Projet de loi de finances pour 2018 : Justice judiciaire et accès au droit

B. UN PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2018 EN AUGMENTATION MAIS EN PARTIE CONTRAINT PAR DES DÉPENSES RIGIDES

1. Le programme « Justice judiciaire »

Ce programme comprend l'ensemble des dépenses des juridictions judiciaires, du personnel affecté au sein du réseau judiciaire de proximité ^{29 ( * )} , ainsi que celui du casier judiciaire national. Il comprend également les crédits correspondant au budget de l'École nationale des greffes (ENG) et la subvention versée à l'École nationale de la magistrature (ENM).

a) Une trajectoire budgétaire en progression, sur laquelle pèse fortement l'ouverture du nouveau palais de justice de Paris

Le programme « Justice judiciaire », dont les crédits de paiement avaient déjà augmenté en 2017 par rapport aux crédits votés en 2016 (+ 105,1 millions d'euros), connaît une nouvelle augmentation en 2018 (+ 134,4 millions d'euros), plus importante que celle de l'année passée.

En 2017, ce programme progresse toutefois dans une proportion moins importante (+ 4,1 %) que la moyenne des programmes suivis dans cet avis (+ 5,4 %). Ses crédits de paiement (CP) atteignent ainsi 3,446 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2018, contre 3,312 milliards d'euros dans la loi de finances initiale pour 2017, à périmètre constant. Quant aux autorisations d'engagement du programme, elles progressent de 0,9 % sur la même période, pour atteindre 3,450 milliards d'euros.

Évolution 2017-2018 des crédits du programme « J ustice judiciaire »

(en euros)

Numéro et intitulé de l'action	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	LFI 2017 (format 2018)	PLF 2018	Évolution 2018/2017 (en %)	LFI 2017 (format 2018)	PLF 2018	Évolution 2018/2017 (en %)
1- Traitement et jugement des contentieux civils	967 106 325	1 003 205 954	3,7	967 106 325	1 003 205 954	3,7
2- Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales	1 202 743 714	1 207 279 602	0,4	1 202 743 714	1 217 279 602	1,2
3- Cassation	50 371 552	50 498 470	0,3	50 371 552	50 498 470	0,3
5- Enregistrement des décisions judiciaires	11 830 030	12 347 989	4,4	11 830 030	12 347 989	4,4
6- Soutien	1 011 880 365	985 976 569	- 2,6	905 676 695	972 456 569	7,4
7- Formation	151 115 099	163 119 636	7,9	151 115 099	163 119 636	7,9
8- Support à l'accès au droit et à la justice	23 217 703	27 570 472	18,7	23 217 703	27 570 472	18,7
Total	3 418 264 788	3 449 998 692	0,9	3 312 061 118	3 446 478 692	4,1

Source : Commission des lois du Sénat à partir du projet annuel de performance pour 2018

La hausse des crédits profite à l'ensemble des actions du programme et tant aux dépenses de personnel (+ 40 millions d'euros), qu'aux dépenses de fonctionnement et d'investissement (+ 49,4 et + 42,9 millions d'euros), mais pas aux dépenses d'intervention (- 1,1 million d'euros).

La masse salariale, qui représente plus de 68 % des crédits du programme, augmente près de deux fois moins qu'entre 2016 et 2017, où elle avait augmenté de 76,4 millions d'euros. Il convient à ce sujet de distinguer les crédits dédiés au compte d'affectation spéciale « Pensions » des magistrats et fonctionnaires, qui représentent 36,4 % de la hausse des crédits (+ 14,58 millions d'euros), tandis que ceux correspondant aux rémunérations des personnels en activité en 2018 représentent 63,6 % de la hausse des crédits (+ 25,45 millions d'euros).

Évolution 2017-2018 de la masse salariale du programme « J ustice judiciaire »

(en euros)

	Loi de finances initiale 2017	Projet de loi de finances 2018	Évolution 2018/2017
			En euros	En %	Part de la hausse (en %)
Crédits de paiement hors CAS ^30 ( * ) pensions	1 613 494 779	1 638 945 606	25 450 827	1,5	63,6
dont impact du schéma de création d'emplois	35 500 000	9 000 000	- 26 500 000	- 74,6	-
dont mesures catégorielles	15 900 000	11 500 000	- 4 400 000	- 27,6	-
dont variation du point d'indice fonction publique	11 900 000	700 000	- 11 200 000	- 94,1	-
Crédits de paiement CAS pensions	692 277 365	706 852 562	14 575 197	2,1	36,4
Total	2 305 772 144	2 345 798 168	40 026 024	1,7	-

Source : Commission des lois du Sénat à partir du projet annuel de performance pour 2018

Parmi ces crédits hors CAS pensions, c'est à dire ceux sur lesquels le Gouvernement dispose d'une réelle capacité d'arbitrage ^{31 ( * )} , l'impact financier du schéma d'emplois ne représente que 9 millions d'euros, quand celui de 2017 atteignait près de 35,5 millions d'euros, reflétant la moindre ambition du Gouvernement en matière de créations nettes d'emplois pour 2018.

Il en est de même pour les mesures catégorielles, prévues en 2017 à hauteur de 15,9 millions d'euros, contre seulement 11,5 millions d'euros pour 2018, dont près de 5,7 millions d'euros correspondent à la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) ^{32 ( * )} , qui seront donc annulés ^{33 ( * )} , puisque le Gouvernement a annoncé le report d'une année des mesures de ce protocole qui devaient entrer en vigueur au 1 ^er janvier 2018, ce que n'ont pas manquer de regretter les organisations syndicales de greffiers et fonctionnaires des services judiciaires entendus par votre rapporteur.

Concernant les crédits de fonctionnement et d'investissement, si votre rapporteur salue une augmentation bienvenue de ces deux postes de dépenses, trop souvent délaissés, il relève néanmoins que le seul coût du nouveau palais de justice de Paris, qui s'élève à près de 73,1 millions d'euros en 2018 - et seulement pour la redevance au titre du contrat de partenariat public-privé - contre 24,7 millions d'euros en 2017, représente à lui seul les deux tiers de l'augmentation des crédits d'investissement et un tiers de ceux de fonctionnement ^{34 ( * )} du programme « Justice judiciaire ».

Enfin, la subvention versée au Conseil national des barreaux (CNB) au titre de la formation des élèves avocats diminue sensiblement, de 2 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2017 à 1,1 million d'euros dans le projet de loi de finances pour 2018. Entendu par votre rapporteur, le CNB a pu détailler l'utilisation de cette subvention, dont le montant réel après un gel suivi de l'annulation de 17 % du montant des crédits s'établissait à 1,665 million d'euros en 2017 : 556 000 euros sont versés aux écoles de formation des avocats et 1,1 million d'euros financent une bourse pour 375 élèves avocats en difficulté. Dans l'hypothèse d'une telle baisse de sa subvention, le CNB serait contraint de diminuer le montant des bourses et le nombre de leurs bénéficiaires. Interrogée par votre rapporteur sur ce point lors de son audition par votre commission, la garde des sceaux, ministre de la justice, Nicole Belloubet, a indiqué que le montant de 1,1 million d'euros était une « erreur de plume », et que le montant de 1,665 million d'euros serait bien rétabli en gestion.

b) Une moindre ambition qu'en 2017 en matière de créations nettes d'emplois

Le plafond d'emplois du programme « Justice judiciaire » passerait de 32 748 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2017 à 33 327 ETPT en 2018. Cette augmentation de 579 ETPT (contre 666 ETPT supplémentaires entre 2016 et 2017) résulte de trois facteurs :

- l'extension en année pleine des recrutements intervenus en 2017 (+ 342 ETPT) ;

- l'effet en année courante en ETPT des créations d'emplois prévues en 2018 (+ 277 ETPT) ;

- et le transfert d'emplois à d'autres programmes de la mission « Justice » (- 40 ETPT).

