II. DES GAINS DE CONSTATATIONS DANS DES DOMAINES CONTRAINTS
A. LA FAIBLE RÉDUCTION DES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES
Les contributions obligatoires aux organisations internationales et opérations de maintien de la paix (CI-OMP) constituent un peu moins de la moitié des charges du programme 105, soit 757,561 millions d'euros représentant un peu moins de 40 % du programme. Leur évolution, c'est-à-dire une légère diminution , procède d'abord d'économies dites « de constatation » . Le ministère n'a en effet pas de réelle marge de manoeuvre dans ce domaine, où les décisions politiques d'intervention en faveur du maintien de la paix, les modalités de calcul des quotes-parts au budget des organisations internationales et l'effet de change lui échappent largement.
Le ministère a indiqué que : « la ligne que porte la France dans chaque négociation budgétaire de chaque organisation internationale est, autant que possible, celle de la croissance nominale nulle des budgets des organisations internationales. De manière générale, la France promeut la rationalisation et une meilleure maîtrise des coûts de fonctionnement du système onusien et de toutes les autres organisations internationales » 3 ( * ) .
En 2018, les crédits de l'action « Contributions internationales » diminuent de 1,5 %, soit 11,7 millions d'euros pour s'établir à 757,56 millions d'euros ce qui couvre des évolutions variées : la stabilité des opérations de maintien de la paix et la réduction des contributions internationales obligatoires.
1. La stabilisation des contributions aux opérations de maintien de la paix en 2018 ?
a) 30 % des crédits du programme 105 consacrés aux OMP en 2018
Au cours des quinze dernières années, le budget global des OMP a augmenté de façon spectaculaire, passant de 1,5 à 8,5 milliards de dollars . Ceci s'est traduit une captation des crédits du programme 105 par les contributions aux OMP au détriment des autres contributions internationales obligatoires. Ainsi, les crédits dédiés aux OMP représentaient 27 % des CP du programme 105 (hors titre 2) en 2006, et ont culminé à 37 % en 2016.
En 2017, leur poids au sein du programme a diminué de 86,68 millions d'euros , soit une baisse de 18,9 % par rapport à 2016. Leur part au sein du programme 105 (hors titre 2) a reculé pour s'établir à 31,57 % des CP. En 2018, cette tendance se poursuit, les crédits dédiés aux OMP seront stables, représentant 384,86 millions d'euros soit 30 % des CP du programme 105 (hors titre 2), dont la répartition est présentée dans le tableau suivant. Le budget global pour le financement des 16 OMP actuellement en cours, comportant au total 120 000 casques bleus, est de 7,3 milliards de dollars.
Contributions de la France aux opérations de maintien de la paix
(En millions de dollars américains)
|
MINURSO (Sahara occ.) |
3,23 |
|
MINUSCA (RCA) |
56,67 |
|
MINUSMA (Mali) |
67,11 |
|
MINUSTAH (Haïti)/MINUJUSTH |
3,39 |
|
MONUSCO (R.D. C) |
71,80 |
|
MINUAD (Darfour) |
26,37 |
|
FNUOD (Golan) |
3,60 |
|
UNFICYP (Chypre) |
1,63 |
|
FINUL (Liban) |
29,04 |
|
FISNUA (Soudan - Abiyé) |
15,64 |
|
MINUK (Kosovo) |
2,24 |
|
MINUL (Libéria) |
3,99 |
|
MINUSS (Sud Soudan) |
66,20 |
|
ONUCI (Côte d'Ivoire) |
- 4,17 |
|
UNSOS (Somalie - UA) |
37,28 |
|
TOTAL |
384,02 |
Source : réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF. Chiffres en année pleine, correspondant aux exercices courant de juillet à juin.
b) Les facteurs de cette évolution : évolution des quotes-parts et du périmètre des OMP
Cette stabilité découle de l'évolution convergente de trois facteurs :
- la légère baisse de la quote-part française au budget de l'ONU. La prise en compte du poids réel des pays qualifiés de grands émergents a permis l'adoption du nouveau barème de contribution des États membres de l'ONU en décembre 2015 pour le calcul des budgets des OMP qui a déployé ses effets au cours du triennal 2016-2018. Selon ce nouveau barème, la quote-part de la France est passée de 7,21 % à 6,3109 % au 1 er janvier 2016, à 6,2878 % au 1 er janvier 2017 et à 6,2801 % au 1 er janvier 2018.
