B. DES MODALITÉS DE GESTION IMMOBILIÈRE TOUJOURS AUSSI PEU SATISFAISANTES
Au 31 décembre 2016, le patrimoine du ministère représentait 4,328 milliards d'euros (en diminution car au 31 décembre 2014, il était évalué à 4,9 milliards d'euros et 5,349 en 2012). Au total, on compte un peu moins de 2 millions de mètres carrés de surface utile brute , pour environ 1 700 bâtiments répartis dans 170 pays, dont la France.
1. La rationalisation des sites parisiens repoussée après 2021
a) Faut-il rationnaliser davantage les sites d'implantation en Ile-de-France ?
Depuis 2006, le MEAE s'est engagé dans une démarche de rationalisation de son patrimoine immobilier en France. Les principes, qui l'ont guidé, était le regroupement des services et l'optimisation des surfaces . La multiplicité des sites en région parisienne (dix) nécessitait la mise en oeuvre d'une stratégie immobilière claire au travers d'un schéma pluriannuel de stratégie immobilière ( SPSI) France ayant pour objectif la réduction du nombre d'implantations afin d'aboutir à une gestion optimale des biens.
Le SPSI du MEAE, validé en 2009, prévoyait le regroupement de ses services sur trois sites (Quai d'Orsay, Convention et La Courneuve). Sa mise en oeuvre supposait que le Ministère puisse quitter deux sites : Les Invalides, partagé avec le ministère des Outre-mer, et Châtillon (où est localisé le service de la valise diplomatique). A ce jour, on compte encore cinq sites franciliens : le Quai d'Orsay, Convention, la Courneuve, Les Invalides et Châtillon.
b) Le regroupement des implantations de la valise diplomatique à la Courneuve reporté après 2021
La valise diplomatique actuellement installée à Châtillon (92), dans un bâtiment industriel pris à bail (pour un montant de 350 000 euros par an) devait être regroupée sur les implantations de La Courneuve, un avenant à l'autorisation d'occupation temporaire (AOT) a été signé par le ministère et la SCI ICADE, puis validé par France Domaine et le Préfet de Seine-Saint-Denis le 12 mai 2015. Après réalisation des travaux par la SCI ICADE, le déménagement de la valise diplomatique à la Courneuve devait intervenir fin 2016.
Toutefois, selon les informations communiquées, la prise en compte du besoin de renforcement de la sécurisation des emprises en France après 2015 a conduit le budget estimatif de 4,5 millions d'euros à être doublé pour répondre aux nouvelles préconisations. Ceci a conduit le ministère à renoncer au projet de transfert de la valise à la Courneuve. De même, la priorité accordée à la numérisation des archives et à la dématérialisation des documents administratifs 24 ( * ) devraient avoir des conséquences fonctionnelles pour le bâtiment des Archives de La Courneuve. L e projet de co-localisation des deux services (archives et valise) dans un même bâtiment a donc été abandonné, et les études ont été réorientées pour examiner la faisabilité de l'installation du service de la valise sur le site de La Courneuve, dans un bâtiment indépendant qui serait construit sur le foncier disponible non bâti après 2021. Les rapporteurs pour avis suivront avec attention l'évolution de ce projet et de ses coûts .
c) Le projet Quai d'Orsay 21 : financé par des ventes à l'étranger
Le projet de rénovation du Quai d'Orsay, dit Quai d'Orsay 21, doit permettre de rénover l'aile des Archives (vacante depuis le transfert des Archives diplomatiques à La Courneuve en 2009), et de créer 300 postes de travail supplémentaires sur le site (dans les ailes en retour prolongées ou rehaussées et dans un bâtiment neuf à construire dans la cour des Archives). Il s'accompagnera également d'une mise aux normes des autres bâtiments du site.
L'enveloppe totale de ce projet est estimée à 80 millions d'euros . Selon les informations transmises à vos rapporteurs, le financement de ce projet reposera, presque pour moitié, sur des recettes issues du compte d'affectation spéciale, alimenté par les produits des cessions des biens immobiliers du ministère à l'étranger .