Les 579 ETPT ainsi créés en 2018 permettront de créer 148 emplois supplémentaires en équivalents temps plein (ETP), contre 600 en 2017, soit quatre fois moins que l'année passée. Il s'agit de créations d'emplois de magistrats (+ 100) et de juristes assistants ^{35 ( * )} (+ 48). La création de 108 emplois de greffiers n'est en outre permise que par la conversion d'emplois de catégorie C, non remplacés (- 108).

Unité de décompte des emplois

Plusieurs unités permettent de mesurer les emplois :

- les effectifs physiques, qui correspondent au nombre d'agents rémunérés à une date donnée ;

- les équivalents temps plein (ETP), qui correspondent aux effectifs physiques pondérés par la quotité de travail ;

- les équivalents temps plein travaillé (ETPT), qui correspondent aux ETP en année pleine, c'est-à-dire prenant en compte des agents aux régimes de travail différents, ainsi que la période d'activité dans l'année.

Ces différences de périmètre expliquent les écarts entre le nombre d'ETP créés par le schéma d'emplois en 2018 (+ 148) et l'augmentation du plafond d'emplois en ETPT (+ 579), qui seul fait l'objet d'un vote du Parlement. Ainsi, les effets en ETPT du schéma d'emplois (lui-même présenté en ETP), sont mesurés grâce à ses modalités de réalisation dans l'année, c'est-à-dire le détail mensuel des entrées et sorties des différentes catégories d'emplois. À titre d'illustration, un recrutement à temps plein le 31 août de l'année N représente 1 ETP pour cet exercice budgétaire, mais seulement 0,3 ETPT d'« effet en année courante » sur le même exercice, tandis que l'« extension en année pleine » impliquera 0,7 ETPT supplémentaire pour l'exercice budgétaire N+1.

Source : inspection générale des finances ^{36 ( * )} .

La moindre ambition en matière de créations d'emplois explique que l'augmentation des dépenses de personnel ne corresponde qu'à moins d'un tiers de la hausse des crédits du programme (40 millions d'euros sur 134,4 millions d'euros d'augmentation), contre les deux tiers en 2017 (76,4 millions d'euros sur 105,1 millions d'euros d'augmentation).

Évolution du schéma d'emplois ^{37 ( * )} du programme « Justice judiciaire » entre 2017 et 2018
(en équivalents temps plein)

Catégorie d'emploi	Entrées prévues		Sorties prévues		Solde des emplois du programme
	2017	2018	2017	2018	2017	2018
Magistrats de l'ordre judiciaire	547	419	309	319	+ 238	+ 100
Personnels d'encadrement (juristes assistants notamment)	249	162	115	114	+ 134	+ 48
B métiers du greffe, de l'insertion et de l'éducatif	851	500	386	392	+ 465	+ 108
B administratifs et techniques	101	31	28	31	+ 73	0
C administratifs et techniques	462	605	772	713	- 310	- 108
Total	2 210	1 717	1 610	1 569	+ 600	+ 148

Sources : projet annuel de performance pour 2018 et commission des lois du Sénat

Évolution du schéma d'emplois du programme « Justice judiciaire » depuis 2012

(en équivalents temps plein)

	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Solde des emplois proposés en loi de finances initiale	+ 282	+ 142	+ 45	+ 183	+ 157	+ 600	+148

Sources : projets annuels de performances pour 2017 et 2018, ministère de la justice et commission des lois du Sénat

Le schéma d'emplois correspond en outre au solde entre des créations d'emplois (+ 331 ETP) et des économies d'emplois (- 183 ETP), ce qui implique qu'outre la création nette de 148 ETP, le ministère prévoit le redéploiement de 183 ETP sur des missions nouvelles.

Répartition des créations nettes de 148 emplois du programme « Justice judiciaire » pour 2018

(en équivalents temps plein)

Créations d'emplois	Destination des emplois	Nombre d'emplois concernés
	Amélioration des délais de traitement et résorption des vacances de postes	+ 173
	Renforcement de l'équipe du magistrat	+ 98
	Mesures législatives nouvelles : expropriations liées au grand Paris, généralisation de l'audition de l'enfant, formation des conseillers de prud'hommes, allongement des délais de prescription en matière pénale, juridiction unifiée des brevets, répertoire des données à caractère personnel et réforme statutaire du juge des libertés et de la détention	+ 60
Total des créations d'emplois		+ 331
Économies d'emplois	Rôle du notaire en matière d'envoi en possession	- 4
	Amende forfaitaire délictuelle pour défaut d'assurance et de permis de conduire	- 36
	Retrait des magistrats de certaines commissions administratives	- 20
	Extension de l'amende forfaitaire en matière d'usage de stupéfiants	- 55
	Économies induites par la dématérialisation	- 68
Total des économies d'emplois		- 183
SOLDE NET DE CRÉATION D'EMPLOIS		+ 148

Sources : projet annuel de performance pour 2018

Votre rapporteur note avec satisfaction que les créations de 100 postes de magistrats et de 108 postes de greffiers devraient permettre de réduire d'autant le solde de vacances de postes de ces deux corps, bien que l'entrée en fonction de ces personnels nouvellement recrutés n'ait pas vocation à intervenir en 2018, en raison des phases de formation correspondantes ^{38 ( * )} . Compte tenu du nombre de départs de magistrats prévus en 2018 ^{39 ( * )} , il faut donc recruter 419 magistrats pour réaliser le schéma d'emplois, dont il est prévu que 193 soient recrutés via le concours d'auditeurs de justice de l'École nationale de la magistrature.

Votre rapporteur regrette toutefois, comme en 2017, la présentation d'économies contestables : comment peut-on économiser 36 emplois grâce à la mise en place de l'amende forfaitaire délictuelle en matière de délits routiers, alors que son entrée en vigueur est suspendue en raison de l'incompatibilité des applicatifs actuels entre les ministères de la justice et de l'intérieur ? Dans le même esprit, comment peut-on économiser 55 emplois par l'extension de l'amende forfaitaire en matière d'usage de stupéfiants alors que cette mesure nécessite une modification législative pour entrer en vigueur ? Les autres économies envisagées ne paraissent guère plus réalistes : - 20 ETP suite au retrait des magistrats de certaines commissions administratives, alors que l'ordonnance devant le permettre n'est toujours pas parue ^{40 ( * )} , - 68 ETP grâce à la dématérialisation des procédures qui est encore loin d'être aboutie...

Déjà, en 2017, le ministère de la justice avait annoncé des économies d'emplois, dont il est difficile de vérifier si elles ont été réalisées ou non, étant rappelé que certaines, sans même être surestimées, correspondaient à des mesures qui n'auraient de toute façon pu produire leurs effets en 2017 ^{41 ( * )} .

2. Le programme « Accès au droit et à la justice »

Le programme « Accès au droit et à la justice » voit sa dotation budgétaire progresser de 8,8 % en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, soit près de 35,34 millions d'euros supplémentaires, ce qui est légèrement inférieur à l'augmentation déjà intervenue entre 2016 et 2017 (+ 12,2 % en crédits de paiement, soit près de 44,75 millions d'euros).

Les crédits de paiement (CP) de ce programme atteignent ainsi 0,438 milliard d'euros dans le projet de loi de finances pour 2018, contre 0,402 milliard d'euros dans la loi de finances pour 2017, à périmètre constant.

