Projet de loi de finances pour 2018 : Biodiversité - Transition énergétique

B. LES CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE L'ÉNERGIE ET DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE AUGMENTENT SENSIBLEMENT

1. Des crédits en baisse à l'échelle du programme

Le montant total des crédits demandés au titre du programme 174 pour 2018 s'élève à 427,29 millions d'euros (AE=CP) , soit une baisse d'un peu plus de 6 % par rapport à 2017 .

Comme chaque année, cette baisse globale des crédits à l'échelle du programme est due à la diminution naturelle des ayants droit de « l'après-mines » , qui oriente mécaniquement l'évolution de la dépense. La tendance baissière ne concerne en effet que l'action n° 4, qui voit ses crédits diminuer de 7,6 %.

En revanche, les crédits dédiés à la politique de l'énergie et à la lutte contre le changement climatique augmentent respectivement de 12 % et 12,25 % en autorisations d'engagement et de 10,8 % et 12,4 % en crédits de paiement.

CRÉDITS DU PROGRAMME 174

	Autorisations d'engagement (AE)			Crédits de paiement (CP)
	LFI 2017 (crédits votés)	PLF 2018 (crédits demandés)	Variation (%)	LFI 2017 (crédits votés)	PLF 2018 (crédits demandés)	Variation (%)
Action 1 Politique de l'énergie	3,98	4,46	+12 %	3,98	4,41	+10,8 %
Action 4 Gestion économique et sociale de l'après-mines	422,91	390,74	-7,6 %	423,61	390,74	-7,8 %
Action 5 Lutte contre le changement climatique	27,43	30,79	+12,25 %	27,43	30,84	+12,4 %
Action 6 Soutien	1,13	1,3	+15 %	1,13	1,3	+15 %
Total	455,44	427,29	-6,2 %	456,14	427,29	-6,3 %

(en millions d'euros) - Source : PAP - PLF 2018

2. Mais un renforcement des moyens consacrés à la transition énergétique...

a) Des objectifs fixés par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte

La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a posé un cadre fort et des objectifs ambitieux pour la politique de transition énergétique. Cette loi, ainsi que les plans d'action ^{46 ( * )} qui ont été mis en oeuvre pour l'accompagner, ont pour objectif une contribution plus efficace de la France à la lutte contre le dérèglement climatique et un renforcement de son indépendance énergétique.

Une série d' objectifs à moyen et long termes ont ainsi été adoptés :

- réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 et diviser par quatre les émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050 ;

- réduire la consommation énergétique finale de 50 % en 2050 par rapport à la référence 2012 en visant un objectif intermédiaire de 20 % en 2030 ;

- réduire la consommation énergétique primaire d'énergies fossiles de 30 % en 2030 par rapport à la référence 2012 ;

- porter la part des énergies renouvelables à 23 % de la consommation finale brute d'énergie en 2020 et à 32 % de la consommation finale brute d'énergie en 2030 ;

- porter la part du nucléaire dans la production d'électricité à 50 % à l'horizon 2025 ;

- atteindre un niveau de performance énergétique conforme aux normes « bâtiment basse consommation » pour l'ensemble du parc de logements en 2050 ;

- réduire de 50 % la quantité de déchets mis en décharge à l'horizon 2025 et découpler progressivement la croissance économique et la consommation matières premières.

Ces objectifs sont divers et recouvrent un champ très vaste de politiques publiques, qui dépassent largement le périmètre du programme 174 , qui fait pourtant de la poursuite de la transition énergétique et de l'amplification de la politique de lutte contre le changement climatique et d'amélioration de la qualité de l'air deux de ses priorités.

b) Une petite part des crédits dédiés à la transition énergétique sont portés par le programme 174

Mais, d'une manière générale, les crédits dédiés à la transition énergétique ne sont que très partiellement portés par le programme 174 (qualité de l'air pour 30,8 millions d'euros, études et contrôle de la qualité des carburants de l'action 1 pour 650 000 euros).

CRÉDITS DU PROGRAMME 174 DÉDIÉS À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

La politique de l'énergie à proprement parler, portée par l'action n° 1 , connaît une hausse d'environ 12 % pour 2018, avec 4,5 millions d'euros de crédits destinés à :

- la sécurisation des barrages dans le cadre des renouvellements des concessionnaires ;

- les opérations de contrôle de qualité des carburants sur l'ensemble du territoire national ;

- la subvention du Conseil supérieur de l'énergie ;

- le financement du programme EXTRAPLAC ;

- les projets de coopération internationale ;

- la gestion durable des matières et déchets radioactifs (ANDRA).