Ce projet se décompose ainsi :
- réhabilitation de l'Aile des Gardes et de l'accueil du Quai d'Orsay. Les travaux devraient s'achever en 2017 ;
- la réhabilitation de l'Aile des Archives, la construction d'un bâtiment neuf et la rénovation du centre enterré qui ont fait l'objet d'un concours européen d'architecture. Le ministre a présidé fin septembre le jury du concours d'architecture et le marché de maîtrise d'oeuvre avec le cabinet d'architectes lauréat devrait être passé à la fin de l'année 2017. Après une phase études, les travaux devraient commencer en 2019 pour un achèvement prévu en 2021. Votre commission suivra avec grande attention l'évolution de ce projet et de ses coûts ;
- la restructuration de l'Aile des archives intègre également les mises en conformité règlementaires des emprises qui se décomposent en deux types de chantier : l'un concerne la sécurité incendie (SSI) 25 ( * ) et la modernisation du câblage informatique et l'autre les mesures d'accessibilité aux personnes à mobilité réduite 26 ( * ) .
Vos rapporteurs pour avis regrettent le choix qui a été fait de financer de tels travaux par la cession des biens immobiliers du ministère situés à l'étranger.
2. Une politique immobilière à l'étranger à réinventer
a) Un modèle à bout de souffle
La politique immobilière du ministère à l'étranger s'appuie sur l'ambition d'une présence aussi universelle que possible : l'adaptation du réseau à l'étranger est constante et nécessite un redéploiement des effectifs dans les zones géographiques prioritaires, en particulier les pays émergents.
Pour les implantations à l'étranger, l'entretien lourd du parc immobilier géré par le MAEDI est financé sur deux programmes : le programme 105 qui fait l'objet du présent rapport (Action « Réseau diplomatique ») et le programme 723, intitulé, «Opérations immobilières nationales et des administrations centrales » du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » (dit CAS immobilier). Jusqu'en 2015, l'entretien du propriétaire était financé très majoritairement et de manière dérogatoire sur le CAS immobilier , en raison de la très insuffisante budgétisation de cette activité sur le programme 105. Ce modèle de gestion immobilière que met en oeuvre le ministère des affaires étrangères suscite l'inquiétude . Le problème de cette gestion - notre commission des affaires étrangères, des forces armées et de la défense le dit depuis longtemps, comme notre commission des finances ou la Cour des Comptes -, c'est qu'elle fait dépendre l'entretien normal des bâtiments des recettes exceptionnelles de cessions d'immeubles . Ce modèle, en termes économiques, n'est pas vertueux : il revient à faire financer des dépenses de fonctionnement par des recettes patrimoniales, ce qui tend à appauvrir le patrimoine de l'État . De plus, ce système a été en parti capté par le désendettement de l'État et est en voie d'essoufflement (cf. encadré suivant). Ceci amène les rapporteurs pour avis à formuler de t rès sérieuses réserves sur la politique immobilière ici menée .