Évolution 2017-2018 des crédits du programme « Accès au droit et à la justice »

(en euros)

Numéro et intitulé de l'action	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	LFI 2017 (format 2018)	PLF 2018	Évolution 2018/2017 (en %)	LFI 2017 (format 2018)	PLF 2018	Évolution 2018/2017 (en %)
1- Aide juridictionnelle	364 196 004	395 934 152	8,7	364 196 004	395 934 152	8,7
2- Développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité	8 475 350	8 292 350	- 2,2	8 475 350	8 292 350	- 2,2
3- Aide aux victimes	25 806 500	27 705 000	7,4	25 806 500	27 705 000	7,4
4- Médiation familiale et espaces de rencontre	4 366 342	6 252 900	43,2	4 366 342	6 252 900	43,2
Total	402 844 196	438 184 402	8,8	402 844 196	438 184 402	8,8

Source : Commission des lois du Sénat à partir du projet annuel de performance pour 2018

a) Une augmentation des ressources budgétaires de l'aide juridictionnelle indispensable au financement des mesures intervenues entre 2015 et 2017, mais l'absence d'une véritable réforme du système

Selon le projet de loi de finances pour 2018, les dépenses de l'action n° 1 « Aide juridictionnelle » devraient atteindre 478,9 millions d'euros et être financées par 395,9 millions d'euros de crédits budgétaires (soit une augmentation de 31,7 millions d'euros par rapport à 2017), et 83 millions d'euros de ressources extra-budgétaires, dont le montant est inchangé par rapport à 2017, et qui sont affectées au Conseil national des barreaux ^{42 ( * )} (45 millions d'euros au titre de la taxe sur les contrats d'assurance ^{43 ( * )} et 38 millions d'euros au titre du prélèvement forfaitaire sur le produit d'une partie des amendes prononcées en application du code pénal et du code de procédure pénale ^{44 ( * )} ).

Les dépenses comprises dans le périmètre de l'action « Aide juridictionnelle »

Elles comprennent l'aide juridictionnelle stricto sensu , qui sert à rétribuer :

- les avocats, y compris pour leur intervention dans certains cas de médiation, via les caisses de règlement pécuniaire entre avocats (CARPA) ;

- et d'autres auxiliaires de justice (avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, huissiers, experts, médiateurs, enquêteurs sociaux ou de personnalité, traducteurs, autres).

Elles comprennent aussi l'aide aux interventions non juridictionnelles des avocats :

- au cours d'une garde à vue, d'une audition libre, d'une retenue douanière ou d'une retenue d'une personne étrangère pour vérification de son droit de séjour ou de circulation ;

-  lors de procédures en présence du procureur de la République ;

- ou en assistance d'un détenu au cours d'une procédure disciplinaire ou d'une mesure d'isolement par exemple.

Enfin, elles comprennent également des crédits dédiés à la contractualisation locale des juridictions et des barreaux, celle-ci reposant sur deux types de protocoles :

- les protocoles conclus avec une quarantaine de barreaux ayant souscrit des engagements d'objectifs assortis de procédures d'évaluation visant à assurer une défense de qualité des bénéficiaires de l'aide juridique ;

- les subventions versées à une soixantaine de barreaux pour l'organisation matérielle de l'assistance auprès des personnes placées en garde à vue.

Source : projet annuel de performance pour 2018

Les crédits budgétaires dévolus à l'aide juridictionnelle, abondés de 31,7 millions d'euros, représentent ainsi 89,8 % de la hausse du programme « Accès au droit et à la justice ».

Évolution 2017-2018 des crédits budgétaires et ressources extra-budgétaires consacrés à l'aide juridictionnelle

(en euros)

	Crédits budgétaires	Ressources extra-budgétaires	Dépenses couvertes
LFI 2017 (format 2018)	364 196 004	83 000 000	447 196 504
PLF 2018	395 934 152	83 000 000	478 934 152
Écart en euros	+ 31 738 148	0	+ 31 738 148
Variation en %	+ 8,7 %	0 %	7,1 %

Sources : réponse du ministère de la justice au questionnaire et commission des lois du Sénat

Le projet de loi de finances prévoit une nouvelle hausse du nombre de personnes éligibles à l'aide juridictionnelle en 2018, qui s'approche du million. Ce nombre, en augmentation continue ces dernières années (+ 9,6 % entre 2014 et 2018), est en effet estimé à près de 983 000 personnes ^{45 ( * )} pour 2018.

L'augmentation des dépenses relatives à l'aide juridictionnelle s'explique essentiellement par l'exigence de financement des réformes intervenues entre 2015 et 2017 et dont le coût en année pleine est estimé à 132,4 millions d'euros par le Gouvernement ^{46 ( * )} .

Estimation du coût complet annuel des principales mesures (2015 à 2017) ayant eu un impact sur les dépenses d'aide juridictionnelle

(en millions d'euros)

Augmentation de la rétribution des avocats (hausse de l'unité de valeur) et suppression de la modulation géographique	91,9
Relèvements successifs du plafond d'admission à l'aide juridictionnelle	21,4
Coût supplémentaire des mesures en année pleine ^47 ( * )	7,1
Assistance obligatoire d'un avocat lors de la garde à vue d'un mineur	12
Rétribution de l'avocat et du médiateur en cas d'injonction de rencontrer un médiateur ou d'homologuer un accord	Non chiffré
Revalorisation de la rétribution de l'avocat assistant une personne faisant l'objet de soins sans consentement lors d'une audience
Possibilité d'accorder l'aide juridictionnelle en matière de divorce par acte sous signature privée contresigné par avocats, déposé au rang des minutes d'un notaire
Total	132,4

Sources : projet annuel de performance pour 2018 et réponses du ministère au questionnaire

La Cour des comptes, dont les représentants avaient été entendus par la mission d'information sur le redressement de la justice ^{48 ( * )} présidée par notre collègue Philippe Bas, a rappelé que ces mesures avaient conduit à une croissance rapide et soutenue du coût de l'aide juridictionnelle ^{49 ( * )} (+ 95 millions d'euros entre 2015 et 2017), et estimé à 35 millions d'euros supplémentaires pour 2018, le coût des réformes décidées les années précédentes.

Dans la mesure où le budget progresse de 31,7 millions d'euros par rapport à 2017, il manquerait ainsi 3,3 millions d'euros au budget prévu en 2018 pour que le besoin estimé par la Cour des comptes soit intégralement financé.

En comparant l'évolution des crédits exécutés en 2015 à ceux prévus par le projet de loi de finances pour 2018, par catégorie de dépense, votre rapporteur relève effectivement que le besoin de financement de l'aide juridictionnelle ne semble pas totalement couvert. Il constate un écart de 7,64 millions d'euros entre l'évolution des dépenses résultant du projet de loi de finances (+ 124,76 millions d'euros entre 2015 et 2018) et le coût des mesures supplémentaires intervenues à compter de 2015 que le Gouvernement lui-même évalue à 132,4 millions d'euros.

Évolution de la dépense d'aide juridique entre 2015 et 2018

(en millions d'euros)

	Catégorie de dépense	Exécution 2015	LFI 2017	PLF 2018	Écart 2018/2015
Dépenses d'aide juridictionnelle	Rétribution de base des avocats (dont médiation) y/c ressources extra-budgétaires	274,29	359,2	380,4	106,11
	Rétribution des autres auxiliaires de justice	22,27	23	23,7	1,43
	Sous-total	296,56	382,2	404,1	107,54
Dépenses d'aide aux interventions non juridictionnelles des avocats	Assistance lors d'une garde à vue, d'une audition libre, d'une retenue douanière ou d'une retenue d'une personne étrangère pour vérification de son droit de séjour ou de circulation	44,64	43,5	56,9	12,26
	Assistance lors de procédures en présence du procureur de la République	1,51	2	2,4	0,89
	Assistance d'un détenu au cours d'une procédure disciplinaire ou d'une mesure d'isolement par exemple	4,87	4,6	4,6	-0,27
Sous-total		51,02	50,1	63,9	12,88
Contractualisation avec les barreaux		6,77	7,9	10,9	4,13
Crédits de fonctionnement dédiés à l'agence nationale des timbres sécurisés		0,07	0,06	0,06	-0,01
TOTAL DÉPENSE		354,42	440,3	478,96	124,54
TOTAL RÉEL DÉPENSE ^50 ( * )		354,2	447,2	478,96	124,76
dont crédits budgétaires		313,7	364,2	396,0	82,3
dont ressources extra-budgétaires		40,5	83	83	42,5

Sources : rapport annuel de performance pour 2015, projet annuel de performance pour 2018 et réponse du ministère de la justice au questionnaire.

Concernant les années à venir, il s'agit en tout état de cause d'une dépense dynamique dont le besoin de financement continuerait de croître et qui requerrait, selon la Chancellerie, une augmentation globale des crédits budgétaires de 7 % entre 2018 et 2020.

