III. SOUS CES RÉSERVES, LES PRIORITÉS IDENTIFIÉES PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE SEMBLENT ALLER DANS LE BON SENS
Évolution des crédits prévue par le présent projet de LPM par agrégat
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Agrégat |
Total 2019-2025
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Évolution 2019-2023 par rapport à
2014-2018
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Évolution 2019-2025 par rapport à
2014-2018
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Renseignement |
3 145 |
44 % |
59 % |
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Dissuasion |
- |
33 % |
41 % |
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Programmes à effet majeur (PEM) |
58 557 |
26 % |
38 % |
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Entretien programmé du personnel (EPP) |
2 282 |
26 % |
37 % |
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Entretien programmé du matériel (EPM) |
34 585 |
22 % |
34 % |
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Études amont |
5 489 |
27 % |
32 % |
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Infrastructures |
11 127 |
22 % |
30 % |
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Équipement d'accompagnement et de cohérence (EAC) |
8 408 |
17 % |
23 % |
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Autres opérations d'armement (AOA) |
10 900 |
11 % |
16 % |
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Activités opérationnelles (AOP) |
5 753 |
10 % |
16 % |
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Fonctionnement et activités spécifiques (FAS) |
18 672 |
2 % |
4 % |
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Personnel (T2) |
86 458 |
3 % |
2 % |
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Mission « Défense » |
- |
16 % |
22 % |
Les ressources sont en euros courants 2018 mais les évolutions sont calculées en euros constants 2018.
Source : ministère des armées, réponse au questionnaire de votre rapporteur pour avis
A. UNE AUGMENTATION DES EFFECTIFS S'ACCOMPAGNANT DE MESURES EN FAVEUR DE L'AMÉLIORATION DE LA CONDITION DU PERSONNEL
Sur la période 2019-2023, les dépenses de personnel (titre 2) devraient croître de l'ordre de 3 % par rapport à 2014-2018. Sur la période 2019-2025, cet effort devrait atteindre 2 % par rapport à 2014-2018.
1. La poursuite de la remontée des effectifs avec la création de 6 000 postes à l'horizon 2025 (article 5), notamment dans les domaines du renseignement et de la cyberdéfense
Dans sa version initiale, la LPM précédente prévoyait une diminution significative des effectifs de la défense. Entre 2014 et 2019, plus de 33 600 postes devaient ainsi être supprimés .
L'actualisation de 2015 est revenue sur cette trajectoire en réduisant les suppressions de postes par plus de 2 sur la période. Au total, il était prévu que 10 000 ETP (équivalents temps plein) soient maintenus ou créés , selon la répartition suivante :
- 6 000 créations/maintiens d'emplois au titre de la chaîne opérationnelle, de la cyberdéfense et du renseignement ;
- 1 500 créations/maintiens associés dans le soutien pour accompagner cette nouvelle trajectoire ;
- 2 500 allègements de déflations destinés à assurer la soutenabilité des plans de transformation.
Par rapport à la LPM actualisée, les décisions prises lors du conseil de défense d'avril 2016 et dans le cadre de lettre-plafond 2018-2022 devaient se traduire par la préservation et la création de 3 000 emplois en 2017, 3 300 en 2018 et 4 268 en 2019.
Évolution de la trajectoire des effectifs du ministère des armées
(en ETP)
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2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
Bilan
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LPM initiale 2013 |
- 7 881 |
- 7 500 |
- 7 397 |
- 7 397 |
- 3 500 |
0 |
- 33 675 |
|
LPM actualisée 2015 |
- 8 007 |
0 |
+ 2 300 |
- 2 600 |
- 2 800 |
- 3 818 |
- 14 925 |
|
LPM post conseil de défense avril 2016, à jour de la LPFP 2018-2022 |
- 8 007 |
0 |
+ 2 300 |
+ 400 |
+ 200 |
+ 182 |
- 4 925 |
|
Pour information : LPM actualisée de la lettre-plafond 2018-2022 |
- 8 007 |
0 |
+ 2 300 |
+ 400 |
+ 500 |
+ 450 |
- 4 357 |
Champ : hors service industriel de l'aéronautique (SIAé)
Source : réponse au questionnaire budgétaire 2018
Le bilan des suppressions de postes sur la période couverte par la LPM précédente devait par conséquent s'élever in fine à 4 357 ETP, contre 33 675 ETP prévus initialement.