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L'essoufflement du rythme et la baisse des produits des cessions De 2006 à 2014, 194 ventes ont été signées pour un montant total de 503,12 millions d'euros, soit 12 % de la valeur actuelle du parc immobilier du ministère. Le rythme s'est ralentit puisque, entre 2012 et 2014, 35 % des biens vendus avaient une valeur inférieure à 1 million d'euros , 30 % des biens vendus avaient une valeur comprise entre 500 000 euros et 1 million d'euros et 35 % des biens vendus avaient une valeur inférieure à 500 000 euros . Certes, d'importants produits de cession ont encore été réalisés en 2015, année telle que la vente d'une partie du vaste campus diplomatique en Malaisie, à Kuala Lumpur, amenant le produit de cessions, pour 2015, à un peu plus de 230 millions d'euros . En 2016, les ventes les plus importantes portaient sur le palais Clam-Gallas à Vienne pour 22 millions d'euros et de la résidence consulaire à Munich pour 12 millions d'euros, pour un total de cessions réalisées de 66,3 millions d'euros . En 2017, les prévisions de recettes sont inférieures à 30 millions d'euros, dont le détail est présenté dans le tableau suivant. (en millions d'euros) |
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Pays |
Biens |
Prévisions de recettes |
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États-Unis |
Parcelle de terrain de la résidence, Washington |
5,150 |
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Maroc |
Parcelle des orangers, Rabat |
6,300 |
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Pays-Bas |
Hospices wallons, Amsterdam |
15,135 |
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Royaume-Uni |
Appartement Carlyle Mansions |
2,875 |
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Rwanda |
Villa du COCAC, Kigali |
0,314 |
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Total |
29,774 |
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Votre commission regrette de ne toujours pas disposer de la prévision des cessions pour 2018 et d'une programmation pluriannuelle des opérations de cession envisagées par le ministère ainsi que d'une présentation claire des critères de sélection des emprises dont la vente est envisagée.
b) De la surcontribution au désendettement de l'Etat à un fonctionnement normal du CAS ?
A la raréfaction de la manne financière s'ajoute le fait que le ministère n'est pas autonome dans l'utilisation des produits de cession des ventes de biens immobiliers à l'étranger. Le retour dérogatoire à 100 % sur le produit des cessions à l'étranger prévu jusqu'au 31 décembre 2017, a été aménagé, le ministère ayant accepté de « surcontribuer » forfaitairement au désendettement de l'État 27 ( * ) , à hauteur de 25 millions d'euros par an en 2015, 2016 et 2017 . Cette contribution exceptionnelle était de 22 millions d'euros en 2014 et de 25 millions d'euros en 2015. En 2016, pour tenir compte des recettes exceptionnelles de Kuala Lumpur , la contribution a été portée à 100 millions d'euros 28 ( * ) . Pour 2017, la contribution a été portée à 60 millions d'euros alors qu'aucune recette exceptionnelle « n'expliquait » une telle contribution au tonneau des Danaïdes de la dette de l'État. Ce sont ainsi 207 millions d'euros en 4 ans qui ont abondé le au titre du désendettement , ce qui pourrait finalement représenter 50 % du montant des cessions réalisées à l'étranger sur cette période !
Depuis la modification des règles de fonctionnement du CAS immobilier, par la loi de finances pour 2017, les produits de cessions de vente ne font plus l'objet d'aucune ponction au bénéfice du désendettement de l'État. Vos rapporteurs veilleront à ce qu'il en soit ainsi à l'avenir, même si une nouvelle vente exceptionnelle devait générer une recette importante. Cette perspective est toutefois peu probable le rythme des cessions s'essoufflant.
Dans ce contexte, il est d'ailleurs indispensable que les modalités de fonctionnement du CAS « gestion du patrimoine immobilier de l'État » soient améliorées. À ce jour, les crédits sont mis à disposition tardivement dans l'année, comme votre commission l'avait déjà regretté l'année dernière. Les conditions d'exercice du droit de tirage du MEAE sur le CAS doivent être optimisées . La gestion interministérielle du CAS et la prise en compte de son montant dans les déficits publics ne doivent pas empêcher le ministère qui l'alimente et qui en dépend, en l'état actuel de la non-budgétisation complète des crédits dédiés à l'entretien de ses biens à l'étranger, de disposer des fonds nécessaires, en temps et en heure . Le désendettement de l'État ne doit pas être le premier critère de gestion du patrimoine du ministère
c) Un besoin de crédits compris entre 40 et 80 millions d'euros par an
L'entretien lourd des bâtiments est une priorité en insuffisance chronique de crédits.
