B. LES EFFETS DE LA RLS SUR LA SITUATION FINANCIÈRE DES BAILLEURS SOCIAUX ET LA PRODUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX
Votre rapporteur tient à rappeler que le coût de la RLS pour les bailleurs sociaux est plus important que le montant des économies attendues pour l'État. Ainsi, selon l'Union sociale pour l'habitat (USH), le coût de la RLS pour les bailleurs est estimé à 830 millions d'euros en 2018 et à 916 millions d'euros en 2019.
Cette différence entre le coût pour les bailleurs sociaux et l'économie pour l'État résulte des frais de gestion qu'entraîne ce dispositif et par l'existence de ménages qui ne bénéficient pas de l'APL mais qui bénéficient de la réduction de loyer de solidarité.
Votre rapporteur invite le Gouvernement dans le cadre de la clause de revoyure à examiner les moyens de réduire ce coût. Le ministre chargé de la ville et du logement, M. Julien Denormandie, s'y est engagé lors de son audition devant votre commission des affaires économiques.
? Les conséquences sur la situation financière des organismes
Selon les informations transmises par la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), la RLS devrait conduire pour 2018 et 2019, à une perte d'autofinancement net de 21 % et 40 % du résultat total. Pour 2020, la RLS qui devra permettre une économie budgétaire d'1,5 milliard conduirait à une perte d'autofinancement net de 32 % et 60 % du résultat total. En outre, le nombre d'organismes en situation de fragilité passerait de 127 à 309 (+143 %) et celui en autofinancement négatif de 54 à 183 organismes (+238 %). Néanmoins ces données ne tiennent pas compte des mesures de soutien notamment en matière de prêt. Votre rapporteur tient cependant à souligner que ces mesures pèseront à terme sur la situation des bailleurs, les prêts devant être remboursés in fine .
La Caisse des dépôts et consignations a publié en octobre dernier des projections sur 20 ans de la situation du secteur social. Elle indique que « le résultat récurrent généré par l'activité locative se dégraderait fortement au cours des 20 prochaines années, du fait de la RLS qui pèse sur les recettes locatives et de la charge de la dette portée par les importants investissements réalisés depuis la fin des années 2000. Ce repli serait toutefois atténué par d'importants efforts du secteur sur les charges d'exploitation. L'autofinancement global serait lui relativement moins affecté car soutenu par le doublement des ventes annuelles. (...) La situation financière résisterait ainsi sur l'ensemble de la période au prix toutefois d'un repli substantiel de la production de logements à moyen terme et d'importants efforts du secteur sur les charges d'exploitation. » Votre rapporteur note que ce scenario est bâti sur des hypothèses optimistes comme la multiplication par deux des ventes pour atteindre 17 000 ventes chaque année d'ici 2022.
Dans son rapport d'orientation de juin 2018, la Fédération des offices publics de l'habitat a présenté un tableau plus sombre montrant qu'en tenant compte du nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) et d'une RLS maintenue pendant 10 ans au moins, l'autofinancement passerait de 9,9 % des loyers en 2016 à 1,1 % en 2026, mais plongerait sous les 5 % dès 2018.
? Les conséquences sur la construction et sur l'entretien des logements sociaux
Interrogée par votre rapporteur, la DHUP lui a indiqué qu'entre 108 000 et 120 000 logements pourraient être agréés en 2018. Si ce chiffre semble dans la tendance des années précédentes, votre rapporteur est néanmoins attentive à son évolution. En effet, les bailleurs sociaux ne sont semble-t-il pas revenus sur la construction de logements décidée en 2018 mais leur position pourrait s'avérer différente pour 2019 en raison des incertitudes sur leur capacité financière résultant à la fois de l'impact de la RLS et des regroupements d'organismes rendus nécessaires par la loi dite ELAN. L'USH confirme une baisse des agréments de 5 % en 2018.
Évolution des objectifs de construction de logements sociaux
Source : rapports annuels de performance annexés aux projets de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes pour 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 et réponse au questionnaire budgétaire.
Selon France urbaine et l'Assemblée des communautés de France, les collectivités territoriales, interrogées à l'occasion d'une enquête flash dont les résultats ont été rendus publics en octobre dernier, « redoutent les implications des contraintes financières sur la programmation à venir et la capacité des bailleurs à conjuguer en même temps production neuve, entretien, démolition et réhabilitation ».
À moyen et long terme, les projections précitées de la Caisse des dépôts et consignations ne sont guère optimistes puisque la CDC conclut à une résistance du secteur sur le plan financier moyennant « un repli substantiel » de la production de logements qui diminuerait de 38 % en 2037 par rapport à la situation actuelle et moyennant d'importants efforts en matière de charges d'exploitation.
L'impact sur l'entretien n'est pas clairement établi, mais 61 % des OPH pourraient diminuer de 6 % leur budget consacré à l'entretien et la moitié d'entre eux pourraient réduire d'un tiers leurs investissements.
? Évaluation de la RLS et clause de revoyure
Lors de son audition, le ministre chargé de la ville et du logement, M. Julien Denormandie, a indiqué que la clause de revoyure serait bien mise en oeuvre d'ici la fin de l'année 2018. Des conclusions sont attendues d'ici février 2019. Votre rapporteur considère que cette revoyure doit être l'occasion d'un bilan exhaustif des effets de la RLS, de l'augmentation de la TVA et des mesures d'accompagnement, sur la situation des bailleurs sociaux mais aussi sur la construction et la réhabilitation des logements sociaux. Il est évident pour votre rapporteur que l'analyse ne peut porter sur les effets pendant le seul quinquennat mais doit bien porter sur les effets à court, moyen et long termes de ces mesures.
Les députés ont adopté un amendement, présenté par M. Jolivet, rapporteur spécial, et Mme Do, rapporteur pour avis, tendant à la remise d'un rapport au Parlement avant le 1 er septembre 2019 sur les conséquences de la RLS sur l'autofinancement et les capacités d'investissement des bailleurs sociaux (article 74 quinquies ). Votre rapporteur regrette que cette évaluation n'ait pas eu lieu l'an dernier avant l'adoption du dispositif. Bien que peu favorable aux demandes de rapport, elle estime que ce rapport permettra de présenter en toute transparence l'analyse du Gouvernement sur les conséquences de la RLS et sur l'impact d'une RLS permettant une économie d'1,5 milliard. Elle a proposé un amendement pour que l'évaluation tienne compte de l'augmentation de TVA et pour que l'analyse porte sur les effets de ces mesures à court, moyen et long termes.