter à ces dernières un soutien en ingénierie dans la réalisation de leurs projets.
De la même manière, en matière de construction de logements sociaux, 7 millions d'euros de la ligne budgétaire unique sont redirigés vers de l'aide à l'ingénierie .
Sans aller à l'encontre de la libre administration des collectivités territoriales, l'aide à l'ingénierie doit permettre aux acteurs locaux de mettre en oeuvre leurs projets . Cette mise en oeuvre conditionne en effet la consommation des crédits de la mission « Outre-mer » .
Comme le soulignait votre rapporteur à l'occasion de son précédent avis sur le budget de la mission « Outre-mer » , plusieurs dispositifs au sein du budget « [dépendent] de la dynamique et de l'ingénierie des territoires [puisque les dispositifs n'impulsent] pas les projets mais [apportent] un financement complémentaire aux initiatives du terrain. La réussite de la montée en charge des crédits [dépend] donc de la capacité des acteurs locaux à mettre en oeuvre les projets identifiés au même rythme que la croissance des crédits » 15 ( * ) . C'est par exemple le cas du Fonds exceptionnel d'investissement, doté 110 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 60 millions en crédits de paiement en 2020, qui est destiné à apporter une aide aux investissements structurants dans les territoires ultramarins.
Votre rapporteur sera donc attentif aux effets de cette aide en ingénierie apportée aux porteurs de projet ultramarins, et à son impact sur la consommation des crédits du budget « Outre-mer » .
Source : commission des lois du Sénat,
d'après le projet annuel de performances (PAP) 2020
Enfin, il importe de noter qu'en seconde délibération lors de la première lecture du projet de loi de finances pour 2020 , l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement minorant les crédits de la mission « Outre-mer » de 10 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, afin de tenir compte des votes intervenus en cours de discussion. Ces 10 millions se répartissent comme suit :
- une diminution de 1 578 457 euros au sein du programme 138 « Emploi outre-mer » ;
- une diminution de 8 421 543 euros au sein du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » .
Crédits alloués à la mission
«
Outre-mer »
dans le projet de loi
de
finances pour 2020
voté par l'Assemblée
nationale
|
Autorisations d'engagement |
||||
|
LFI 2019 |
PLF 2020 (PAP) |
PLF 2020 voté par l'Assemblée nationale |
Évolution |
|
|
138 - Emploi outre-mer |
1 780 782 734 € |
1 746 993 038 € |
1 744 314 581 € |
- 2,05 % |
|
123 - Conditions de vie outre-mer |
880 583 381 € |
808 191 775 € |
801 568 232 € |
- 8,97 % |
|
Mission « Outre-mer » |
2 661 366 115 € |
2 555 912 813 € |
2 545 882 813 € |
- 4,34 % |
|
Crédits de paiement |
||||
|
LFI 2019 |
PLF 2020 |
PLF 2020 voté par l'Assemblée nationale |
Évolution |
|
|
138 - Emploi outre-mer |
1 784 063 456 € |
1 750 273 760 € |
1 747 595 303 € |
- 2,04 % |
|
123 - Conditions de vie outre-mer |
791 633 472 € |
659 194 487 € |
651 872 944 € |
- 17,65 % |
|
Mission « Outre-mer » |
2 575 696 928 € |
2 409 468 247 € |
2 399 468 247 € |
- 6,84 % |
Source : commission des lois du Sénat
Le détail des économies demandées n'étant pas connu, le présent rapport se base sur les crédits tels que présentés par le projet annuel de performance . Votre rapporteur déplore toutefois cet effort supplémentaire pesant sur le budget de la mission « Outre-mer » , alors même que le Gouvernement a reconnu la nécessité d'une politique ambitieuse de rattrapage en faveur de nos territoires ultramarins.
Il lui semble d'autant plus fondamental dans ce cadre de s'assurer de la bonne consommation de l'ensemble des crédits restants de la mission, afin renforcer l'effectivité des politiques menées à destination des outre-mer .
* 8 Nouveaux articles 8 quater et 8 quinquies du projet de loi de financement pour la sécurité sociale pour 2020 .
* 9 Article 246 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.
* 10 Plan « SMA 6 000 ».
* 11 Le décret n° 2017-563 du 18 avril 2017 autorisant à titre expérimental une dérogation aux règles d'octroi de microcrédits professionnels dans le Département de Mayotte relève à titre expérimental le plafond d'octroi de microcrédits à 15 000 euros pour une durée de quatre ans.
* 12 Article 76 quindecies du projet de loi de finances pour 2020 , rattaché à la mission « Outre-mer » .
*
13
Rapport d'information n° 734
(2018-2019)
Contribution du transport aérien au
désenclavement et à la cohésion des territoires
de
notre collègue Josiane Costes, fait au nom de la mission d'information
Transports aériens et aménagement des territoires,
déposé le 24 septembre 2019, recommandation
n° 18 : «
Déployer des dispositifs d'aides
permettant aux ultramarins de développer des liens, notamment
professionnels, avec leur bassin régional
».
Ce
rapport est consultable à l'adresse suivante :
https://www.senat.fr/notice-rapport/2018/r18-734-notice.html .
* 14 Projet OSE. Voir le décret n° 2019-894 du 28 août 2019 relatif à l'organisation et aux missions des services de l'État en Guyane .
* 15 Avis n° 153 (2018-2019) sur le projet de loi de finances pour 2019 : Outre-mer de votre rapporteur, fait au nom de la commission des lois, déposé le 22 novembre 2018. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/a18-153-3/a18-153-3.html .