La dotation réservée au gros entretien des implantations à l'étranger est passée de 2 millions d'euros en 2015 à 7 millions d'euros en 2016 puis 12 millions d'euros en 2017 . Faute de ressources en 2017, la rénovation du Consulat général et du service culturel à New-York, de 7 millions d'euros, n'ont pu être financés, malgré de lourds dysfonctionnements. De même, la rénovation de la résidence de l'ambassadeur à Tunis n'a pas été financée ! Le total brut des demandes des postes arrêté au 4 octobre 2017 faisait état d'un besoin de 29,5 millions d'euros 29 ( * ) , hors aléas et urgences, pourtant en 2018, la ligne « entretien lourd des immeubles à l'étranger » du programme 105 est maintenue à 12 millions d'euros .
Votre commission estime ce montant insuffisant et appelle le gouvernement à adapter la procédure d'évaluation des besoins aux caractéristiques connues de consommation des enveloppes de crédits destinées à financer des travaux : le ministère du Budget juge en effet de l'opportunité du montant des dotations au regard de leur taux de consommation en juin, or, le déroulé des opérations immobilières annuelles nécessite plusieurs mois, notamment celles qui requièrent le recrutement d'un maître d'oeuvre. En juin, les études sont faites et les appels d'offres travaux lancés ou même attribués, mais les travaux ne commencent généralement qu'à ce moment, or ce sont eux qui génèrent les dépenses importantes et la consommation des crédits. Celles-ci ne deviennent visibles en comptabilité qu'aux troisième et quatrième trimestres, ce biais de consommation est normal et doit être intégré dans l'évaluation du besoin de crédits .
L'augmentation de ce besoin est d'ailleurs prévisible pour les raisons suivantes :
- le transfert sur la ligne de crédits budgétaire des opérations d'entretien lourd pluriannuelles telles que les grosses réhabilitations, les mises aux normes générales et les réaménagements d'ensemble, pour réserver davantage l'autre source de financement de l'immobilier à l'étranger, le CAS 723, aux opérations structurantes ;
- le financement sur la ligne budgétaire d'études en 2018 pour permettre de lancer des travaux liés à de gros projets d'entretien lourd pluriannuels. Les études représentant environ 15 à 20% du montant total d'une opération, cette ligne de financement devra être augmenté à due concurrence. Dans le cas contraire, les crédits dépensés en études seraient de fait perdus ;
- l'imputation sur ces crédits des diagnostics réglementaires amiante à l'étranger du réseau pour 2 millions d'euros , qui entraîneront très probablement des travaux de désamiantage , dont le coût est très élevé en raison des règles de confinement et de traitement des déchets amiantés.
Ainsi, l'ordre de grandeur des besoins annuels du MEAE devrait être compris entre 40 et 80 millions d'euros par an 30 ( * ) .
d) Les recommandations de la commission
L'évolution du réseau à l'étranger s'accompagne d'une nécessaire adaptation des implantations immobilières dont certaines sont aujourd'hui sur ou mal dimensionnées. Dans le cadre notamment de la mise en place des postes de présence diplomatique, des regroupements sur un site unique ou bien des colocalisations avec des partenaires européens doivent permettre une meilleure adaptation du dispositif immobilier.