L'article 5 « Effectifs » du présent projet de loi, qui fixe la trajectoire d'évolution des effectifs, prévoit une poursuite des efforts engagés depuis 2016 . Au total, 3 000 postes devraient ainsi être créés entre 2019 et 2023 , selon la chronique figurant dans le tableau ci-après.
Évolution des effectifs du ministère des armées
(en ETP)
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2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
Total
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2024 |
2025 |
Total
|
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+ 450 |
+ 300 |
+ 300 |
+ 450 |
+ 1 500 |
+ 3 000 |
+ 1 500 |
+ 1 500 |
+ 6 000 |
Source : projet de loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025
Les effectifs du ministère des armées atteindraient ainsi 271 936 ETP en 2023.
Cette trajectoire devrait se poursuivre en 2024 et 2025, 3 000 postes supplémentaires étant prévus au cours de ces deux années, à raison de + 1 500 ETP par an .
Les 6 000 postes ainsi créés seront plus particulièrement consacrés au renseignement, à la cyberdéfense, à la sécurité et à la protection, au Soutex et à la satisfaction des besoins et des unités opérationnelles et de leur environnement (en particulier via un renforcement des moyens du service de santé des armées).
Répartition des créations de postes prévues entre 2019 et 2023
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport annexé au présent projet de loi
Comme en matière de ressources budgétaires, l'essentiel de l'effort est donc reporté sur le quinquennat suivant, 75 % des créations de postes devant intervenir entre 2023 à 2025 .
Par ailleurs, l'article 6 de la précédente LPM prévoyait que l'évolution des effectifs du service industriel de l'aéronautique (SIAé) s'ajoutait à celle du ministère 19 ( * ) . Cette disposition, qui offrait de la souplesse au SIAé en matière de gestion de ses ressources humaines, lui permettant d'adapter ses effectifs à ses besoins immédiats ou à venir, ne figure plus dans le présent projet de loi.
Or, au cours des contrôles budgétaires qu'il a réalisés sur le financement des opérations extérieures et sur la disponibilité des hélicoptères, votre rapporteur pour avis a acquis la conviction de l'importance de conserver un service étatique en mesure d'assurer la maintenance industrielle et de faire preuve d'adaptabilité, notamment en matière de dimensionnement de ses ressources humaines en fonction de ses besoins .
C'est pourquoi il vous propose un amendement visant à reprendre la rédaction de l'article 6 précité .
2. La poursuite des chantiers d'amélioration de la condition du personnel
Au cours des dernières années, les personnels, militaires comme civils, du ministère des armées ont fait face à une dégradation de leurs conditions de travail et de vie.
Cette situation s'est traduite par un enjeu en matière de fidélisation. Comme le note le Haut comité d'évaluation de la condition militaire dans un rapport de septembre 2017 20 ( * ) , « ce n'est pas sous-estimer les faiblesses qui affectent ainsi certains flux de recrutement, que de souligner l'importance actuelle et prévisible des enjeux de fidélisation . D'une part, les spécialités ou secteurs sous-attractifs sont souvent confrontés à des difficultés de fidélisation. D'autre part, la concurrence du marché de l'emploi est forte pour des spécialités de haute technicité. Enfin et de façon plus générale, comme il ressort d'une enquête réalisée par la délégation à l'information et à la communication de la défense (DICoD), la perception de leur carrière par les militaires eux-mêmes semble affectée par la conjonction de plusieurs facteurs négatifs : difficulté à concilier vie militaire et vie personnelle, manque de moyens, crainte d'une perte de compétences techniques et tactiques, lassitude face aux difficultés rencontrées en matière de soutien et d'environnement (infrastructure et hébergement) ... ».