Estimation du besoin de financement de l'aide juridictionnelle en 2019 et 2020

(en millions d'euros)

	2019	2020
Besoin de financement	506,86	514,84
Crédits budgétaires	423,86	431,84
Ressources extra-budgétaires	83,00	83,00

Source : réponse du ministère de la justice au questionnaire

Les représentants de la profession d'avocats, entendus par votre rapporteur, tout comme les bâtonniers des barreaux d'Évry et de Béthune, qu'il a rencontrés lors de ses déplacements, sont très inquiets quant à l'avenir du financement de l'aide juridictionnelle. Ils ont jugé insuffisante la rémunération versée au regard du travail effectué par les avocats et souligné que, dans certains barreaux, les cabinets ont une très forte proportion de clientèle admissible à l'aide juridictionnelle, ce qui réduit d'autant les possibilités de revenus basés sur des honoraires libres.

La profession, par la voix du Conseil national des barreaux, dont les représentants ont été entendus par votre rapporteur, a également rappelé sa ferme opposition à tout financement de l'aide juridictionnelle grâce à la taxation de la profession d'avocat, y compris via les fonds des caisses de règlement pécuniaire des avocats (CARPA) ^{51 ( * )} .

Comme le relevait notre collègue Philippe Bas, dans le rapport d'information sur le redressement de la justice précité, « en l'absence de réforme d'ampleur, la question de la mise en place de ressources complémentaires, susceptibles de garantir un financement durable de l'aide juridictionnelle, permettant de mieux rémunérer les avocats et d'assurer l'accès à la justice pour les justiciables modestes et les classes moyennes, continue donc de se poser » ^{52 ( * )} .

La proposition de loi ^{53 ( * )} d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice adoptée le 24 octobre dernier par le Sénat dans la continuité de ces travaux comporte plusieurs mesures visant à renforcer l'efficacité du système de l'aide juridictionnelle, sans restreindre l'accès au juge.

Les mesures relatives à l'aide juridictionnelle de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice adoptée par le Sénat le 24 octobre 2017

1) Rendre effectif le filtre actuellement prévu par l'article 7 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, qui dispose que l'aide juridictionnelle est accordée à la personne dont l'action n'apparaît pas manifestement irrecevable ou dénuée de fondement, filtre aujourd'hui jamais appliqué.

La proposition de loi rend ainsi obligatoire la consultation d'un avocat préalablement au dépôt d'une demande d'aide juridictionnelle, à l'exception des actions pour lesquelles le justiciable est défendeur ou, en matière pénale, des demandes relevant de l'admission provisoire à l'aide juridictionnelle en raison de leur caractère urgent.

2) Renforcer le contrôle des ressources des demandeurs en rendant obligatoire la consultation par les bureaux d'aide juridictionnelle des services ou des organismes sociaux compétents pour apprécier les ressources des demandeurs, ce contrôle n'étant en l'état du droit qu'une faculté ^{54 ( * )} .

3) Améliorer le taux de recouvrement des frais avancés par l'État en le confiant au Trésor public. Il s'agit de recouvrer des sommes versées au bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, à la suite d'une décision de retrait de l'aide, ou auprès de la partie condamnée aux dépens ou qui perd son procès, dès lors que celle-ci n'est pas bénéficiaire de l'aide juridictionnelle. En effet, en pratique, le retrait de l'aide juridictionnelle n'est que rarement ordonné - il représente environ 0,1 % du nombre annuel d'admissions - et, quand il l'est, les sommes ne sont recouvrées que dans 3 ou 4 % des cas.

Source : Rapport n° 33 (2017-2018) de MM. Jacques Bigot et François-Noël Buffet, fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi organique pour le redressement de la justice, et sur la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, p 54 et s. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l17-033/l17-0331.pdf

Le projet de loi de finances pour 2018 ne prévoit aucune mesure législative permettant de répondre aux difficultés structurelles de financement de l'aide juridictionnelle. Le Premier ministre, M. Édouard Philippe, a annoncé le 20 octobre dernier devant la convention nationale des avocats qui se tenait à Bordeaux, qu'il confiait le sujet à une mission conjointe aux inspections générales des finances et de la justice, dont les conclusions devront être rendues le 15 janvier. La garde des sceaux, ministre de la justice, a précisé lors des débats sur le présent projet de loi de finances à l'Assemblée nationale que cette mission aurait pour objet de « repenser le fonctionnement comme le financement de [l'aide juridictionnelle] et de la doter d'une modalité de financement pérenne » ^{55 ( * )} .

Votre rapporteur note qu'il y a déjà eu beaucoup de rapports sur le sujet de l'aide juridictionnelle... et qu'il devient urgent d'arbitrer, même si certains sujets méritent encore réflexion comme celui du rôle des assurances de protection juridique et de la subsidiarité de l'aide juridictionnelle ^{56 ( * )} , ou celui de la création de structures dédiées.

Sur le premier sujet, la proposition de loi d'orientation et de redressement de la justice prévoyait dans son texte initial la mise en place d'un mécanisme permettant la vérification, par les bureaux d'aide juridictionnelle, de l'existence de contrats d'assurance de protection juridique bénéficiant au demandeur. Ces contrats couvrent toutefois rarement les litiges qui bénéficient de l'aide juridictionnelle, tels que le contentieux familial et le contentieux pénal, ce qui explique en partie l'absence de recours au principe de subsidiarité. Ainsi, devant le faible intérêt à périmètre constant de l'assurance de protection juridique, et les difficultés techniques avancées par les représentants des compagnies d'assurance, l'article a été supprimé à l'initiative des rapporteurs, nos collègues Jacques Bigot et François-Noël Buffet. Le sujet semble donc encore mériter réflexion.

Concernant la « création de structures d'avocats dédiées à l'aide juridique ainsi que la possibilité de salarier des avocats pour accomplir des missions d'aide juridictionnelle » ^{57 ( * )} , votre rapporteur a noté que la profession y était très réticente, comme l'ont confirmé les représentants du Conseil national des barreaux et du barreau de Paris, lors de leur audition.

Il note toutefois avec satisfaction qu'un effort manifeste sera porté en 2018 à la dématérialisation de la procédure relative à l'aide juridictionnelle, grâce au nouveau progiciel de gestion de l'aide juridictionnelle, le projet « SIAJ » ou « suivi informatisé des affaires juridiques », qui s'inscrit dans le cadre global de dématérialisation des procédures judiciaires et devrait permettre à terme au justiciable d'effectuer sa demande d'aide juridictionnelle en ligne.

b) Une relative stabilité de la politique judiciaire de proximité

L'action n° 2 du programme est consacrée au « Développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité ». Elle permet principalement le financement des maisons de la justice et du droit (MJD) et des conseils départementaux de l'accès au droit (CDAD).

Typologie du réseau judiciaire de proximité

Type de structure	Statut	Nombre
Maisons de la justice et du droit (MJD)	Structure relevant du ministère de la justice, sans statut juridique propre, relevant de l'autorité des chefs de juridiction du ressort	141
Antennes de justice	Idem supra	36
Conseils départementaux de l'accès au droit (CDAD)	Groupements d'intérêt public (loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique)	101
Points d'accès au droit (PAD)	Structures de proximité mises en place par les CDAD	1515
Total		1 793

Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses du ministère de la justice au questionnaire, du rapport annuel de performance pour 2015 et des projets annuels de performances pour 2017 et 2018

Les crédits de paiement dédiés à cette action baissent de 2,2 % en un an, pour s'établir à 8,29 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2018, contre 8,48 millions d'euros en 2017. Cette baisse s'explique par la suppression des subventions d'investissement qui avaient été versées aux collectivités territoriales en 2017 pour accompagner la création de quatre maisons de la justice et du droit. La Chancellerie entend en effet « examiner [en 2018] l'implantation et le rôle de ces établissements dans le cadre de la réflexion globale engagée sur l'organisation judiciaire » ^{58 ( * )} .

