B. L'INSUFFISANCE DES EFFECTIFS, UNE DIFFICULTÉ MAJEURE POUR LES JURIDICTIONS

1. La persistance de la sous-consommation des emplois en 2016, malgré une légère amélioration

Le plafond d'emplois 82 ( * ) du programme 166 « Justice judiciaire » pour 2018 serait fixé à 33 327 équivalents temps plein travaillé (ETPT), en augmentation de 579 83 ( * ) ETPT par rapport au plafond d'emplois fixé en loi de finances initiale pour 2017, qui était de 32 748 ETPT.

Chaque année, votre rapporteur dénonce le problème récurrent de la sous-consommation du plafond d'emplois : tous les ETPT ne sont pas consommés en fin d'année, certains étant reportés l'année suivante et d'autres tout simplement supprimés. Le taux de consommation de ce plafond, pour l'ensemble des emplois judiciaires, est de 98,5 % en 2016, ce qui représentait, pour cette dernière année, la non-consommation de 475 ETPT.

Évolution du plafond d'emplois du programme « Justice judiciaire » entre 2009 et 2016

(en équivalents temps plein travaillé)

Nombre par année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Plafond d'emplois voté (PAP 84 ( * ) )

29 295

29 653

31 018

31 137

31 455

31 640

31 641

32 082

Effectifs réels 85 ( * )

29 467

29 567

30 525

30 575

30 671

31 036

30 787

31 607

Solde entre le plafond voté et les effectifs réels 86 ( * )

+ 172

-86

-493

-562

-784

-604

-854

-475

Écart entre les effectifs réels 87 ( * ) par rapport à l'année N-1

-

+100

+ 958

+ 50

+ 96

+ 365

- 249

+ 820

Sources : ministère de la justice et commission des lois du Sénat

Le décalage systématique entre les crédits ouverts et les crédits effectivement dépensés affecte la sincérité de la programmation budgétaire.

Votre rapporteur note toutefois que la consommation du plafond d'emplois s'est améliorée en 2016 puisque l'année 2015 faisait état d'un taux de consommation inférieur de plus d'un point, à hauteur de 97,3 %.

Ainsi, sur l'exercice 2016, le plafond net d'emplois a augmenté de 820 ETPT, après une baisse de 249 ETPT en 2015.

Toutefois, le plafond d'emplois des magistrats demeure celui qui présente le taux de consommation le moins satisfaisant, avec seulement 96,8 % de réalisation, et celui des greffiers baisse de près de trois points, de 100,6 % en 2015 à 97,8% en 2016. La progression du taux de consommation du plafond d'emplois est donc essentiellement due au recrutement de fonctionnaires de catégories B et C administratifs et techniques.

Consommation 2016 du plafond d'emplois du programme « Justice judiciaire »

(en équivalents temps plein travaillé)

Plafond d'emplois voté

Plafond d'emplois
réalisé

Écart

Magistrats

9 277

8 980

- 297

Personnel d'encadrement

2 995

2 933

- 62

B métiers du greffe, de l'insertion et de l'éducation

9 413

9 205

- 208

B administratifs et techniques

512

595

83

C administratifs et techniques

9 885

9 894

9

Total

32 082

31 607

- 475

Source : réponse du ministère au questionnaire

En dépit de cette relative amélioration, votre rapporteur s'interroge sur la crédibilité du plafond d'emplois pour 2018 qui, comme les années précédentes, ne tient aucun compte de sa sous-exécution chronique, rendant l'exercice de prévision quelque peu fictif.

Ainsi, près de 33 327 ETPT sont prévus pour 2018, alors que le plafond d'emplois réalisé pour 2016 n'est que de 31 607 ETPT. Même en créant l'intégralité des ETPT prévus en 2017 et 2018, c'est-à-dire 1 245, le ministère ne pourrait pas créer le nombre d'ETPT suffisant (1 720) pour atteindre le plafond d'emplois proposé pour 2018.

Comparaison de l'évolution du plafond d'emplois prévu et réel

entre 2016 et 2018

(en équivalents temps plein travaillé)

Réalisé 2016

Voté 2017

Prévu 2018

Total variation 2018/2016

Plafond d'emplois

31 607

32 748

33 327

Variation N/N+1 prévue

-

666

579

1 245

Variation N/N+1 nécessaire pour atteindre le plafond d'emplois

-

1 141

579

1 720

Source : commission des lois du Sénat

2. Des vacances de postes qui demeurent à un niveau élevé

Une nouvelle fois, le constat des années précédentes peut être reconduit à l'identique : les vacances de postes demeurent à un niveau élevé, en dépit des créations d'emplois intervenues. Ces vacances correspondent aux postes affectés en juridictions par la circulaire de localisation des emplois dite circulaire « CLE », qui n'ont pas été pourvus, faute d'un effectif suffisant 88 ( * ) .

