C. MINEURS NON ACCOMPAGNÉS : UNE IMPLICATION PLUS FORTE DE L'ÉTAT RESTE ATTENDUE
1. Des dépenses qui explosent malgré un coût par mineur évalué en diminution
Le phénomène en accroissement continu de l'arrivée sur le territoire national de personnes se présentant comme mineurs non accompagnés (MNA) pose depuis plusieurs années un problème financier inédit .
Bien que relevant de la compétence départementale au titre de l'aide sociale à l'enfance (ASE), la prise en charge sociale des MNA doit nécessairement être précédée d'une phase d'évaluation de leur minorité et, partant, d'un hébergement d'urgence . Cette première étape de leur arrivée sur le territoire national, qui peut durer plusieurs semaines en fonction des délais de vérification de la minorité du jeune, fait l'objet d'un conflit de compétence entre l'État et les départements . Pour ces derniers, cette phase devrait en effet relever de l'État au titre de la politique migratoire.
Les crédits portés par les lois de finances depuis 2016 ont l'ambition d'alléger la charge des départements relative à cette phase d'évaluation de la minorité et de l'hébergement d'urgence. L'estimation de son coût global, en raison des délais variables et du défaut de consolidation des coûts, n'est pour l'heure possible que par déduction.
Estimation de la prise en charge de l'évaluation
et de l'hébergement d'urgence
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2016 |
2017 |
2018 |
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Coût de la prise en charge globale des MNA (estimation de l'ADF 62 ( * ) ) |
1 milliard d'euros |
1,25 milliard d'euros |
2 milliards d'euros |
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- coût de la prise en charge au titre de l'ASE (chiffres de la MMNA 63 ( * ) ) |
402,7 millions d'euros (50 000 euros x 8 054 MNA) |
745,4 millions d'euros (50 000 euros x 14 908 MNA) |
851,1 millions d'euros (50 000 euros x 17 022 MNA ) |
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= coût de la prise en charge de l'évaluation et de l'hébergement d'urgence |
597,3 millions d'euros |
504,6 millions d'euros |
1 148,9 millions d'euros |
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Nombre d'évaluations |
20 000 |
25 000 |
60 000 64 ( * ) |
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Coût de l'évaluation |
29 865 euros/an 82 euros/jour |
20 184 euros/an 55,3 euros/jour |
19 148 euros/an 52,46 euros/jour |
Sources : ADF, MMNA, Commission des affaires sociales
À partir de l'estimation du coût global donnée par l'ADF, deux constats peuvent être tirés :
- le coût de l'évaluation et de l'hébergement d'urgence de tous les jeunes migrants se présentant comme mineurs reste extrêmement élevé , ce qui requiert une participation de l'État ;
- ce coût continue toutefois de diminuer en 2018, illustrant probablement la mobilisation de solutions d'hébergement plus efficientes .
Le nombre escompté de MNA à prendre en charge en 2019 n'est pas encore connu. L'ADF estime à 40 000 le nombre de MNA fin 2018 (dont 10 000 jeunes en accueil provisoire).
2. Une réforme de la participation financière de l'État
a) Un nouveau mode de calcul pour la participation forfaitaire de l'État
Un protocole d'accord conclu le 31 mai 2013 a initialement prévu la prise en charge par l'État d'une partie des dépenses supportées par les départements au titre de la période d'évaluation, à hauteur de 250 euros par jeune et par jour, dans la limite des cinq jours de recueil administratif provisoire prévus par le code de l'action sociale et des familles.
Cet accord a été consacré par la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfance 65 ( * ) puis le décret du 24 juin 2016 pris pour son application 66 ( * ) . Ces dispositions ont été appliquées aux évaluations réalisées jusqu'au 31 décembre 2018.
À la suite du nouvel accord intervenu le 17 mai 2018 entre le gouvernement et l'ADF , des réformes visant à renforcer l'appui de l'État aux départements dans l'exercice de leurs missions d'accueil des personnes se présentant comme MNA ont été engagées.
Le renforcement de l'appui opérationnel de l'État aux départements dans l'exercice de leurs missions d'évaluation de l'isolement et de la minorité des personnes se présentant comme MNA s'est traduit par la mise en place, conformément à la loi « Asile et immigration » du 10 septembre 2018 67 ( * ) , d'un outil d'aide à l'évaluation de la minorité (AEM), qui vise à éviter les présentations multiples, dans des départements différents, de personnes qui auraient déjà bénéficié d'une évaluation. Ce nouvel outil s'accompagne d'une mobilisation renforcée des préfectures pour communiquer aux départements les informations éventuellement connues des services de l'État et relatives à l'état civil de la personne se présentant comme MNA. L'objectif est de faciliter et de fiabiliser l'évaluation, par les départements, de la situation de ces personnes.
Dans le même sens, la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) a engagé la refonte de l'arrêté du 17 novembre 2016 fixant le référentiel national prévu à l'article R. 221-11 du code de l'action sociale et des familles, pour favoriser une harmonisation et une convergence vers les meilleures pratiques.