Votre rapporteur note en revanche la progression des subventions versées en soutien aux conseils départementaux de l'accès au droit qui passent de 7,24 millions d'euros ouverts en loi de finances initiale 2017, à 8,04 millions d'euros dans le présent projet de budget (+ 11,05 %).

Évolution des subventions versées par le ministère de la justice aux CDAD

(crédits de paiement en euros)

Dépensés en 2014	Dépensés en 2015	Dépensés en 2016	Ouverts en LFI 2017	Inscrits au PLF 2018
4 416 134	4 920 578	6 500 904	7 240 610	8 040 000

Source : réponse du ministère de la justice au questionnaire

Ces points d'accès au droit constituent des lieux privilégiés pour la mise en oeuvre des modes alternatifs de règlement des litiges, comme la conciliation, devenue en principe obligatoire préalablement à la saisine du tribunal d'instance ^{59 ( * )} .

Enfin, contrairement à l'année dernière, les crédits de paiement consacrés au « Support à l'accès au droit et à la justice » dans le programme « Justice judiciaire », qui comprend l'ensemble des dépenses de masse salariale du personnel judiciaire affecté au réseau judiciaire de proximité, progressent de 18,8 %. Dans la mesure où cette action comprend également les crédits des personnels relevant des bureaux d'aide juridictionnelle, votre rapporteur ne peut déterminer avec exactitude la part de cette augmentation qui revient aux effectifs affectés au réseau judiciaire de proximité.

Il semble toutefois que l'effort du ministère en matière d'affectation de personnel judiciaire (greffiers ou fonctionnaires) dans les maisons de la justice et du droit (MJD) ou les conseils départementaux d'accès au droit (CDAD) soit en recul pour les premières (passant de 102,19 ETPT en 2015 à 96,4 ETPT en 2016 pour 141 MJD), et insuffisant pour les seconds (seulement 33,8 ETPT pour 101 CDAD). En effet, concernant les CDAD, près de 78 % du personnel (226 sur 290 personnes) est mis à disposition ou recruté par les collectivités territoriales membres des CDAD.

c) La poursuite de l'effort budgétaire en faveur de l'aide aux victimes et la mise en place d'une nouvelle organisation ministérielle

La dotation consacrée à l'aide aux victimes d'infractions pénales s'établit dans le projet de loi de finances pour 2018 à 27,7 millions d'euros, contre 26,06 en loi de finances initiale pour 2017 (25,81 au format 2018). La progression se poursuit (+ 6,3 %) par rapport à 2017, même si votre rapporteur observe une décélération de cette dernière (+ 65 % cumulé entre 2015 et 2017).

Cette action correspond essentiellement à des subventions versées aux associations d'aide aux victimes, qui assurent notamment les permanences au sein des bureaux d'aide aux victimes. Ces structures, qui peuvent assurer un accompagnement de proximité des victimes, ont pour mission d'informer, d'aider et d'orienter la victime tout au long de la procédure pénale et notamment au moment des audiences.

Cette action financera désormais en 2018 le dispositif « téléphone grave danger », qui est un dispositif de protection des personnes victimes de violences conjugales ^{60 ( * )} , auquel 1 million d'euros de crédits sont dédiés sur les 1,6 million d'euros supplémentaires, auparavant pris en charge par le programme 137 « Égalité entre les hommes et les femmes ».

La gouvernance de la politique de l'aide aux victimes a été modifiée par le décret n° 2017-1072 du 24 mai 2017 relatif aux attributions du garde des sceaux, ministre de la justice, qui confie à ce dernier la coordination du travail gouvernemental dans le domaine de l'aide aux victimes. Il dispose à cet effet du délégué interministériel à l'aide aux victimes dont les missions sont également définies par décret ^{61 ( * )} , qui remplace le secrétariat général à l'aide aux victimes qui était rattaché à Matignon, et dont l'équipe est notamment composée de représentants des différents ministères intéressés : la justice, bien sûr, avec le service d'accès au droit et d'aide aux victimes, l'intérieur, la santé, l'éducation nationale et l'économie.

Si la suppression du secrétariat d'état à l'aide aux victimes (en exercice entre février 2016 et mai 2017) a pu inquiéter les associations et les familles de victimes, votre rapporteur estime que cette nouvelle organisation, si elle ne fait plus l'objet d'un portage politique aussi fort, n'en semble pas moins plus rationnelle. De plus, le comité interministériel de l'aide aux victimes, créé en février 2017, demeure présidé par le Premier ministre.

Un plan triennal d'actions en faveur des victimes d'infractions pénales et d'événements de masse a été présenté lors du deuxième comité interministériel de l'aide aux victimes du quinquennat, le 10 novembre dernier ^{62 ( * )} . Le plan comprend 4 axes se déclinant en 11 actions distinctes ^{63 ( * )} , à mettre en oeuvre par tous les ministères concernés. À ce titre, le ministère de la justice doit en particulier expertiser dans les mois qui viennent la création d'une juridiction spécialisée pour l'indemnisation des victimes d'actes de terrorisme ou encore mettre en place un « système d'information sur les victimes d'attentats et de catastrophes » (SIVAC).

Si votre rapporteur salue la méthodologie pluriannuelle retenue, il observe que ces annonces nécessiteront des budgets spécifiques pour être menées à bien à compter de 2019, puisqu'aucun crédit n'est prévu au titre de ce plan dans le projet de loi de finances pour 2018. Il relève également que l'instruction interministérielle relative à la prise en charge des victimes d'actes de terrorisme a fait l'objet d'une refonte visant à renforcer la coordination des services et améliorer les dispositifs de prise en charge des victimes ^{64 ( * )} . Il s'agira, dans les prochaines années, d'évaluer la mise en oeuvre de cette politique publique.

d) Une augmentation notable des crédits dédiés à la médiation familiale et aux espaces de rencontre

Enfin, l'action « Médiation familiale et espaces de rencontre » voit également ses crédits progresser sensiblement, à hauteur de 43,1 % après une augmentation de 23,1 % en 2017 ^{65 ( * )} . Ils passent ainsi de 4,37 millions d'euros en loi de finances initiale à 6,25 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances.

Cette augmentation est cohérente avec la poursuite de l'expérimentation, pour une durée de trois ans, de la tentative de médiation préalable obligatoire en matière familiale, prévue par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI ^e siècle ^{66 ( * )} . Celle-ci prévoit que la saisine du juge aux affaires familiales par les parents, aux fins de modification des modalités d'exercice de l'autorité parentale ou de la contribution à l'entretien et à l'éducation de l'enfant, doit être précédée, sous peine d'irrecevabilité, d'une tentative de médiation familiale ^{67 ( * )} .

Votre rapporteur estime cette évolution des crédits plus que nécessaire, ce qui lui a été confirmé lors de son déplacement au tribunal de grande instance d'Évry, juridiction retenue parmi onze pour mettre en oeuvre cette expérimentation ^{68 ( * )} jusqu'au 31 décembre 2019. Il souligne également que les espaces de rencontre sont insuffisamment nombreux sur le territoire.

Les espaces de rencontre

Ils sont régis par les articles 373-2-1 et 373-2-9 du code civil.

Aux termes du décret n° 2012-1153 du 15 octobre 2012 relatif aux espaces de rencontre destinés au maintien des liens entre un enfant et ses parents ou un tiers, « l'espace de rencontre est un lieu permettant à un enfant de rencontrer l'un de ses parents ou un tiers, ou de faire l'objet d'une remise à un parent ou à un tiers. Il contribue au maintien des relations entre un enfant et ses parents ou un tiers, notamment en assurant la sécurité physique et morale et la qualité d'accueil des enfants, des parents et des tiers. »

Le décret n° 2012-1312 du 27 novembre 2012 précise de quelle manière le juge fixe l'exercice du droit de visite dans un espace de rencontre.

Source : projet annuel de performance pour 2018

Dans le département de l'Essonne, dans lequel votre rapporteur s'est rendu, seulement deux structures de ce type existent et le délai d'attente atteint parfois près de 8 mois. Cette situation semble difficilement acceptable.