Diverses mesures ont été prises pour tenter de répondre à cette problématique.
Mis en oeuvre à partir de 2017, le plan d'amélioration de la condition du personnel (PACP) vise ainsi à compenser les sujétions pesant sur le personnel .
Son volet financier comprend diverses mesures, dont :
- la création de l'indemnité pour absence cumulée (IAC) ;
- la transformation de deux jours de permissions complémentaires planifiées (PCP) en indemnité pour temps d'activité et d'obligations professionnelles complémentaires (ITAOPC) ;
- l'élargissement du champ de l'indemnité pour sujétion spéciale d'alerte opérationnelle (AOPER) ;
- la revalorisation du taux journalier de l'AOPER ;
- la monétisation de deux jours supplémentaires de PCP, la revalorisation de l'indemnité de sujétion d'absence du port base (ISAPB) et l'augmentation du contingent ouvrant droit à la prime de haute technicité (PHT).
En 2018, ce plan a été poursuivi et amplifié avec la revalorisation de l'indemnité pour connaissances spéciales en langues étrangères, l'augmentation de l'enveloppe indemnitaire de la DGSE et l'augmentation du nombre d'indemnités temporaires de mobilité versées aux personnels de la direction du renseignement militaire (DRM) et de la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD).
Outre le volet « rémunérations », le plan d'amélioration de la condition du personnel comprend différentes mesures d'action sociale . 7 millions d'euros ont ainsi été inscrits dans la loi de finances pour 2018 afin de financer des actions visant à :
- favoriser l'amélioration du cadre de vie en enceinte militaire ;
- développer des actions sociales communautaires et culturelles, destinées notamment à faciliter l'insertion des familles ;
- améliorer le soutien en cas d'absence prolongée du domicile afin de soutenir les familles des militaires absents.
Par ailleurs, à l'occasion de son déplacement sur la base aérienne d'Istres le 20 juillet 2017, le Président de la République a annoncé la mise en oeuvre de mesures en faveur de la condition du personnel « pour que la vie des familles soit davantage prise en compte dans les affectations, dans les décisions du quotidien, et pour que toutes celles et ceux qui peuvent être aidés dans leur quotidien le soient ».
22,5 millions d'euros ont ainsi été inscrits en loi de finances pour 2018 afin de financer un « plan d'accompagnement des familles et d'amélioration des conditions de vie des militaires 2018-2022 », dit « Plan famille » .
Principales mesures du « Plan famille »
Source : ministère des armées
Le présent projet de loi prévoit la poursuite de ce plan jusqu'en 2025. 530 millions d'euros lui seront ainsi consacrés sur la période 2019-2025.
3. La mise en place d'une nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM) à compter de 2021
Les dépenses de personnel représentent une part significative des crédits de la mission « Défense ». 20,4 milliards d'euros sur 42,6 milliards d'euros de CP sont ainsi inscrits en loi de finances pour 2018 à ce titre, soit près de 48 % des dépenses .
Outre la solde de base, les militaires peuvent percevoir différentes indemnités et primes :
- visant à compenser les sujétions liées au statut militaire (indemnité pour charges militaires et ses accessoires pour la mobilité), aux activités opérationnelles (indemnités de sujétion pour service à l'étranger en opérations extérieures (OPEX), indemnités pour services aériens, etc.), ou encore au lieu d'affectation (majoration de solde dans les départements d'outre-mer (DOM), indemnités de résidence à l'étranger, etc.) ;
- destinées à accompagner certaines mesures de gestion des ressources humaines, tels que les recrutements, les départs, ou la valorisation des compétences (primes de qualification et de service, prime de haute technicité, etc.).
La rémunération des militaires comprend ainsi actuellement près de 174 primes , qui représentent, selon le Haut comité d'évaluation de la condition militaire (HCECM) 21 ( * ) , entre 32 % (militaires du rang) et 50 % (officiers supérieurs) de la rémunération totale des militaires.
