B. LE RSA OCCUPE UNE PLACE CROISSANTE AU SEIN DU PROGRAMME
Bien que le revenu de solidarité active (RSA) relève des conseils départementaux, le programme 304 participe à son financement. En effet :
- depuis sa création au 1 er septembre 2010, le « RSA jeune actif » est entièrement financé par l'État ;
- le financement du RSA a été recentralisé pour les départements de la Guyane et de Mayotte en 2019.
1. La recentralisation du RSA à La Réunion
Conformément aux annonces du Président de la République lors de son déplacement en Guyane d'octobre 2017, la loi de finances pour 2019 a recentralisé la compétence relative à l'attribution et au financement du RSA pour la collectivité territoriale de Guyane et le département de Mayotte 55 ( * ) . Les compétences relatives à l'instruction, l'attribution et l'orientation des bénéficiaires sont déléguées de droit à la Caf de Guyane et à la caisse de sécurité sociale de Mayotte. Des frais de gestion supplémentaires leur sont versés au titre de l'exercice de ces nouvelles compétences.
Afin de pouvoir financer intégralement le service de la prestation sur ces territoires, l'État a procédé à la reprise des financements historiques et des ressources d'accompagnement au titre des dépenses du RSA pour la collectivité de Guyane et le département de Mayotte à compter du 1 er janvier 2019.
Pour 2020, l'article 25 du projet de loi de finances prévoit une recentralisation du RSA à La Réunion . À compter du 1 er janvier, la Caf de La Réunion exercera les compétences d'instruction et d'attribution du droit. Comme en Guyane et à Mayotte, des frais de gestion supplémentaires lui seront versés. L'article 25 prévoit en outre une recentralisation du revenu de solidarité (RSO) en Guyane et à La Réunion 56 ( * ) .
Les crédits demandés au titre de 2020 prévoient un montant de 183,2 millions d'euros pour le financement du RSA recentralisé en Guyane et à Mayotte ainsi que du RSO en Guyane, contre 170,8 millions d'euros en 2019, soit une hausse de 7,3 %. Selon les informations fournies à votre rapporteur, le montant des prestations versées, de janvier à septembre 2019, au titre du RSA en Guyane et à Mayotte atteint 128,3 millions d'euros, soit 75,1 % des crédits ouverts en LFI 2019.
Évolution du nombre de bénéficiaires du RSA en Guyane et à Mayotte
S'agissant de la recentralisation du RSA et du RSO à La Réunion, 665,7 millions d'euros sont portés au crédit du programme 304. Cette nouvelle compétence est financée à hauteur de 607,4 millions d'euros par la reprise des recettes précédemment affectées au département de La Réunion. La compensation pour l'État devra faire l'objet d'ajustements ultérieurs, en loi de finances, afin d'arrêter le montant du droit à compensation définitif après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges.
Si elles se justifient par les difficultés rencontrées par les collectivités concernées, ces recentralisations peuvent être vues comme une expérimentation implicite d'une reprise en main plus large des minima sociaux par l'État , notamment dans la perspective de la création du RUA. Leur mise en oeuvre devrait donc faire l'objet d'un suivi attentif.
2. Des interrogations sur le « RSA jeune actif »
À sa création en 2009, le RSA s'adressait aux personnes âgées d'au moins 25 ans ou assumant la charge d'au moins un enfant né ou à naître.
À compter du 1 er septembre 2010, il a toutefois été étendu aux personnes de moins de 25 ans sans enfant, sous réserve de justifier de deux ans d'activité en équivalent temps plein au cours des trois années précédant la demande 57 ( * ) . Les périodes de chômage sont prises en compte dans la limite de six mois, de telle sorte que l'examen des conditions d'activité peut être examiné sur un maximum de trois ans et six mois. Pour les travailleurs indépendants, la condition d'activité est appréciée par référence au montant du chiffre d'affaires, qui doit atteindre un minimum variable selon le secteur d'activité 58 ( * ) .
Du fait de ces conditions très restrictives, le nombre de bénéficiaires de ce « RSA jeune actif » n'a cessé de diminuer depuis sa création (sauf entre 2014 et 2015). Cette baisse s'est nettement accélérée depuis 2016 ( cf . tableau ci-après). Elle semble s'expliquer par la création de la prime d'activité, ouverte à toute personne majeure non étudiante 59 ( * ) , mais aussi de la Garantie jeunes.