3. Le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice »

Les crédits de ce programme augmentent de 13,8 % en crédits de paiement (de 381,9 à 434,6 millions d'euros) et de 110,8 % en autorisations d'engagement (de 366,3 à 772 millions d'euros).

Ce programme, piloté par le secrétariat général du ministère de la justice, comprend l'ensemble des dépenses de l'administration centrale du ministère de la justice, ainsi que celles correspondant à des projets menés au bénéfice de plusieurs ou de l'ensemble des juridictions, comme les projets informatiques. Il intègre également les dotations aux deux opérateurs que sont l'agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ) et l'établissement public du palais de justice de Paris (EPPJP).

Évolution 2017-2018 des crédits du programme

« Conduite et pilotage de la politique de la justice »

(en euros)

Numéro et intitulé de l'action	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	LFI 2017 (format 2018)	PLF 2018	Évolution 2018/2017 (en %)	LFI 2017 (format 2018)	PLF 2018	Évolution 2018/2017 (en %)
1- État-major	11 120 200	11 376 319	2,3	11 120 200	11 376 319	2,3
2- Activité normative	25 248 686	26 283 414	4,1	25 248 686	26 283 414	4,1
3- Évaluation, contrôle, études et recherche	18 899 890	19 417 350	2,7	18 899 890	19 692 350	4,2
4- Gestion de l'administration centrale	119 504 969	130 187 239	8,9	129 134 969	145 972 659	13
9- Action informatique ministérielle	154 447 370	544 214 566	252,4	160 432 866	190 715 683	18,9
10- Action sociale ministérielle	37 074 009	40 550 691	9,4	37 074 009	40 550 691	9,4
Total	366 295 124	772 029 579	110,8	381 910 620	434 591 116	13,8

Sources : projet annuel de performance pour 2018 et commission des lois du Sénat

a) Une année 2017 marquée par la réforme du secrétariat général

Le budget 2017 prévoyait la création de 50 emplois destinés à renforcer les effectifs du secrétariat général dans le cadre de sa réforme compte tenu de l'organisation antérieure qui présentait de nombreuses marges de progrès, comme l'a démontré le rapport d'information sur le redressement de la justice précité ^{69 ( * )} .

Une année après, bien que contestée ^{70 ( * )} , la réforme est faite. S'il est bien sûr trop tôt pour en évaluer les effets, votre rapporteur forme le voeu que cela améliore, à tout le moins, la capacité stratégique du ministère, sa coordination, et la conduite de projet.

Entrée en vigueur le 2 mai 2017 ^{71 ( * )} , la réforme était fondée sur trois objectifs :

- améliorer la qualité du service rendu par le secrétariat général aux autres directions ;

- restaurer une capacité de pilotage stratégique et de coordination transversale ;

- mutualiser les compétences techniques.

Elle s'est traduite par une évolution de la gouvernance et la reprise de certaines compétences auparavant confiées aux directions dites « métiers » ^{72 ( * )} ou « normatives » ^{73 ( * )} , au titre desquelles le projet de loi de finances pour 2018 procède d'ailleurs au transfert de 86 ETPT des autres programmes de la mission « Justice » vers le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice ».

Votre rapporteur note également la création de 15 emplois destinés à former une équipe de gestion du partenariat public-privé relatif au nouveau palais de justice de Paris.

b) Une nouvelle impulsion dans le pilotage et la programmation des projets informatiques et numériques

L'action informatique ministérielle est celle qui fait l'objet de l'effort le plus important au sein du programme : ses crédits de paiement augmentent de 18,9 % (+ 30,2 millions d'euros, atteignant 190,7 millions d'euros), et ses autorisations d'engagement de 252,4 % (+ 389,8 millions d'euros, atteignant 544,2 millions d'euros).

Cette augmentation notable s'explique par la mise en oeuvre sur cinq ans d'un « programme de transformation numérique », annoncé par la Chancellerie comme « ambitieux [et] au service d'une justice simplifiée, plus lisible, plus accessible et plus efficace » ^{74 ( * )} .

Le programme de transformation numérique

1) L'adaptation du socle technique et des outils de travail, qui se compose de quatre axes principaux :

- le renforcement substantiel des réseaux et des capacités de traitement des serveurs nationaux ;

- le développement des outils de communication mobiles sécurisés ;

- le renforcement du dispositif de visioconférence ;

- le remplacement de dispositifs de téléphonie fixe obsolètes.

2) Quatre grands projets d'applications informatiques :

- la dématérialisation de la chaîne civile (projet Portalis) ;

- la dématérialisation de la chaîne pénale via le développement des fonctionnalités de Cassiopée et des échanges inter-applicatifs avec les forces de sécurité intérieure ;

- la dématérialisation de l'aide juridictionnelle ;

- la création d'un portail numérique en détention (services en ligne pour les détenus et leurs familles).

Il est précisé que ces projets prennent en compte la protection des données personnelles, le décloisonnement des systèmes d'information et intègrent le niveau de sécurité requis (authentification, signature et archivage électroniques).

3) L'accompagnement du changement et le soutien des usagers

Source : projet annuel de performance pour 2018

Entendu par votre rapporteur, le secrétariat général du ministère de la justice a insisté sur l'idée d'une nouvelle vision stratégique en matière d'informatique et de numérique qui se fonde non pas sur des nouveaux projets, mais plutôt sur une nouvelle cohérence d'ensemble donnée aux projets et pistes déjà existants, en accélérant leur mise en oeuvre ou en les rendant plus efficients.

Il s'agit en effet de « rattraper la dette technologique » du ministère de la justice, expression utilisée par l'une des personnes que votre rapporteur a entendue et qu'il fait sienne.

Évolution 2017-2018 du budget dédié à l'informatique ministérielle

(crédits de paiement en euros)

	2017	2018	Écart 2018/2017
Dépenses de personnel - titre 2	29 847 370	33 271 390	3 424 020
Dépenses de fonctionnement	58 400 000	61 457 793	3 057 793
Dépenses d'investissement	72 185 496	95 986 500	23 801 004
dont plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ)	31 200 000	30 500 000	- 700 000
Total hors titre 2	130 585 496	157 444 293	26 858 797
Total	160 432 866	190 715 683	30 282 817

Source : commission des lois du Sénat à partir du projet annuel de performance pour 2018

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit ainsi les crédits nécessaires au recrutement de 50 emplois pour la mise en oeuvre de ce plan. Il prévoit également la création de 15 emplois pour l'agence nationale des techniques d'enquêtes numériques judiciaires (ANTENJ), créée en avril 2017 et qui supervise la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ).

Votre rapporteur constate, que sur 95,9 millions d'euros de dépenses d'investissement prévues, une part importante est dédiée à la PNIJ (30,5 millions d'euros) en 2018, et que cette tendance demeure pour les années 2019 et suivantes, en termes d'autorisations d'engagement.

Évolution 2017 à 2019 du coût estimé des projets informatiques existants

(crédits de paiement ou autorisations d'engagement en millions d'euros)

	2017 (CP)	2018 (CP)	2019 et années suivantes (AE)
Plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ) (V1) (2005-2017)	31,2	13,9
Projet de maintien en condition opérationnelle de la PNIJ V1 (2018-2024)		15,1	104
Projet de développement de la PNIJ de nouvelle génération (V2) (2018-2025)		1,5	107,8
Sous-total PNIJ	31,2	30,5	211,8
Cassiopée V2	4,7	3,5	54,8
ASTREA (casier judiciaire national)	3,5	3	16
SI Harmonie et fusion métiers RH	6,6	4,3	17,6
Portalis	3,8	5	68,3
Sous-total projets hors PNIJ	18,6	15,8	156,7
TOTAL	49,8	46,3	368,5
Part PNIJ au sein des projets existants dont le financement est détaillé dans le PLF 2018	62,7%	65,9%	57,5%

Source : commission des lois du Sénat à partir du projet annuel de performance pour 2018

510,9 millions d'euros d'autorisations d'engagement sont prévus pour 2018, hors crédits de personnel (c'est-à-dire en matière d'investissement et de fonctionnement).