Au sein de ces crédits, environ 650 000 euros (AE=CP) sont dédiés à la transition énergétique via le financement d' études et les actions de contrôle de la qualité des carburants .

Sont également liés à la transition énergétique certaines dépenses de l'action n° 5 « Lutte contre le changement climatique » , comme le financement des associations agréées de surveillance de la qualité de l'air (AASQA) , les dépenses relatives aux plans de protection de l'atmosphère et celles liées à la sécurité et à la réduction des émissions polluantes des véhicules .

Au-delà de ces éléments inscrits au programme 174, l'essentiel des crédits « transition énergétique » est regroupé au sein du compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » avec les programmes 764 et 765, qui a été créé l'an dernier et est articulé autour des objectifs suivants :

- le soutien au développement des énergies renouvelables (5,4 millions d'euros en 2018) ;

- le soutien à l'effacement de consommation d'électricité (17,9 millions d'euros en 2018) ;

- le financement de l'injection de biométhane dans les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel (99,5 millions d'euros de CP pour 2018) ;

- le remboursement du déficit dû à EDF au titre des compensations au titre des charges de service public de l'électricité.

Le programme 345 « Service public de l'énergie » porte les crédits liés à la garantie d'accès à l'énergie pour les personnes les plus démunies (près de 3 milliards d'euros en 2018). On peut enfin citer certaines dépenses du compte d'affectation spéciale « Aide à l'acquisition de véhicules propres » , qui finance le dispositif du bonus-malus automobile, ainsi que, au sein du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » , le financement de l'amélioration de la qualité de la construction et au sein du programme 203 « Infrastructures et services de transports » , le développement des transports collectifs ou encore des infrastructures fluviales.

c) Le financement de la transition énergétique dans les territoires en question : comment seront financées les démarches engagées par les « territoires à énergie positive pour la croissance verte » (TEPCV) ?

En mai 2015, le Gouvernement avait décidé d'affecter une partie du Fonds de financement pour la transition énergétique (FFTE) à une « enveloppe spéciale transition énergétique » (ESTE) de 250 millions d'euros pendant trois ans , enveloppe dont la gestion a été confiée à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) .

Ces crédits avaient notamment vocation à financer les démarches territoriales des collectivités « territoires à énergie positive pour la croissance verte » (TEPCV) , lauréats de l'appel à projets du ministère. Deux conventions ont été signées entre la ministre en charge de l'écologie, le ministre des finances et des comptes publics, le ministre de l'économie et le directeur général de la CDC, afin de préciser l'objet de l'enveloppe et ses modalités de gestion.

Or, après avoir été dotée de 250 millions d'euros en 2016 (crédits inscrits sur le programme 174 de la mission « Écologie »), le PLF pour 2017 n'avait prévu aucun crédit supplémentaire et le rapporteur spécial de la commission des finances du Sénat, Jean-François Husson, avait estimé dans son rapport que cette enveloppe s'apparentait à une « coquille vide » ^{47 ( * )} .

Une circulaire du ministre de la transition écologique et solidaire , Nicolas Hulot, du 26 septembre 2017 , précise, en les durcissant, les règles de gestion applicables à ces conventions et présente l'organisation retenue pour assurer le suivi du dispositif. Cette circulaire indique qu'un amendement gouvernemental doit être déposé dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, visant à prolonger le mandat de gestion de l'ESTE confié à la CDC au-delà du 31 décembre 2017 afin d'opérer la gestion des crédits de paiement jusqu'à l'extinction de l'enveloppe et la dissolution de la mission TEPCV (les attributions de cette mission seront reprises par la direction générale de l'énergie et du climat du ministère).

Mais la circulaire révèle aussi une « impasse de financement de 350 millions d'euros » dans la mesure où les crédits de paiement versés à la CDC au titre de l'ESTE s'élèvent à 400 millions d'euros alors que les engagements conclus dans le cadre de ce dispositif s'élèvent à 750 millions d'euros.