Au total, comme le notait le HCECM, « la rénovation du statut général des militaires de 2005 devait être suivie de la refondation du système indemnitaire des militaires (RSIM) mais cette réforme n'a pas abouti. Le dispositif indemnitaire existant en 2017 relève, dans ses grandes lignes, des dispositions conçues avant la professionnalisation des armées tandis que l'harmonisation interarmées n'est pas achevée malgré le lancement en 2014 de la simplification du dispositif indemnitaire des militaires (SDIM) . La lisibilité du système indemnitaire qui en résulte reste faible ».
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Bilan du chantier de simplification du dispositif indemnitaire des militaires (SDIM) La simplification du dispositif indemnitaire des militaires (SDIM, 2013-2014) a été la deuxième tentative de réforme du système de rémunération . Le calendrier prévisionnel des travaux avait été segmenté et initialement programmé en trois phases : - P.1 : Gestion des flux ; - P.2 : Valorisation des compétences ; - P.3 : Sujétions. Le projet n'a pas abouti en raison des dysfonctionnements du calculateur de solde LOUVOIS et du lancement du projet de calculateur Source solde . Cependant, les travaux effectués sont utilisés dans le cadre des réflexions de la nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM). Plus précisément, un projet de « prime de lien au service », intégré au thème « leviers de gestion » de la NPRM et directement issu de la phase 1 de la SDIM « gestion des flux », est en cours de finalisation. Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur pour avis |
L'intensification des missions intérieures a aggravé cette complexité en remettant en cause la distinction entre temps en garnison et temps en opération, qui structurait jusqu'alors le système indemnitaire .
Le point 3.1.3.1 du rapport annexé au présent projet de loi prévoit par conséquent le lancement d'un chantier de rénovation de la politique de solde des personnels militaires qui devrait aboutir à l'horizon 2021 à la mise en oeuvre d'une « nouvelle politique de rémunération des militaires » (NPRM) .
Dans sa réponse au questionnaire budgétaire pour 2018, le ministère des armées a indiqué à votre rapporteur pour avis que la rénovation du régime indiciaire et indemnitaire des militaires poursuivra deux objectifs : compenser les sujétions liées à la condition militaire tout en garantissant l'attractivité des armées et optimiser le pilotage de la dépense de masse salariale du ministère .
Elle devra en particulier veiller à la bonne articulation entre la rémunération et :
- les sujétions et les obligations auxquelles sont soumis les personnels militaires ;
- la logique de parcours de carrière et les responsabilités assumées ;
- les activités spécifiques de milieux ;
- les qualifications et les compétences ;
- les leviers de gestion et les rémunérations indirectes.
Votre rapporteur pour avis considère que, si ce chantier devait effectivement aboutir à une simplification de la rémunération des militaires tout en prenant mieux en compte les sujétions, les parcours et les compétences, il constituerait un indéniable progrès.
Le calendrier retenu semble de nature à permettre la mise en oeuvre d'une réforme complexe tout en prenant en compte les éventuelles difficultés liées au déploiement de Source Solde qui devrait succéder au logiciel de paye Louvois à la fin de l'année 2018 .
Le coût de cette réforme est estimé à 1,7 milliard d'euros entre 2019 et 2025 , selon la chronique figurant dans le tableau ci-après.
Coût prévisionnel de la mise en oeuvre du chantier « NPRM »
(en millions d'euros)
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2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
Cumulé |
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0 |
0 |
80 |
220 |
480 |
480 |
480 |
1 740 |
Source : ministère des armées, réponse au questionnaire de votre rapporteur pour avis
4. Un objectif d'accroissement des effectifs de la réserve opérationnelle maintenu, permettant de réduire les tensions sur les personnels
Afin de réduire les tensions pesant sur les armées, à l'issue du conseil de défense et de sécurité nationale du 22 juillet 2016, le Président de la République François Hollande a appelé à la constitution d'une « garde nationale » destinée à appuyer les effectifs d'active.