Le besoin de financement lié à l'évolution de la plateforme nationale des interceptions judiciaires est toutefois estimé à près de 211,8 millions d'euros pour l'année 2019 et les suivantes, soit 57,5 % du coût total des projets présentés dans le bleu budgétaire pour cette même période.

Dans la perspective de la mise en oeuvre quinquennale de ce plan, votre rapporteur souligne la nécessité d'une estimation des coûts initiaux au plus juste par rapport aux besoins réels, en essayant d'anticiper les éventuelles évolutions, qu'elles soient technologiques, législatives, règlementaires ou pratiques, afin d'éviter des écarts préjudiciables entre les coûts estimés et le coût final.

c) Une politique immobilière de l'administration centrale coûteuse dont l'efficience sera à évaluer

S'agissant de la politique immobilière de l'administration centrale, l'opération de regroupement de ces services sur deux sites distincts ^{75 ( * )} devait permettre de mettre fin à la trop grande dispersion des équipes et, in fine , de réaliser des économies de fonctionnement.

Votre rapporteur émet des doutes quant à la réalisation du second objectif, comme le met en évidence notre collègue Albéric de Montgolfier dans son rapport sur le projet de loi de programmation des finances publiques ^{76 ( * )} . Le coût total d'acquisition du site « Olympe de Gouges » acquis en 2015 pour le compte du ministère de la justice s'élève ainsi à 241,5 millions d'euros sous forme d'un crédit-bail, pour une valeur de l'actif estimée à 180,5 millions d'euros. À cette disproportion entre la valeur de l'actif et le coût d'acquisition s'ajoute l'insuffisance de la capacité d'accueil des locaux, puisque le secrétariat général a budgété 3,8 millions d'euros supplémentaires en 2018 aux fins notamment de loger les effectifs nouvellement affectés au sein de ses services.

4. Le programme « Conseil supérieur de la magistrature »

Le projet de loi de finances pour 2018 dote le programme 335 « Conseil supérieur de la magistrature » de 4,767 millions d'euros de crédits de paiement et 4,511 millions d'euros d'autorisations d'engagement. Ces montants correspondent à une hausse de plus de 19,5 % en autorisations d'engagement (+ 737 045 euros) et de 4,9 % en crédits de paiement (+ 222 021 euros). L'augmentation du budget correspond essentiellement à la révision à la hausse du loyer du bâtiment qu'occupe le Conseil supérieur de la magistrature.

a) Une activité de nomination marquée par la mobilité des magistrats

Selon les éléments indiqués à votre rapporteur par M. Bertrand Louvel, premier président de la Cour de cassation, président de la formation plénière du Conseil supérieur de la magistrature, les formations du Conseil ont examiné 1 793 propositions de nominations du garde des sceaux (1 272 pour le siège, 521 pour le parquet) au cours de l'année 2017, auxquelles se sont ajoutés 488 dossiers de magistrats ayant formulé des observations sur certains de ces projets de mouvements. Le Conseil a ainsi eu à connaître de la situation de près de 27 % des membres du corps judiciaire en une seule année.

La mobilité dans la magistrature a fait l'objet d'une étude approfondie remise au Conseil supérieur de la magistrature en septembre 2017 par le professeur Jean Danet ^{77 ( * )} . Selon le Conseil supérieur de la magistrature, le phénomène de mobilité croissante ainsi mis en exergue est accentué par le fort taux de vacance de postes constaté à l'heure actuelle, ainsi que par une gestion des ressources humaines tendant à répartir la charge de cette vacance entre les juridictions.

b) Une diminution préoccupante de l'attractivité des fonctions de chef de cour ou de juridiction

Le Conseil supérieur de la magistrature alerte également dans son rapport annuel pour 2016 ^{78 ( * )} sur la baisse significative de l'attractivité des fonctions de chef de juridiction dans certains territoires, qui se traduit par un moindre nombre de candidatures. Les appels à candidatures sont désormais systématiques pour pourvoir l'ensemble des postes relevant du pouvoir de proposition du Conseil supérieur de la magistrature. Pour les postes de premier président de cour d'appel, 13 personnes se sont en moyenne portées candidates en 2017. La difficulté semble surtout se poser pour les chefs de juridiction, car pour les postes de président de tribunal de grande instance (TGI), si la moyenne pour les huit TGI classés hors hiérarchie a été de 11 candidats pour la même année, elle n'est plus que de 4 pour les 27 autres TGI du premier grade. Toutefois, dans certains cas, le Conseil supérieur de la magistrature n'a pas jugé possible de retenir l'une de ces candidatures. Aussi a-t-il été, plus d'une fois, contraint d'aménager ses critères de nomination et de proposer, par exemple, contrairement à sa doctrine, des magistrats qui n'avaient pas deux années d'exercice dans la même juridiction.

Selon le Conseil supérieur de la magistrature, plusieurs facteurs pourraient expliquer cette désaffection :

- la situation des juridictions concernées, dont la taille modeste implique pour le chef de juridiction un surcroît de travail immédiat dans son activité juridictionnelle à chaque vacance de poste ;

- l'isolement géographique et le classement dans le dernier groupe de juridiction de la nomenclature établie par la direction des services judiciaires, dont dépend le niveau de rémunération des chefs de juridiction ;

- les fortes contraintes budgétaires auxquelles se trouvent confrontées les juridictions, qui limitent la conduite de projets et peuvent donner l'impression de cantonner les fonctions de chef de juridiction à une gestion de la pénurie.

Parmi les pistes évoquées par le Conseil supérieur de la magistrature pour répondre à cette situation, peut être mentionnée la revalorisation du statut des chefs de juridiction ou l'attention particulière devant être portée à la gestion des carrières des magistrats s'investissant dans de telles fonctions.

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* ²⁹ Maisons de la justice et du droit, conseils départementaux d'accès au droit et bureaux d'aide juridictionnelle.

* ³⁰ Compte d'affectation spéciale « Pensions ».

* ³¹ Les dépenses liées aux pensions des magistrats et fonctionnaires sont rigides dans la mesure où elles correspondent chaque année aux montants des pensions à verser aux personnels qui ont cotisé au ministère de la justice et qui sont à la retraite une année donnée.

* ³² Le protocole PPCR est un accord qui concerne les trois fonctions publiques et porte réforme de l'architecture statutaire, des grilles de rémunération et de la gestion des fonctionnaires.

* ³³ Voir page 11, développements sur la seconde délibération intervenue à l'Assemblée nationale.

* ³⁴ Toutes dépenses de fonctionnement confondues.

* ³⁵ Les juristes assistants ont été créés par l'article 24 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI ^e siècle (art. L. 123-4 du code de l'organisation judiciaire).

* ³⁶ Évolution des effectifs de la police et de la gendarmerie nationales, rapport établi par l'inspection générale des finances, février 2017, p. 2 du rapport. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/174000149.pdf

* ³⁷ Le schéma d'emploi, non prévu par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), fixe, pour chaque ministère, le niveau des créations et des suppressions de postes (solde net). L'unité de compte est ici l'équivalent temps plein (ETP).

* ³⁸ La durée de la formation est de 31 mois pour les magistrats à l'École nationale de la magistrature (ENM), de 18 mois pour les greffiers à l'École nationale des greffes (ENG).

* ³⁹ 319 départs prévus dont 279 départs en retraite.

* ⁴⁰ La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI ^e siècle a habilité le Gouvernement à supprimer par ordonnance la participation des magistrats de l'ordre judiciaire et administratif aux commissions administratives lorsque leur présence n'est pas indispensable au regard des droits ou des libertés en cause.

* ⁴¹ Il en est ainsi du transfert aux officiers de l'état civil de la gestion des pactes civils de solidarité (PACS), qui n'est entré en vigueur que le 1 ^er novembre 2017 (- 70 ETP prévus), et de la suppression de l'homologation obligatoire par le juge des plans de surendettement, qui n'entrera en vigueur qu'au 1 ^er janvier 2018 (- 38 ETP prévus).