Votre rapporteur relève toutefois que pour la première fois depuis 2011, le nombre de vacances de postes baisse très légèrement, de 39 postes, et s'établit à 5,70 % des effectifs théoriques affectés en juridiction.

Cette diminution est toutefois minime en comparaison des créations d'emplois de magistrats prévues par le budget 2017 (+ 238 par rapport à 2016) ce qui, à ce stade est logique puisque ceux-ci sont encore en formation. Toutefois, cette augmentation devrait apparaître dans l'augmentation de l'effectif théorique, qui pourtant n'évolue que de 79 magistrats entre 2016 et 2017, ce qui implique que l'ensemble des postes créés n'ont pas été intégrés à la « CLE » ou que celle-ci a été revue.

Comparaison entre les effectifs réels et théoriques des magistrats affectés en juridictions, hors Cour de cassation

( au 1 er septembre de l'année concernée )

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Effectifs théoriques

7 844

7 740

7 740

7 687

7 687

7 829

7 853

7 887

7 992

8 071

Effectifs réels

7 630

7 710

7 708

7 594

7 521

7 489

7 458

7 483

7 513

7 611

Solde

- 214

- 30

- 32

- 93

- 166

- 340

- 395

- 404

- 479

- 460

Taux de vacance d'emploi

2,73 %

0,39 %

0,41 %

1,21 %

2,16 %

4,34 %

5,03 %

5,12 %

5,99 %

5,70 %

Sources : ministère de la justice et commission des lois du Sénat

La situation se dégrade également pour les fonctionnaires, puisque le taux de vacance passe de 7,23 % en 2016 à 7,44 % en 2017, soit près de 1 614 postes vacants pour un effectif théorique de 21 699 fonctionnaires.

Votre rapporteur signale que les chiffres des effectifs théoriques et réels des fonctionnaires ont été modifiés dans les réponses du ministère au questionnaire, par rapport à ceux qui figuraient jusqu'alors pour les années 2008 à 2016. Afin de ne pas faire de rupture de série avec 2017, il a repris les chiffres figurant dans les réponses relatives au projet de loi de finances pour 2018.

Comparaison entre les effectifs réels et théoriques des fonctionnaires affectés en juridictions ou en service administratif régional

( au 1 er janvier de l'année concernée )

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Effectifs théoriques

21 584

21 499

21 210

21 083

21 238

21 329

21 404

21 480

21 511

21 699

Effectifs réels

20 602

20 403

20 317

20 143

19 810

19 730

19 744

19 937

19 956

20 085

Solde

- 982

- 1 096

- 893

- 940

- 1 428

- 1 599

- 1 660

- 1 543

- 1 555

- 1 614

Taux de vacance d'emploi

4,55 %

5,10 %

4,21 %

4,46 %

6,72 %

7,50 %

7,76 %

7,18 %

7,23 %

7,44 %

Sources : ministère de la justice et commission des lois du Sénat

Le taux de vacance des greffiers est même plus important, s'élevant à 8,46 %, ce qui représente 843 postes vacants, pour un effectif localisé de 9 962 greffiers. Ce taux est néanmoins en amélioration puisqu'il s'élevait à 9,14 % en 2016, soit 881 postes pour un effectif localisé de 9 640 greffiers.

Lors de son intervention devant votre commission à l'occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2018, Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué à ce sujet qu'elle s'engageait à ce que les vacances de postes de magistrats et de greffiers soient comblées d'ici la fin du quinquennat, soit en 2022.

Dans les juridictions dans lesquelles votre rapporteur s'est déplacé, les vacances de postes constituent le principal sujet évoqué par l'ensemble des personnes entendues. Ces juridictions rencontrent également un problème d'attractivité, qui auto-entretient le phénomène des vacances de postes. L'absence de modulation significative du régime indemnitaire, tant pour les magistrats que pour les fonctionnaires, en fonction de la charge d'activité de la juridiction ou de son isolement, explique aussi sans doute une partie du problème.


* 82 Voir encadré page 20 sur les unités de décompte des emplois.

* 83 Le différentiel entre le nombre de créations d'emplois proposé par le ministère dans le schéma d'emplois (148 ETP) et le nombre d'emplois autorisés dans le plafond annuel (579 ETPT) résulte d'une différence de périmètre comptable entre ces deux outils et des effets sur 2018 des recrutements intervenus en 2017.

* 84 Correspond au nombre d'emplois proposés au moment du vote de la loi de finances. Sources : projets annuels de performances « Justice » 2009 à 2016.

* 85 Correspond à l'effectif réel mesuré en exécution budgétaire et issu des rapports annuels de performances « Justice » 2009 à 2016.

* 86 Différence entre les effectifs réels et le plafond voté.

* 87 Écart entre les effectifs réels d'une année sur l'autre.

* 88 Ne sont pas comptées dans ces vacances les absences temporaires, pour raisons médicales ou autres.

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