Il est ainsi prévu que ses effectifs atteignent 40 000 réservistes d'ici la fin de l'année 2018, permettant le déploiement permanent de 1 000 réservistes par jour sur le territoire national, selon la trajectoire figurant dans le tableau ci-dessous.
Montée en puissance prévisionnelle de la réserve opérationnelle au format Garde nationale
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2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
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Cible de réservistes (en ETP) |
27 352 |
28 094 |
31 258 |
35 715 |
40 173 |
40 173 |
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Jours d'activité annuels moyens |
24,1 |
26,3 |
28,8 |
36,5 |
36,5 |
36,5 |
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Cible de réservistes déployés par jour (en ETP) |
2 300 |
3 350 |
4 000 |
4 000 |
Source : rapport relatif à la programmation militaire pour les années 2017-2019
Le décret n° 2016-1364 du 13 octobre 2016 relatif à la garde nationale précise ainsi que « la garde nationale concourt, le cas échéant par la force des armes, à la défense de la patrie et à la sécurité de la population et du territoire ». Elle peut être appelée à contribuer aux missions des « forces armées et formations rattachées relevant du ministre de la défense » ainsi que « de la gendarmerie nationale et de la police nationale relevant du ministre de l'intérieur ». Elle est « assurée par les volontaires servant au titre d'un contrat d'engagement à servir dans la réserve opérationnelle des forces armées et des formations rattachées et les volontaires de la réserve civile de la police nationale ».
La réserve opérationnelle des armées et services recensait, au 31 décembre 2016, 32 208 réservistes , contre 28 000 l'année précédente.
Évolution des effectifs de la réserve opérationnelle
(en ETP)
Source : réponse au questionnaire budgétaire 2018
Le point 3.1.4.1 du rapport annexé au présent projet de loi maintient l'objectif de 40 000 réservistes sous engagement à servir, pour un emploi annuel moyen d'environ 37 jours.
200 millions d'euros par an seront ainsi consacrés aux réserves du ministère des armées .
Par ailleurs, le présent projet de loi comporte différentes mesures destinées à promouvoir la réserve militaire : augmentation de la durée maximale d'activité dans la réserve opérationnelle, qui sera portée de 30 jours par an à 60 jours par an (article 10), assouplissement des conditions d'avancement des réservistes dans les corps à effectifs limités (1° de l'article 11), augmentation des limites d'âge des réservistes dans certaines spécialités rares (2° de l'article 11), sécurisation de la prise en charge des frais de santé pour les réservistes et leurs ayants droit durant leur activité de réserve (a du 4° de l'article 11) et bénéfice d'une réparation intégrale du préjudice subi par le réserviste pendant les périodes d'activité dans la réserve (b du 4° de l'article 11).
De plus, l'article 10 bis , issu d'un amendement de notre collègue député Jean-Pierre Cubertafon et des membres du groupe du Mouvement Démocrate et apparentés, adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis défavorable de la commission et du Gouvernement, vise à porter le nombre de jours d'absence dont peuvent disposer les réservistes de droit de cinq jours à dix jours par année civile . Il prévoit cependant que les entreprises de moins de 200 salariés peuvent refuser, sur justification, ce doublement .
Si votre rapporteur pour avis partage le souhait d'augmenter le nombre de jours d'activité dans la réserve, il considère que cette disposition peut être défavorable aux petites et moyennes entreprises, qui ne bénéficient pas des marges de manoeuvre des plus grandes sociétés . C'est pourquoi il vous propose d'adopter un amendement visant à porter le seuil à 250 salariés, correspondant au seuil des entreprises de taille intermédiaire (ETI) .
* 19 « À ces évolutions s'ajouteront les augmentations d'effectifs de volontaires nécessaires à l'expérimentation du service militaire volontaire, ainsi que les augmentations d'effectifs éventuelles du service industriel de l'aéronautique ».
* 20 Haut comité d'évaluation de la condition militaire, « La fonction militaire dans la société française », 11 e rapport, septembre 2017.
* 21 Haut comité d'évaluation de la condition militaire, « La fonction militaire dans la société française », 11 e rapport, septembre 2017.