* ⁴² Celui-ci a pour mission de reverser ces fonds aux caisses de règlement pécuniaire des avocats (CARPA), qui assurent le règlement aux avocats des rétributions correspondant à l'aide juridictionnelle, via l'union nationale des CARPA.

* ⁴³ Cette taxe est prévue par le a) du 6° de l'article 1001 du code général des impôts.

* ⁴⁴ V de l'article 42 de la loi n° 2015-1735 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* ⁴⁵ Pour 2018, les deux tiers de ces admissions correspondent aux affaires en matière civile et administrative (633 000 admissions), quand les affaires pénales ne représentent qu'un tiers des admissions à l'aide juridictionnelle (360 000).

* ⁴⁶ Projet annuel de performance, mission « Justice », p. 168. Ce document est consultable à l'adresse suivante :

https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2018/pap/pdf/PAP2018_BG_Justice.pdf

* ⁴⁷ Application conjuguée de la revalorisation de l'unité de valeur de base, de la suppression de la modulation géographique et du relèvement du plafond de l'aide juridictionnelle.

* ⁴⁸ Rapport précité .

* ⁴⁹ La gestion et le financement de l'aide juridictionnelle et des autres interventions de l'avocat , référé du 23 décembre 2016 adressé par le Premier président de la Cour des comptes au garde des sceaux, ministre de la justice, p. 3. Ce document est consultable à l'adresse suivante :

https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/20170320-refere-S2016-4074-gestion-financement-aide-juridictionnelle.pdf

* ⁵⁰ Le total est retraité pour 2017.

* ⁵¹ Pour mémoire, le projet de loi de finances pour 2016 prévoyait de créer une nouvelle recette affectée au Conseil national des barreaux (CNB). Celle-ci aurait été constituée d'une partie des produits financiers perçus par les avocats sur les fonds de leurs clients déposés sur les comptes qu'ils détiennent, à cet effet, auprès des caisses autonomes des règlements pécuniaires des avocats (CARPA) constituées, en principe, auprès de chaque barreau. Devant la protestation des barreaux, Mme Christiane Taubira, alors garde des sceaux, avait dû renoncer à créer cette nouvelle recette. La ressource escomptée était de 5 millions d'euros en 2016 et de 10 millions d'euros en 2017, c'est-à-dire relativement modeste et peu dynamique compte tenu du taux de rémunération de ces fonds, par rapport aux besoins de financement.

* ⁵² Rapport précité .

* ⁵³ Le texte de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice adopté par le Sénat est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl16-641.html

* ⁵⁴ Article 21 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

* ⁵⁵ Assemblée nationale, XVe législature, session ordinaire de 2017-2018, compte-rendu intégral, deuxième séance du mardi 31 octobre 2017. Ce compte-rendu est accessible à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-nationale.fr/15/cri/2017-2018/20180035.asp#P1073273

* ⁵⁶ L'aide juridictionnelle présente un caractère subsidiaire par rapport aux contrats d'assurance juridique. Selon l'article 2 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, dans sa rédaction issue de la loi n° 2007-210 du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique, dispose en effet qu'elle « n'est pas accordée lorsque les frais couverts par cette aide sont pris en charge au titre d'un contrat d'assurance de protection juridique ou d'un système de protection ».

* ⁵⁷ Discours d'Édouard Philippe à la convention nationale des avocats, vendredi 20 octobre 2017. Ce discours est consultable à l'adresse suivante :

http://www.gouvernement.fr/partage/9635-discours-d-edouard-philippe-a-la-convention-nationale-des-avocats-vendredi-20-octobre-2017

* ⁵⁸ Projet annuel de performance, mission « Justice », p. 169.

* ⁵⁹ Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI ^e siècle.

* ⁶⁰ L'article 41-3-1 du code de procédure pénale introduit par l'article 36 de la loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes, permet au procureur de la République, en cas de grave danger menaçant une victime de violences dans le cadre conjugal, d'attribuer à cette dernière, pour une durée de six mois renouvelable et si elle y consent expressément, un dispositif de téléprotection qui lui permet d'alerter les forces de l'ordre en cas de danger s'il n'y a pas cohabitation entre la victime et l'auteur des faits et si ce dernier a fait l'objet d'une interdiction judiciaire d'entrer en contact avec la victime.

* ⁶¹ Décret n° 2017-1240 du 7 août 2017 relatif au délégué interministériel à l'aide aux victimes.

* ⁶² Le communiqué de presse publié à l'issue de la réunion du comité peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.gouvernement.fr/partage/9726-2eme-comite-interministeriel-de-l-aide-aux-victimes-le-parcours-de-resilience-et-la-prise-en-charge

* ⁶³ Le plan triennal complet est consultable à l'adresse suivante :

http://www.justice.gouv.fr/art_pix/3_actions_171115_V3.pdf

* ⁶⁴ Premier ministre, instruction interministérielle relative à la prise en charge d'aide des victimes d'actes de terrorisme, publiée le 10 novembre 2017. Le texte de cette instruction est consultable à l'adresse suivante : http://circulaire.legifrance.gouv.fr/pdf/2017/11/cir_42753.pdf

* ⁶⁵ Les crédits de cette action étaient, dans le projet de loi de finances pour 2016, en baisse de 0,4 %, ce que votre rapporteur avait relevé. Il avait proposé un redéploiement de crédits en faveur de la médiation familiale permettant une hausse de 10 % de ces derniers et constate que c'est finalement une augmentation de crédits assez proche qui a été votée par le Parlement.

* ⁶⁶ Article 7 de la loi précitée.

* ⁶⁷ La tentative de médiation n'est pas imposée si des violences ont été commises par l'un des parents sur l'autre parent ou sur l'enfant.

* ⁶⁸ Arrêté du 16 mars 2017 désignant les juridictions habilitées à expérimenter la tentative de médiation préalable obligatoire à la saisine du juge en matière familiale.

* ⁶⁹ Rapport précité .

* ⁷⁰ L'Union syndicale des magistrats (USM) a formé le 9 mai 2017 un recours devant le Conseil d'État tendant à l'annulation du décret n° 2017-634 modifiant l'organisation du ministère. Dans le cadre de ce recours, l'USM a soulevé une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) sur le statut du parquet, que le Conseil d'État a transmise au Conseil constitutionnel le 29 septembre 2017. Celui-ci a trois mois pour se prononcer sur la QPC. L'audience publique se tenant le 28 novembre 2017, veille de la présentation du présent rapport, votre rapporteur n'aura pu prendre connaissance de la décision du Conseil constitutionnel, rendue en principe quelques jours après. Le Conseil d'État se prononcera sur la légalité du décret attaqué une fois la décision du Conseil constitutionnel rendue.

* ⁷¹ Décret n° 2017-634 du 25 avril 2017 modifiant le décret n° 2008-689 du 9 juillet 2008 relatif à l'organisation du ministère de la justice et le décret n° 2016-1675 du 5 décembre 2016 portant création de l'inspection générale de la justice et arrêté du 25 avril 2017 relatif à l'organisation du secrétariat général et des directions du ministère de la justice.

* ⁷² Les directions des services judiciaires, de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse.

* ⁷³ Les directions des affaires civiles et du sceau ainsi que des affaires criminelles et des grâces.

* ⁷⁴ Projet annuel de performance pour 2017, mission « Justice », p. 194.

* ⁷⁵ Parc du Millénaire dans le 19 ^ème arrondissement de Paris et Place Vendôme.

* ⁷⁶ Rapport n° 56 (2017-2018) de M. Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, déposé le 31 octobre 2017, p. 200. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/l17-056/l17-056.html

* ⁷⁷ « Mouvements et mobilités d'un corps », une étude des « transparences », au siège et au parquet (années 2015 et 2016), par Jean Danet, 12 septembre 2017. Cette étude est consultable à l'adresse suivante :

http://www.conseil-superieur-magistrature.fr/actualites/publication-dune-etude-du-csm-sur-la-mobilite-des-magistrats

* ⁷⁸ Conseil supérieur de la magistrature, rapport d'activité 2016, la documentation française. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/174000541.pdf