La vente des biens immobiliers détenus par le ministère à l'étranger ne semble devoir être soutenue , selon vos rapporteurs pour avis, qu'aux six conditions suivantes :
1/ abandonner le projet de vente de nos locaux à Londres 31 ( * ) . Le ministre a annoncé la suspension de cette opération le 24 octobre dernier devant notre commission ;
2/ interdire les nouvelles ponctions pour désendettement , aussi alléchant que soit le prix de la cession ;
3/ se baser sur un schéma pluriannuel à jour . Cette programmation pluriannuelle a été demandée par la Cour des Comptes et par tous les rapporteurs du budget. Alors qu'elle se met en place, en raison des modalités d'exercice du droit de tirage sur le CAS, on arrive à cette situation contre-productive où le ministère peut engager plus de 300 000 euros pour un projet en phase « études » sans savoir s'il pourra ensuite financer les travaux prévus l'année suivante, faute de visibilité sur son droit de tirage. ;
4/ ne pas se séparer des emplacements symboliques , dont la vente nuit indubitablement à l'image de notre pays. Il ne faut continuer de vendre que pour améliorer le rayonnement de la France . Une certaine nostalgie peut parfois faire regretter la vente de tel vieux palais au coeur de telle vieille capitale européenne. Mais lorsque le bâtiment concerné est peu pratique, qu'il n'est plus aux normes, ou encore qu'il engendre des coûts d'entretien disproportionnés que le ministère n'a pas les moyens d'honorer, garder ce bâtiment n'est pas une solution de bonne gestion . Au contraire, lorsqu'une vente permet de regrouper sur un même plateau tous les services français, les services consulaires, les services culturels, le poste économique, etc. et de garder une résidence bien placée, et bien calibrée , le rayonnement de la France y gagne ;
5/ acheter et interdire une opération si elle se conclut par la location 32 ( * ) qui nous fait jeter l'argent par les fenêtres à long terme. À titre d'exemple, la résidence à Bruxelles du représentant permanent auprès du comité politique et de sécurité de l'Union Européenne a été vendue en avril 2007 pour 1,63 million d'euros. Le bail souscrit après cette vente atteint un montant annuel de 77 820 euros par an. À ce rythme-là dans une dizaine d'années on constatera non plus une économie mais une charge nette du loyer. Or, une dizaine d'années à l'échelle d'un réseau diplomatique représente une durée extrêmement courte, pour une représentation qui n'a aucune vocation à disparaître ;
6/ développer les mutualisations et les colocalisations, qui feront l'objet d'un développement ultérieur. Il est également nécessaire et de bonne gestion publique de trouver une façon de sécuriser la programmation pluriannuelle du ministère. Vos rapporteurs pour avis recommandent fermement aux services financiers de l'État de trouver une solution afin que les solutions de bonne gestion que constituent les colocalisations et les mutualisations puissent être sécurisées par une programmation budgétaire pluriannuelle seule à même de garantir le sérieux de notre engagement vis-à-vis de nos partenaires et par répercussion la lisibilité et la viabilité de notre réseau diplomatique universel.
* 24 La numérisation et la dématérialisation sont prévues par le plan de rapatriement définitif des archives de l'administration centrale et de l'ensemble des postes diplomatiques et consulaires.
* 25 Le démarrage des travaux est prévu à la fin de l'année 2017.
* 26 La fin des travaux est prévue pour 2018.
* 27 Sur le programme 721 « Contributions des cessions immobilières à l'étranger au désendettement de l'État » du compte d'affectation spéciale (CAS) immobilier, adossé au programme 723.
* 28 Alors même que la perte de plus de 20 millions d'euros résultant de l'effondrement de la monnaie malaisienne au moment de la vente, non couverte par un mécanisme limitant le risque de change a déjà été supportée par le Quai d'Orsay et non Bercy.
* 29 Les postes à l'étranger sont invités à exprimer leurs besoins d'interventions dans l'année à venir au cours du mois de septembre de l'année précédente.
* 30 Les ratios permettant d'évaluer ce besoin annuel peuvent être calculés de deux façons :
-soit en se référant au « niveau correct » des financements d'entretien lourd à consacrer aux bâtiments, à savoir entre 1% et 2% de la valeur du bien. La valeur du patrimoine à l'étranger étant estimée à 4 milliards d'euros, le besoin serait compris entre 40 et 80 millions d'euros.
-soit en retenant un coût moyen par an et par m 2 de bâtiment à consacrer à son entretien lourd d'environ 50€/m 2 , ce qui, pour les surfaces du MEAE à l'étranger, établies à 1.4 M m 2 , conduirait à réserver un montant d'environ 70 millions d'euros.
* 31 Des projets de vente à Londres ont été étudiés mais se heurtent au régime particulier de la propriété immobilière britannique. Les bâtiments de la chancellerie et du consulat général à Londres sont évalués à 120 millions d'euros. Le coût d'achat d'une nouvelle emprise n'a pas été fourni.
* 32 La location ne doit être qu'une exception temporaire !