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La Garantie jeunes Relevant de la mission « Travail et emploi », la Garantie jeunes s'adresse aux jeunes de 16 à 25 ans, en situation de précarité et qui ne sont ni en emploi, ni en formation, ni en études 60 ( * ) . Elle consiste en un accompagnement vers l'emploi par les missions locales dans le cadre du parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie (PACEA), assorti d'une aide financière. Accordée pour une durée d'un an renouvelable et d'un niveau équivalent au RSA, elle cible donc sensiblement le même public que le RSA jeune actif avec des conditions plus larges (il n'est pas nécessaire d'avoir travaillé pour en bénéficier). Après une période d'expérimentation dans plusieurs départements, la Garantie jeunes a été généralisée à toute la France au 1 er janvier 2017 61 ( * ) . En 2019, les missions locales se sont engagées pour l'accompagnement de 100 000 jeunes bénéficiaires et cet objectif est reconduit en 2020. |
Évolution du nombre de
bénéficiaires du « RSA jeune actif »
et
des crédits alloués à la prestation
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Année |
Crédits
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Dépenses
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Nombre de bénéficiaires |
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2011 |
75 000 000 |
25 907 769 |
9 172 |
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2012 |
69 000 000 |
24 698 024 |
8 996 |
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2013 |
27 000 000 |
24 183 153 |
8 150 |
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2014 |
26 000 000 |
23 340 670 |
7 684 |
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2015 |
26 000 000 |
23 092 433 |
7 694 |
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2016 |
14 000 000 |
9 222 984 |
1 645 |
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2017 |
10 000 000 |
5 789 376 |
1 028 |
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2018 |
5 400 000 |
4 761 475 |
707 |
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2019 |
1 700 000 |
NC |
NC |
Source : Questionnaire budgétaire / Cnaf et Caisse centrale de la MSA
Pour 2020, les crédits prévus au titre du RSA jeune actif s'élèvent à 4,5 millions d'euros , soit une hausse de 165 %. Votre rapporteur s'interroge sur l'hypothèse retenue pour 2020 alors que le nombre de bénéficiaires, désormais très réduit, aurait continué de diminuer en 2019.
Surtout, compte tenu de sa faible audience et de sa concurrence avec d'autres instruments, il est permis de s'interroger sur la pertinence de ce dispositif , qui ne semble pas avoir été développé de manière à être effectivement utilisé. Cette exclusion de fait des jeunes du principal minimum social semble de plus en plus fragile au regard du principe constitutionnel d'égalité.
L'ouverture aux jeunes adultes des minima sociaux est cependant un exercice complexe qui suppose de parvenir à cibler les jeunes de conditions de vie modestes, ceux-ci pouvant de surcroît constituer un public en grande rupture. De ce fait, les modalités de l'ouverture aux moins de 25 ans du futur RUA représentent un enjeu important qui fait l'objet d'une attention particulière de la part des acteurs de la solidarité.
* 55 Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 - Article 81.
* 56 Le RSO, créé en décembre 2001, s'adresse aux résidents des départements et régions d'outre-mer, hors Mayotte, ainsi que à ceux de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, âgés de 55 ans, percevant le RSA depuis au moins deux ans sans avoir exercé d'activité professionnelle et s'engageant à quitter définitivement le marché du travail. 8 800 personnes le percevaient en décembre 2017 (source : Drees).
* 57 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 - Article 135.
* 58 24 fois le montant forfaitaire mensuel du RSA pour les activités agricoles et 43 fois ce montant sur deux ans pour les activités non agricoles.
* 59 16 % des bénéficiaires de la prime d'activité ont moins de 25 ans en mars 2019. Bien que les deux prestations soient cumulables, une demande de prime d'activité n'entraîne pas automatiquement un calcul des droits au RSA par la caisse verseuse. En pratique, les bénéficiaires de la prime d'activité ne demandent pas systématiquement le RSA.
* 60 Il s'agit des NEET : « Not in Education, Employment or Training ».
* 61 Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels - Article 46.