- un gain au change, facteur par définition volatil,
- et une négociation difficile menée avec succès en juin 2017 , aux termes de laquelle, l'ONU dépensera 526 millions d'euros de moins pour ses missions de maintien de la paix en 2018 4 ( * ) . Cette réduction du budget était une demande forte de l'administration américaine de rationalisation du budget proposé par le secrétariat général de l'ONU, demande qui concordait avec les positions de nombreux pays, dont la France, alarmés par le quadruplement des dépenses de l'ONU depuis 2000.
Le vote par l'Assemblée générale des Nations unies de la baisse du budget des opérations de maintien de la paix a été rendu possible par la fermeture de certaines missions , telles que ONUCI 5 ( * ) et MINUSTAH 6 ( * ) , et la décroissance d'autres missions : MINUL 7 ( * ) , MINUAD 8 ( * ) et MINUK 9 ( * ) . Ce mouvement ne sera toutefois peut-être pas aisément reconductible en 2019 .
c) Un mouvement de réduction qui est allé au bout des possibilités ?
Le ministère a suivi les recommandations de la Cour des comptes, relayées par votre commission et veille à récupérer les reliquats d'OMP . Un reliquat total de 13,7 millions de dollars pouvait ainsi être rappelé en saisissant le Secrétariat général de l'ONU au titre du différentiel entre la « somme appelée » et « l'état de la trésorerie de l'ONU sur les opérations de maintien de la paix closes » 10 ( * ) . Cette procédure semble désormais ancrée dans les bonnes pratiques du ministère 11 ( * ) . En 2017, le remboursement attendu par la France à ce titre sera de 1 million d'euros , et proviendra de l'Organisation des Nations-Unies pour le développement industriel (ONUDI) que notre pays a quitté en 2013. Cette bonne gestion des crédits venant en atténuation des crédits consacrés aux OMP atteint, et il faut s'en réjouir, ses limites , en raison même de son efficacité.
Par ailleurs, les OMP sont fonction des besoins de stabilisation de la situation internationale, et la France est le 5 ème contributeur aux OMP. Ce sont 840 militaires et policiers français qui participent aux OMP de l'ONU 12 ( * ) . À cela s'ajoute une opération militaire française nationale en soutien aux OMP : l'OPEX Barkhane.
Certaines OMP sont considérées comme des missions « historiques » et il n'est pas envisagé à ce jour de les remettre en cause faute d'évolution suffisante de la situation. Il s'agit de la Force des Nations unies chargée du maintien de la paix à Chypre 13 ( * ) , de la Force des Nations unies chargée d'observer le dégagement 14 ( * ) , de la Force intérimaire des Nations unies au Liban 15 ( * ) , de la Mission des Nations unies pour l'organisation d'un référendum au Sahara occidental 16 ( * ) et de la Mission d'administration intérimaire des Nations unies au Kosovo 17 ( * ) . En dehors trois groupes d'OMP se distinguent :
- les missions en croissance : la mission de soutien en Somalie (BANUS) et la mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA).
- les missions stables (ou en augmentation légère) : la mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation en Centrafrique (MINUSCA), la mission des Nations unies au Soudan du Sud (MINUSS) et la Force intérimaire de sécurité des Nations unies pour Abiyé au Soudan (FISNUA).
- et les missions en décroissance : la mission conjointe des Nations unies et de l'Union africaine au Darfour (MINUAD), la mission des Nations unies pour la stabilisation en Haïti (MINUSTAH), la mission de l'Organisation des Nations unies en République démocratique du Congo (MONUSCO) et la mission des Nations unies au Libéria (MINUL) dont la fermeture est prévue le 31 mars 2018.