Sur le plan financier, le Gouvernement s'est engagé à renforcer la participation forfaitaire de l'État aux dépenses engagées par les conseils départementaux au titre de la mise à l'abri et de l'évaluation de ce public. Le nouveau barème a été établi en concertation avec l'ADF. Il prévoit, pour les évaluations réalisées à compter du 1 er janvier 2019 :
- une prise en charge de 500 euros par jeune au titre de l'évaluation sociale et d'une première évaluation de ses besoins en santé ;
- au titre de la mise à l'abri, 90 euros par jeune et par jour dans la limite de quatorze jours, puis 20 euros par personne et par jour dans la limite de neuf jours complémentaires ,
- soit un montant maximum de 1 940 euros par jeune , contre 1 250 euros sous le régime antérieur 68 ( * ) .
b) La reconduction de la contribution exceptionnelle de l'État aux dépenses d'aide sociale à l'enfance
L'aggravation notable du phénomène en 2017 a conduit l'État à apporter, en 2018, une contribution exceptionnelle aux dépenses d'ASE des départements ayant accueilli un nombre supplémentaire de MNA au 31 décembre 2017 par rapport au 31 décembre 2016 69 ( * ) . Ce montant a été fixé à 12 000 euros par jeune supplémentaire pris en charge par l'ASE, le total dépensé s'élevant à 96,2 millions d'euros (sur une enveloppe initiale de 66,8 millions d'euros), correspondant à la présence de 8 005 mineurs supplémentaires fin 2017 par rapport à la fin 2016.
Cette contribution partielle de l'État aux dépenses de l'ASE a été reconduite en 2019 suivant des modalités moins favorables 70 ( * ) . Elle est ainsi tombée à 6 000 euros par jeune pour 75 % des jeunes supplémentaires pris en charge par l'ASE au 31 décembre 2018 par rapport au 31 décembre 2017. Une enveloppe totale de 67,2 millions d'euros est prévue pour 2019 à ce titre ; la prévision de dépenses ne serait cependant que de 34 millions d'euros .
Pour 2020, le Gouvernement indique que cette contribution exceptionnelle de l'État sera une nouvelle fois reconduite, le mode de calcul arrêté en 2018 ayant été présenté comme pérenne. Au total, 162 millions d'euros sont prévus dans le PLF au titre des mineurs non accompagnés , ce qui inclut à la fois la participation forfaitaire aux dépenses d'évaluation et de mise à l'abri (à hauteur de 115 millions d'euros) et la contribution exceptionnelle aux dépenses d'ASE (à hauteur de 47 millions d'euros) - soit une hausse de 20,8 millions d'euros par rapport à 2019.
Évolution des crédits demandés au titre des mineurs non accompagnés
(en millions d'euros)
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LFI
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Exécution 2018 |
LFI
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PLF
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Crédits demandés et dépenses au titre des MNA |
132 |
145,1 |
141,2 |
162 |
Les départements attendent une participation accrue de l'État au financement de l'accueil et de l'accompagnement des MNA au titre de la protection de l'enfance. En 2018, la participation de l'État n'a représenté au total que 7 % des dépenses engagées pour cette politique.
Le Gouvernement a cependant fait droit à une demande des départements en annonçant, le 6 novembre dernier, que dès janvier 2020 une modification réglementaire ferait reposer la répartition des MNA sur un critère de population générale et non plus sur celui de la population âgée de moins de 19 ans de la collectivité.
c) La création d'un programme spécifique dédié à l'évaluation et l'hébergement d'urgence des mineurs non accompagnés
L'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis du Gouvernement, sept amendements identiques émanant de plusieurs groupes (La République en Marche, Les Républicains, UDI, Agir et Indépendants, Liberté et Territoires) tendant à créer, au sein de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », un programme spécifique consacré à l'évaluation et à l'hébergement d'urgence des MNA, le montant transféré (162 millions d'euros) étant égal à celui demandé par le Gouvernement au titre de cette politique dans le cadre du programme 304. Elle est toutefois revenue sur ce vote, à l'initiative du Gouvernement, dans le cadre d'une seconde délibération.
La nécessaire responsabilité de l'État dans la prise en charge d'un phénomène migratoire dont l'incidence sera durable sur la protection de l'enfance justifie pour votre rapporteur la création d'un programme identifié au sein de la loi de finances .
Votre rapporteur pour avis propose donc à nouveau la création d'un tel programme, crédité de 162 millions d'euros, soit le montant inscrit dans le PLF au titre de cette politique. Il est rappelé que le Sénat avait adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement au PLF pour 2019 allant dans le même sens, lequel avait été supprimé à l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
* 62 Assemblée des départements de France.
* 63 Mission Mineurs non accompagnés du ministère de la justice - Rapport annuel d'activité.
* 64 Estimation de l'ADF.
* 65 Loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfance - Article 48.
* 66 Décret n° 2016-840 du 24 juin 2016 pris en application de l'article L. 221-2-2 du code de l'action sociale et des familles et relatif à l'accueil et aux conditions d'évaluation de la situation des mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille.
* 67 Loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie - Article 51.
* 68 Décret n° 2019-670 du 27 juin 2019 relatif à la participation forfaitaire de l'État à la phase de mise à l'abri et d'évaluation des personnes se déclarant mineures et privées temporairement ou définitivement de la protection de leur famille et arrêté du 28 juin 2019 pris pour son application.
* 69 Arrêté du 23 juillet 2018 fixant le montant du financement exceptionnel de l'État pour la prise en charge des mineurs non accompagnés confiés à l'aide sociale à l'enfance sur décision de justice et pris en charge au 31 décembre 2017.
* 70 Arrêté du 27 août 2019 fixant le montant du financement exceptionnel de l'État pour la prise en charge des mineurs non accompagnés confiés à l'aide sociale à l'enfance sur décision de justice et pris en charge au 31 décembre 2018.