Les collectivités lauréates des TEPCV sont aujourd'hui plus de 500, avec une dernière vague de 150 conventions signées fin février 2017. Elles reçoivent une aide de 500 000 à 2 millions d'euros selon le projet.

Il est ainsi à craindre que tous les projets déjà engagés par les collectivités dans le cadre de cette démarche ne pourront pas voir leurs financements honorés. En outre, la circulaire durcit les conditions d'octroi du reste de cette enveloppe , en invitant notamment les préfets à attribuer ces aides « avec le plus grand discernement » et à appliquer les règles de gestion avec une très grande sévérité. Vérification devra ainsi être faite, par exemple que la signature de la convention par l'autorité représentant la collectivité a bien été précédée d'une délibération l'y autorisant et les demandes de report après le 31 décembre 2017 pour démarrer les travaux seront refusées, alors même que ces règles n'ont pas été précisées au moment de la signature des conventions et que les collectivités territoriales ont été incitées à répondre rapidement à cet appel à projets.

Lors de son audition devant la commission des affaires économiques du Sénat le 24 octobre 2017, le ministre de la transition écologique et solidaire, Nicolas Hulot, a réagi en dénonçant une « situation ubuesque sur des engagements qui n'avaient pas été budgétés » par le précédent gouvernement. S'il a garanti que tout ce qui a été engagé devrait être honoré, il n'en reste pas moins qu'à ce jour, aucun crédit supplémentaire pour financer ces démarches n'apparaît dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018, ce qui met en difficulté les collectivités territoriales qui ont fait l'effort de s'engager pleinement dans la transition énergétique sur nos territoires . Le secrétaire d'État auprès du ministre de la transition écologique et solidaire, Sébastien Lecornu, a annoncé le 14 novembre qu'une enveloppe de 75 millions d'euros serait débloquée dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour « répondre aux premières urgences sur les projets engagés ». En tout état de cause, on peut légitimement se demander pourquoi ces crédits n'ont pas été prévus dans le cadre du présent projet de loi de finances et si l'ensemble des crédits engagés sur des projets de lauréats seront versés.

d) La promesse électorale du doublement du Fonds chaleur n'est pas tenue

Le Fonds chaleur , créé en 2008 dans le prolongement du Grenelle de l'environnement dans le but de soutenir le développement de la production de chaleur à partir de sources renouvelables et de récupération (biomasse, géothermie, solaire thermique, pompes à chaleur, biogaz, déchets et réseaux de chaleur associés), est géré par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) , dont les ressources proviennent pour l'essentiel des produits de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) affectés à l'agence.

Les aides de ce fonds prennent deux formes principales :

- des appels à projets biomasse chaleur industrie agriculture (BCIAT) , nationaux et annuels : ils concernent des installations biomasse de grande taille (c'est-à-dire dont la production est supérieure à 1000 tep ^{48 ( * )} /an) ;

- des aides régionales , gérées par les directions régionales de l'Ademe pour les autres filières et pour les installations biomasse plus petites.

Entre 2009 et 2016, l'Ademe a engagé via ce fonds 1,7 milliard d'euros et a généré un montant d'investissement de 5,15 milliards d'euros. Le fonds a accompagné près de 4 000 opérations d'investissement pour une production totale de 1,985 million de tep.

L'objectif de production supplémentaire de chaleur renouvelable ou de récupération fixé au Fonds chaleur est de 5,47 millions de tonnes équivalent pétrole (tep) d'ici 2020. À ce jour, selon les informations transmises par le ministère à votre rapporteur pour avis, 36 % de l'objectif 2020 (1,973Mtep sur 5,47 Mtep) est atteint à un coût pour la puissance publique de 43€/tep soit 3,7€/MWh.

En 2017, l'Ademe a lancé un nouvel appel à projets destiné aux entreprises pour poursuivre le développement des projets de production de chaleur à partir de biomasse.

Ce fonds contribue à l'atteinte des objectifs pris par la France dans le cadre de son plan national d'action en faveur des énergies renouvelables avec un objectif de 23 % d'énergies renouvelables dans la consommation finale d'ici 2020 et un objectif de 19,7 Mtep de chaleur renouvelable consommée . La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a également fixé l'objectif de porter la part des énergies renouvelables à 38 % de la consommation finale de chaleur et de multiplier par cinq la quantité de chaleur et de froid renouvelable et de récupération livrée par les réseaux de chaleur et de froid d'ici 2030 . Enfin, la programmation pluriannuelle de l'énergie décline ces objectifs par filière en fixant des cibles pour 2018 et 2023.

