II. UNE NOUVELLE DIMINUTION DES CRÉDITS DÉDIÉS AU FINANCEMENT DES AIDES PERSONNELLES (PROGRAMME 109)
Le programme 109 « Aides à l'accès au logement » comporte les crédits destinés au financement des aides à la personne, à l'information relative au logement, à l'accompagnement des publics en difficulté et à la garantie des risques locatifs. Pour la deuxième année consécutive, ces crédits sont en diminution (- 8 %).
Évolution des crédits du programme 109
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Actions |
LFI 2018 |
PLF 2019 |
Évolution |
LFI 2018 |
PLF 2019 |
Évolution |
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Aides personnelles |
14 238 131 300 |
13 096 634 317 |
-8,02 % |
14 238 131 300 |
13 096 634 317 |
-8,02 % |
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Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté |
8 268 700 |
8 317 400 |
0,59 % |
8 268 700 |
8 317 400 |
0,59 % |
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Sécurisation des risques locatifs |
9 800 000 |
5 100 000 |
-47,96 % |
9 800 000 |
5 100 000 |
-47,96 % |
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Aide à l'accès au logement |
14 256 200 000 |
13 110 051 717 |
-8,04 % |
14 256 200 000 |
13 110 051 717 |
-8,04 % |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019.
Les crédits de l'action « Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté » augmentent légèrement pour permettre aux associations d'information sur le logement (ADIL) d'intervenir dans deux nouveaux départements. Ceux de l'action « Sécurisation des risques locatifs » diminuent de 47,9 %, le dispositif de garantie des risques locatifs (GRL) étant en extinction depuis son remplacement par VISALE.
Dans le reste de cette partie, votre rapporteur se concentrera sur les crédits dédiés au financement des APL.
Les crédits de l'action « aides personnelles » sont destinés au financement de la contribution de l'État au Fonds national d'aide au logement (FNAL).
A. DE NOUVELLES MESURES D'ÉCONOMIE EN MATIÈRE D'APL
1. Une partie des économies attendues en 2019 résultent de mesures prises l'an dernier
Lors de la loi de finances pour 2018, le Gouvernement a décidé de manière brutale et unilatérale une économie importante en matière d'aides personnelles au logement.
Plusieurs mesures ont contribué à cette économie : introduction d'une réduction de loyer de solidarité (RLS) dans le parc social, augmentation de la TVA appliquée aux constructions du secteur social, gel des barèmes de l'APL et des loyers, suppression de l'APL-accession. Au moins 1,5 milliard d'économie devait ainsi en résulter.
• La réduction de loyer de solidarité (RLS)
Le Gouvernement a souhaité diminuer la contribution de l'État versé au FNAL en introduisant le mécanisme de la réduction de loyer de solidarité qui doit permettre une économie de 800 millions d'euros pour l'État en 2018 et 2019 et d'1,5 milliard en 2020.
En 2018, l'économie a atteint 780 millions d'euros sur 11 mois , la RLS ayant été appliquée à compter du 1 er février. 2019 sera la première année pleine d'application de la RLS. Les paramètres de la RLS établis pour permettre une économie de 800 millions sur 11 mois, n'étant pas modifiés, la RLS permettra 873 millions d'euros de baisse d'APL, soit une économie supplémentaire pour l'État de 73 millions d'euros.
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Présentation du mécanisme de réduction de loyer de solidarité (RLS) La RLS s'applique aux ménages du parc social occupant un logement conventionné à l'APL et dont les ressources sont inférieures à un plafond. 1,9 million de ménages sont concernés. La RLS est fonction de la composition familiale et de l'implantation géographique du logement. La RLS s'accompagne d'une baisse de l'APL du ménage à hauteur de 98 % de la RLS. Un mécanisme de lissage pour prendre en compte la situation des organismes ayant beaucoup d'APLisés a été mis en place. 238 organismes sont contributeurs et 351 sont bénéficiaires du dispositif. Source : réponse au questionnaire budgétaire. La mise en place du dispositif ayant été plus longue que prévue, la RLS a été effectivement appliquée en juin pour les prestations versées par les caisses d'allocation familiale et en juillet pour les caisses de la mutualité sociale agricole avec effet rétroactif au 1 er février 2018. |
• Le relèvement du taux de TVA
Pour atteindre 1,5 milliard d'euros d'économie en 2018, le Gouvernement avait accepté la proposition sénatoriale de fixer la diminution des économies d'APL à 800 millions d'euros en 2018 en contrepartie du vote du relèvement du taux de TVA à 10 % pour la construction de logements sociaux et leur réhabilitation. Le rendement est estimé par le Gouvernement à 700 millions d'euros en 2018 mais pourrait rapporter 850 millions d'euros en 2019 .