La volonté de rationaliser les dépenses dans le domaine des OMP ne doit pas nuire aux efforts déployés par la France pour préserver la paix. Or, trois opérations - les plus coûteuses, avec un budget de plus de 1 milliard de dollars chacune - ont connu des réductions de crédits en dépit de la fragilité de la situation des pays concernés.
Ainsi, la MONUSCO, en République démocratique du Congo , a vu son budget amputé de 93 millions de dollars à la veille d'une élection présidentielle sous tension dans un contexte de violences de grande ampleur dans la région centrale des Kasaï. De même, la MINUSS, mission au Soudan du Sud a connu une attrition de 100 millions de dollars et, la MINUAD, mission hybride des Nations-Unies et de l'Union africaine au Darfour , de 60 millions de dollars et d'environ 6 000 personnes (casques bleus et policiers). Il ne paraît pas certain que la diminution du budget des OMP au Congo, au Soudan Sud et au Darfour pourra s'inscrire dans le moyen terme. De plus, la France qui intervient en OPEX demande un renforcement des interventions de l'ONU, comme c'est le cas par exemple en RCA ou au G5 Sahel. Malgré les efforts pour en réduire le coût, une décrue à long terme des OMP paraît peu probable.
2. Les contributions aux organisations internationales baissent
Elles passent de 385 à 372,7 millions d'euros entre 2017 et 2018.
a) La réduction des contributions aux organisations internationales couvre des situations très variées
Les contributions internationales payées en euros passent de 166,27 à 161,72 millions d'euros, soit une régression de 2,7 % . La contribution de la France à l'OTAN baisse de 3 millions d'euros, ce qui contribue à absorber quelques hausses mineures.
Les contributions internationales en devises diminuent de 3,5 % pour atteindre 210,976 millions d'euros . Cette évolution tient au changement de barème triennal des quotes-parts au budget de l'ONU à partir du 1 er janvier 2016 pour la période 2016 - 2018. La quote-part française est ainsi réduite de près de 8 millions d'euros en 2018. A cet effet barème, s'ajoutent :
- un gain au change 18 ( * ) ,
- et la baisse des budgets de l'OMS 19 ( * ) , de l'OIT 20 ( * ) , de l'OAA 21 ( * ) et de l'AIEA 22 ( * ) . Cet ensemble de facteurs permet d'absorber la hausse de 4,7 millions de dollar du budget de l'ONU.
b) L'absence d'information précise sur les évolutions des contributions internationales
Le tableau ci-dessous présente le détail de la répartition des crédits entre les principales organisations internationales et leur évolution entre 2017 et 2018.
Les quinze plus importantes contributions
à
des organisations internationales de la France en 2017 et 2018
(en millions d'euros)
|
Organismes |
2017 |
2018 |
Evolution
|
|
Opérations de maintien de la paix |
384,3 |
384,86 |
+0,1 % |
|
ONU, organisation des Nations-Unies |
109,7 |
113,9 |
+3,8% |
|
OTAN, organisation du traité de l'Atlantique Nord |
30,3 |
27,9 |
-7,9 % |
|
OSCE, organisation pour la sécurité et la coopération en Europe |
22,9 |
23,7 |
+3,8% |
|
OAA/FAO, organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture |
25,3 |
21,9 |
-13,7% |
|
AIEA, agence internationale de l'énergie atomique |
24,7 |
21,5 |
-13,4% |
|
OCDE, organisation de coopération et de développement économique |
21,5 |
21,2 |
-1,2% |
|
OMS, organisation mondiale de la santé |
24,9 |
18,8 |
-24,6% |
|
OIT, organisation internationale du travail |
20,4 |
16,8 |
-17,3% |
|
UNESCO, organisation des Nations-Unies pour l'éducation, la science et la culture |
13,9 |
14,8 |
+6,2% |
|
CPI, cour pénale internationale |
11,7 |
13 |
+10,8% |
|
IMA, institut du monde arabe |
12 |
12,3 |
+2,5% |
|
CICR, comité international pour la Croix-Rouge |
7,5 |
7,5 |
- |
|
PNUE 700, programme des Nations-Unies pour l'environnement |
6 |
6,8 |
+13,3 % |
|
OMC, organisation mondiale du commerce |
7 |
6,3 |
-10,6% |
|
Total hors OMP* |
337,8 |
326,4 |
-3,4% |
|
Total* |
722,1 |
711,26 |
-1,5% |
Source : CAED