Votre rapporteur pour avis tient à souligner la performance et l'efficience de ce fonds, qui génère des investissements trois fois plus élevés que les aides apportées, crée des emplois dans la filière biomasse et permet d'éviter des émissions annuelles de 2,7 millions de tonnes de CO ₂ .

Depuis sa création, le Fonds chaleur a été doté d'une moyenne de 212 millions d'euros par an. En 2016, il a été doté de 213 millions d'euros intégralement engagés.

D'après les informations transmises à votre rapporteur pour avis, en tenant compte des derniers indicateurs sur la consommation finale de chaleur renouvelable en 2016 ^{49 ( * )} , et en considérant que le fonds chaleur finance 50 % de l'accroissement des tep, les objectifs 2023 de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) impliquent de tripler voire de quadrupler la production annuelle de tep. Un doublement progressif des moyens du Fonds chaleur est donc nécessaire, doublement auquel s'était d'ailleurs engagé le Président de la République pendant la campagne électorale. Votre rapporteur pour avis ne peut que déplorer l'absence de mesure concrète dans le cadre de ce projet de loi de finances pour tenir cette promesse.

SYNTHÈSE DES PROJETS SOUTENUS DEPUIS LA CRÉATION DU FONDS CHALEUR

Chiffres clés 2009-2016	Nombre de projets	Montant des investissements éligibles (M€)	Aide ADEME (M€)	ktep ENR/an	Aide ADEME (€/tep sur 20 ans)
Bois BCIAT	158	940	364	861	21
Bois hors BCIAT	870	1387	357	543	33
Géothermie	444	565	124	140	44
Biogaz	71	314	48	95	25
Solaire	1654	164	76	7	573
Réseaux de chaleur ^50 ( * )	740	1716	586	265	111
Récupération de chaleur fatale	51	66	17	62	14
TOTAL opérations investissement			1572	1973	40
Abondement fonds Garantie Géothermie			35
Actions d'accompagnement (dont animation mobilisation de la biomasse)			106
Total	3 988	5152	1713	1973	43

Source : Réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur pour avis

Un a mendement du député Matthieu Orphelin (LREM) visant à doter le programme 181 « Prévention des risques » (qui comprend le budget de l'Ademe) de 20 millions d'euros supplémentaires dès 2018 pour alimenter le Fonds chaleur a été adopté en commission du développement durable à l'Assemblée nationale lors de l'examen des crédits de la mission « Écologie ». Cet amendement constituait un amendement « d'appel » dans la mesure où l'objectif était en réalité de basculer des crédits provenant du compte d'affectation spéciale Transition énergétique, « probablement surbudgétisé en 2018 » selon le député « compte tenu des perspectives de prix de l'électricité en forte hausse » , ce qui n'était pas possible dans la mesure où la LOLF n'autorise le transfert de crédits qu'entre programmes au sein d'une même mission. L'amendement transférait donc 20 millions d'euros du programme 217, sur les frais de fonctionnement du ministère de la transition écologique et solidaire, vers le programme 181. Mais il n'a pas été adopté en séance publique .

3. ... et à la lutte contre le changement climatique

L'action n° 5 réunit à la fois les dépenses relevant de la politique « climat » et les dépenses concernant la qualité de l'air .

En 2017, ces crédits ont notamment contribué à élaborer le Plan Climat , présenté au mois de juillet, ainsi que le plan national d'adaptation au changement climatique . Ces actions, hors dépenses de personnel, ont nécessité environ 2,7 millions d'euros (élaboration de documents de synthèse et de suivi des mesures, élaboration de scénarios prospectifs à l'horizon 2035 sur le climat, l'air et l'énergie, animation de la politique d'atténuation des émissions de gaz à effet de serre, fonctionnement de l'observatoire national des effets du changement climatique, suivi des marchés de carbone).

Ces crédits ont également servi à subventionner le centre interprofessionnel technique d'étude de la pollution atmosphérique (CITEPA) , chargé de réaliser les inventaires annuels de polluants atmosphériques.

Plus largement, ils ont financé la politique de la qualité de l'air et des émissions de polluants des véhicules.