L'USH souhaiterait que les paramètres de la RLS soient modifiés afin que l'économie globale engendrée par l'État ne dépasse pas 1,5 milliard conformément à ce qui était annoncé l'an dernier.
Votre rapporteur considère qu'en ne modifiant pas les paramètres de la RLS dès le PLF pour 2019, le Gouvernement ne respecte pas les engagements pris auprès des bailleurs sociaux. C'est pourquoi elle a proposé à votre commission des affaires économiques de rejeter les crédits du programme 109.
• Mesures complémentaires à la RLS
Le Gouvernement a également supprimé l'APL-accession à compter du 1 er janvier 2018 sauf pour l'achat d'un logement ancien en zone détendue pour lesquels l'APL-accession est encore versée jusqu'au 1 er janvier 2020. Selon le Gouvernement, cette extinction progressive permet une économie de 47 millions d'euros en 2018 et de 70 millions d'euros en 2019 .
Votre rapporteur s'était prononcée contre cette suppression de l'APL-accession. Elle constate que le Gouvernement maintient temporairement à l'article 74 ter du projet de loi de finances l'APL-accession pour les départements d'outre-mer et l'invite à rétablir ce dispositif dans tous les territoires.
Le Gouvernement avait également décidé :
- le gel des barèmes de calcul des APL pour une économie attendue de 59 millions d'euros en 2018 et de 126 millions d'euros en 2019 ;
- le gel des loyers du parc social en 2018 , pour une économie attendue de 200 millions d'euros en 2018 et de 26 millions d'euros en 2019. Aucun gel n'est prévu en 2019 et les loyers pourront être revalorisés en fonction de l'indice de référence des loyers.
Enfin, il tablait sur une économie de 48 millions d'euros résultant de la lutte contre la fraude qui ne sera pas entièrement atteinte, obligeant à diminuer les économies attendues en 2019 de 26 millions d'euros.
2. De nouvelles mesures d'économie pour 2019 pour diminuer les crédits d'1,15 milliard d'euros
Pour 2019, les crédits diminuent d'1,15 milliard d'euros . Cette évolution des crédits masque deux mouvements :
- d'une part, une économie d'1,25 milliard d'euros pour le financement des APL ;
- d'autre part, une augmentation de la contribution de l'État de 105 millions d'euros en raison du projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) qui va relever le seuil d'assujettissement des employeurs à la cotisation versée au FNAL.
La mesure d'économie principale résulte de la « contemporanéisation des ressources ». Le Gouvernement s'est engagé dans la modernisation de la délivrance des aides personnelles au logement à raccourcir le délai d'actualisation des ressources du bénéficiaire qui servent de référence pour le calcul des aides au logement. Ainsi, au lieu de prendre en compte les données fiscales ayant deux ans d'ancienneté, il propose d'utiliser les informations de la déclaration sociale nominative et du prélèvement à la source pour actualiser plus rapidement la situation des allocataires.
Cette mesure sera réalisée par décret. Néanmoins, l'article 50 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 autorise la prise en considération d'une période de référence différente en fonction de la nature des revenus. L'économie en résultant est estimée à 910 millions d'euros pour l'État .
Pour votre rapporteur, le dispositif proposé est certes plus juste mais il est complexe. Il pourrait n'être mis en place qu'en juillet 2019, ce qui laisse votre rapporteur interrogative sur la réalisation des économies annoncées. Elle estime qu'une attention particulière devra être portée à l'accueil des usagers et à leur bonne compréhension de la mesure.
Le Gouvernement envisage par ailleurs de revaloriser les paramètres de l'APL pour 2019, en appliquant un taux forfaitaire de 0,3 % au lieu de l'indexation sur l'indice de référence des loyers. Cette mesure qui n'est pas propre aux APL est prévue par l'article 65 du projet de loi de finances pour 2019. Elle générera 102 millions d'euros d'économie .
En conclusion, l'État versera 13 milliards d'euros au FNAL en 2019. Les ressources du FNAL s'établiront ainsi :
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(en millions d'euros) |
2017 |
Prévision 2018 |
PLF 2019 |
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Contributions employeurs |
2 714 |
2 791 |
2 767 |
|
Taxe sur les bureaux |
116 |
116 |
116 |
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Surtaxe sur les plus-values immobilières |
45 |
45 |
45 |
|
Contribution de l'État |
15 501 |
14 238 |
13 097 |
|
Total |
18 376 |
17 190 |
16 025 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire et projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019.