Vos rapporteurs pour avis notent qu'en 2018 les réductions portent sur sept des quatorze contributions à des organisations internationales aux montants les plus élevés (hors OMP). Certaines variations sont conséquentes, tant en valeur qu'en pourcentage : la contribution au budget de l'OMS diminue de 24,6 % en un an, sans que le projet annuel de performance n'apporte le moindre éclairage . De la même façon, les sept contributions qui augmentent dans des proportions variables comprises entre 2,5 % et 13,3 % . Le tableau ci-dessus réalisé est le seul document synthétique présentant, dans une même monnaie les principales contributions obligatoires de la France aux organisations internationales.
Vos rapporteurs ont demandé des précisions à ce sujet et suivront avec attention l'évolution de ces crédits .
3. Les recommandations d'évolution dans ce domaine
a) Modifier la présentation des contributions internationales dans le cadre de la maquette budgétaire existante
En 2017, la maquette budgétaire avait été modifiée. L'objectif n° 1 « Construire l'Europe » du programme 105 (et son indicateur) avaient été supprimés en tant que tels, l'objectif « Promouvoir le multilatéralisme » devenant « Promouvoir le multilatéralisme et construire l'Europe ».
Il est regrettable que soient à ce jour restées sans effet les recommandations de votre commission visant à :
- améliorer au sein du programme 105, l' affichage des priorités politiques dans le domaine européen ,
- proposer une nouvelle présentation des dépenses contraintes. La persistance d'une « Action européenne » dans son format actuel semblant peu pertinente. La fusion entre cette action , dont les crédits ne relèvent pas des dépenses d'intervention, et l'action dédiée aux contributions internationales semble pertinente, conformément aux recommandations de la Cour des Comptes 23 ( * ) ,
- renforcer la lisibilité des contributions internationales en modifiant la présentation des crédits, pour faire apparaître au sein des deux ensembles « payables en euros » et « payables en devises » les dépenses relevant ou non du système des Nations unies .
Il semble que la suppression de l'objectif dédié à l'« Action européenne » puisse être l'occasion d'une rationalisation de la présentation des crédits du programme 105 dédiés aux contributions internationales, selon les trois propositions ci-dessus présentées.
b) La création d'un programme propre aux contributions obligatoires
Il serait intéressant d'étudier les avantages à tirer de la création d'un programme propre aux contributions internationales et aux OMP , dans le cadre d'un réaménagement complet de l'architecture budgétaire de la mission « Action extérieure de l'État ».
Ce programme nouveau, au périmètre élargi aux contributions européennes aujourd'hui présentées au sein de l'« Action européenne », devrait être présenté de façon très détaillée et lisible afin que le poids des grandes organisations internationales ressorte mieux que dans le cadre de la présentation actuelle .
L'effet de change , notamment, pourrait ainsi être présenté de façon lisible pour présenter les évolutions hors effet de change du budget de la mission et du programme. Dans le cadre de ce programme nouveau, les reports de paiement des contributions, lors des renégociations des barèmes de cotisation seraient également mieux appréciés.
Les économies ainsi réalisées devraient être conservées par le ministère et pourraient venir abonder les contributions volontaires aux organisations internationales, actuellement présentées dans le périmètre du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement », qui gagneraient à être mises en regard de l'évolution du nouveau programme. Ceci permettrait de présenter une vision globale de l'action internationale de la France et pourrait constituer un facteur de motivation supplémentaire dans les négociations de l'évolution des contributions obligatoires aux budgets des organisations internationales.