Pour 2018 , ces crédits progressent de plus de 12 % par rapport à 2017, ce qui s'explique par la mise en oeuvre d'actions nouvelles , notamment en matière de contrôle du marché des véhicules, à la suite du « dieselgate » . Ainsi, un budget nouveau de 5 millions d'euros est consacré au financement des actions de contrôle des véhicules dans le cadre de l'application du projet de règlement communautaire relatif à l'homologation des véhicules et de leurs remorques . Ce projet de règlement va imposer un renforcement de ce contrôle tant sur la question des émissions de polluants que sur la sécurité. Cette mission nouvelle est assurée par la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), mais également par la direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie (DRIEE) Île-de-France, les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et les directions de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL). Des opérations de prélèvement des véhicules et de pièces détachées vont être réalisées et des essais nécessaires au contrôle de conformité de ces matériels vont être menés.

Au-delà, les crédits d'intervention comprennent des subventions attribuées au Laboratoire central de surveillance de la qualité de l'air (LCSQA) et aux associations agréées de surveillance de la qualité de l'air (AASQA) à hauteur de 21,6 millions d'euros, et une action relevant des « transferts aux entreprises » (études, expertises et expérimentations liées aux véhicules) à hauteur de 350 000 euros.

À l'Assemblée nationale, le secrétaire d'État auprès du ministre de la transition écologique et solidaire a annoncé la sanctuarisation des crédits destinés à soutenir le financement des AASQA (dont le fonctionnement et les investissements sont cofinancés par l'État, les collectivités territoriales et les industriels).

En outre, le ministre a fait part de la création d'un fonds de la qualité de l'air et de la mobilité , doté de 20 millions d'euros et dont la gestion sera confiée à l'Ademe.

Votre rapporteur pour avis souligne l'importance du maintien des crédits dédiés à la qualité de l'air, dans un contexte où la France a reçu deux avis motivés de la part de la Commission européenne pour la teneur en particules PM ₁₀ et en dioxyde de carbone NO ₂ . En effet, d'après les informations qui lui ont été transmises, la Commission pourrait prochainement saisir la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) du cas de la France, suite à un premier jugement de la CJUE du 5 avril 2017 ayant condamné la Bulgarie pour non-respect des normes de qualité de l'air. Si une première condamnation par la Cour se traduisait par une mise en demeure d'agir, une seconde condamnation pour les mêmes motifs pourrait se traduire par une sanction financière qui pourrait s'élever à environ 100 millions d'euros par an .

Enfin, votre rapporteur pour avis relève que 16 dépenses fiscales sont associées au programme 174 pour un montant total estimé d'environ 2,6 milliards d'euros . La plus importante (plus de 60 %) est le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) pour un montant de plus de 1,5 milliard d'euros. Il renvoie sur ce sujet aux conclusions présentées par votre collègue Jean-Claude Luche dans le cadre de son rapport pour avis sur la première partie du projet de loi de finances pour 2018.

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* ⁴⁶ Appel à manifestation d'intérêt « plateformes de rénovation énergétique de l'habitat », appel à projets « territoires zéro gaspillage zéro déchets », appel à projets « territoires à énergie positive pour la croissance verte », appel à projets « Villes respirables en 5 ans ».

* ⁴⁷ Annexe n° 10 a « Écologie, développement et mobilité durables, Compte d'affectation spéciale : aides à l'acquisition de véhicules propres, Compte d'affectation spéciale : transition énergétique » (rapporteur spécial : Jean-François Husson) au tome III du rapport général n°140 du 24 novembre 2016, fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2017 par M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général.

* ⁴⁸ Tonnes équivalent pétrole

* ⁴⁹ La consommation finale de chaleur renouvelable en 2016 est de 12,47Mtep. L'objectif PPE pour 2023 est entre 17,17 à 19,05Mtep. Cela conduit à une augmentation de 1,1Mtep/an à 1,6Mtep/an entre 2017 et 2020.

* ⁵⁰ Le ratio pour les réseaux de chaleur ne concerne que les réseaux financés seuls (qui permettent d'augmenter la production de chaleur renouvelable et de récupération). Les réseaux financés conjointement avec un équipement de production figurent sur les lignes « bois ». Le ratio généralement utilisé pour juger de l'efficacité des réseaux est celui des € par mètre linéaire de réseau créé. Ce ratio est d'environ 311€/ml pour la période 2009-2016.