Vos rapporteurs pour avis seront très attentifs aux modifications qui pourraient être proposées par le ministère de l'économie et des finances, responsable de l'évolution des maquettes budgétaires , dans le cadre de la présentation du projet de loi de finances pour 2019.
* 3 Extrait de la réponse du Gouvernement au questionnaire (question n° 46) adressé en application de l'article 49 de la LOLF.
* 4 Le budget ayant été ramené de 7,9 à 7,3 milliards de dollars.
* 5 Opération des Nations unies en Côte-d'Ivoire.
* 6 Mission des Nations unies pour la stabilisation en Haïti, close en octobre 2017.
* 7 Mission des Nations unies au Libéria, la contribution française à cette mission passant de 3,5 millions d'euros en 2017 à 0,6 million d'euros en 2018.
* 8 Opération hybride Union africaine-Nations Unies au Darfour, connue sous le sigle MINUAD la contribution française à cette mission passant de 66,5 millions d'euros en 2017 à 52,3 millions d'euros en 2018.
* 9 Mission d'administration intérimaire des Nations unies au Kosovo, la contribution française à cette mission passant de 2,2 millions d'euros en 2017 à 1,9 millions d'euros en 2018.
* 10 Il s'agissait de sommes relativement faibles, correspondant à des ajustements de fin de mission, dont le cumul n'était toutefois pas négligeable : 9,699 millions de dollars au titre de la mission des Nations unies en République centrafricaine et au Tchad (MINURCAT), 3,206 millions de dollars au titre de la mission des Nations unies au Soudan (MINUS), 0,675 million de dollars au titre de la mission des Nations unies en Éthiopie et en Érythrée (MINUEE), et 0,119 million de dollars au titre de la mission d'observation des Nations unies en Géorgie (MONUG).
* 11 En 2015, un versement sur le programme 105 de 13,043 millions d'euros , est venu en atténuation de dépenses pour payer des OMP. En 2016 , l'ONU a approuvé le rapport de performance de trois OMP closes : UNSMIS -United Nations Supervision Mission in Syria-, UNMIT - Mission intégrée des Nations unies au Timor-Leste- et MINURCAT -Mission des Nations unies en République centrafricaine et au Tchad-. Un montant de 3,4 millions de dollars sera reversé à la France.
* 12 Les opérations regroupant le plus de personnel français sont la FINUL au Liban, la MINUSCA en RCA et la MINUSMA au Mali.
* 13 UNFICYP, créée en 1964 afin de prévenir toute reprise des combats entre les communautés chypriote grecque et chypriote turque.
* 14 FNUOD, créée en 1974 pour contrôler l'application du cessez-le-feu entre les forces israéliennes et syriennes sur le plateau du Golan.
* 15 FINUL mise en place en 1978.
* 16 MINURSO, déployée en 1991 afin de surveiller le cessez-le-feu et d'organiser un référendum qui permettrait aux habitants du Sahara occidental, habilités à voter, de décider du statut futur de ce territoire.
* 17 MINUK, créée en 1999 à la fin de la guerre du Kosovo.
* 18 Le change euro-franc suisse devrait être favorable, en 2018, ainsi, dans une moindre mesure, que le change euro-dollar.
* 19 La contribution française au budget de l'Organisation mondiale de la Santé se contracte de 3 millions de francs suisses et de 3,2 millions de dollars.
* 20 La contribution française au budget de l'Organisation internationale du Travail diminue de 2,8 millions de francs suisses.
* 21 La contribution française au budget de l'organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture régresse de 3,4 millions d'euros.
* 22 La contribution française au budget de l'Agence internationale de l'énergie atomique diminue de 3,2 millions d'euros.
* 23 Rapport de la Cour des Comptes, « Les contributions internationales de la France 2007-2014 » remis à la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire de l'Assemblée nationale au mois d'octobre 2015.