N° 109
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2017 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2018 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME IV
OUTRE-MER
Par M. Michel MAGRAS
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas , président ; Mme Élisabeth Lamure, MM. Daniel Gremillet, Alain Chatillon, Martial Bourquin, Franck Montaugé, Mmes Anne-Catherine Loisier, Noëlle Rauscent, M. Alain Bertrand, Mme Cécile Cukierman, M. Jean-Pierre Decool , vice-présidents ; MM. François Calvet, Daniel Laurent, Mmes Catherine Procaccia, Viviane Artigalas, Valérie Létard , secrétaires ; MM. Serge Babary, Jean-Pierre Bansard, Mme Anne-Marie Bertrand, M. Henri Cabanel, Mmes Anne Chain-Larché, Marie-Christine Chauvin, Catherine Conconne, MM. Roland Courteau, Pierre Cuypers, Marc Daunis, Daniel Dubois, Laurent Duplomb, Alain Duran, Mmes Dominique Estrosi Sassone, Françoise Férat, M. Fabien Gay, Mmes Michelle Gréaume, Annie Guillemot, MM. Xavier Iacovelli, Jean-Marie Janssens, Joël Labbé, Pierre Louault, Michel Magras, Jean-François Mayet, Franck Menonville, Jean-Pierre Moga, Mme Patricia Morhet-Richaud, MM. Robert Navarro, Jackie Pierre, Michel Raison, Mmes Évelyne Renaud-Garabedian, Denise Saint-Pé, MM. Dominique Théophile, Jean-Claude Tissot . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 235 , 264 rect. , 266 rect. , 273 à 278 , 345 et T.A. 33
Sénat : 107 , 108 et 110 à 114 (2017-2018)
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Au lendemain de l'adoption de la loi du 28 février 2017 sur l'égalité réelle 1 ( * ) et à la veille d'une année qui donnera lieu à des mesures rassemblées dans un « Livre bleu » issues des Assises des outre-mer, il convient de rappeler une donnée fondamentale : avec un taux de chômage double de la moyenne nationale et une production de logements qui décline, nos outre-mer sont confrontés à des germes de déstabilisation auxquels ne résisteraient pas la plupart des territoires de l'hexagone. Face à cette situation, la mission « outre-mer », ciblée sur l'emploi, est composée à plus de 50 % de remboursements à la Sécurité sociale en contrepartie des exonérations de cotisations accordées aux entreprises ultramarines. L'investissement s'adosse pour sa part principalement sur des aides fiscales avoisinant quatre milliards d'euros soit le double des crédits budgétaires. Ces soutiens financiers n'ont cependant pas suffisamment permis, au cours des décennies précédentes, de dynamiser la création de richesses ultramarines.
S'ajoutent à ce défi économique majeur des difficultés ponctuelles mais récurrentes, comme les épisodes cycloniques, qui sont autant de révélateurs des forces et des fragilités des territoires concernés. Ils doivent faire l'objet de soutiens efficaces pour une reconstruction non pas à l'identique mais intelligente et durable, selon la stratégie que résume l'ONU par le sigle « BBB : Build Back Better » ainsi que sur la base de normes et de procédures tenant compte des réalités tropicales. Or le présent projet de budget pour 2018 a été conçu avant que ne surviennent ces événements climatiques.
Dans ce contexte, en se prononçant sur les crédits de la mission outre-mer prévus pour 2018, la commission des affaires économiques a pris en considération non seulement ce budget d'attente ou d'amorçage mais aussi l'ensemble des engagements pris pour le compléter au cours des prochains mois.
Il s'agit, d'une part, des crédits supplémentaires annoncés pour la reconstruction consécutive aux cyclones et pour le financement des projets qui seront sélectionnés par les Assises des outre-mer. S'y ajoute la compensation de l'éventuelle extinction du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE).
D'autre part, la commission a été sensible à l'attention portée par les plus hautes autorités de l'État à la poursuite de la stratégie de simplification et d'adaptation des normes impulsée par le Sénat : elle est nécessaire pour permettre, sur le terrain, d'activer et d'optimiser les crédits votés par le Parlement.
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Lors d'une réunion tenue le 15 novembre 2017, la commission des affaires économiques a émis, sur proposition de son rapporteur pour avis, un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « outre-mer » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2018. |
I. UN BUDGET 2018 D'AMORÇAGE ET D'ATTENTE POUR LES OUTRE-MER
Il convient au préalable de rappeler que la mission outre-mer, aux neuf dixièmes composée de crédits d'intervention, poursuit deux grands objectifs :
- favoriser la création de richesses et d'emplois en stimulant la compétitivité des territoires ultramarins, ce qui passe principalement par l'allégement du coût du travail outre-mer.
- améliorer la cohésion sociale et les conditions de vie des populations qui y résident, grâce au développement du logement social, la résorption de l'habitat insalubre, ainsi que par l'accompagnement des collectivités territoriales dans l'aménagement et le développement de leur territoire.
Pour 2018, ce budget présente plusieurs caractéristiques notables : c'est d'abord le premier du quinquennat ; ensuite, élaboré avant les cyclones intervenus en septembre 2017, il nécessite des réajustements ; enfin, il s'accompagne d'une série d'annonces et d'engagements financiers complémentaires qui doivent se matérialiser au cours des prochains mois.
A. L'ANALYSE GLOBALE DES CRÉDITS PROPOSÉS POUR 2018 RELATIVISE LES APPARENCES ET LES PRÉJUGÉS
1. Deux milliards d'euros avec une hausse paradoxale de 4,4 % pour la mission « outre-mer » : elle ne reflète pas tant une augmentation pour 2018 qu'un « dégonflement » de l'exercice 2017.
Le Gouvernement a présenté le projet de budget des outre-mer pour 2018 en affichant une « hausse de 4,4 % à périmètre constant », ce qui appelle plusieurs éclaircissements.
- Tout d'abord, les 2,1 milliards d'euros en autorisations d'engagements (AE) et les 2,07 milliards d'euros en crédits de paiements (CP) prévus pour 2018 sont en retrait de 0,9 % en AE et stables (+ 0,1 %) en CP, par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2017.
- Pour faire apparaître non plus une légère baisse mais une augmentation de plus de 4 %, il faut procéder à une diminution de la base de calcul pour 2017 . Tel est bien le cas puisque le « bleu » budgétaire pour 2018 indique que des crédits outre-mer 2017 (du programme 123 « conditions de vie ») ont été rétrocédés en début d'exercice au ministère de l'éducation nationale . D'où, selon le Gouvernement, la nécessité de prendre en compte cette « mesure de périmètre » : une fois « dégonflés » les crédits 2017, le projet pour 2018 apparaît en hausse de 72,6 millions d'euros en AE et de 85,1 millions en CP, hors mesures de périmètre.
Ce « voyage des dotations », dont le principal effet a été de présenter le budget des outre-mer pour 2017 de manière flatteuse, avait néanmoins été signalé par votre commission des affaires économiques. Ainsi, dès le PLF pour 2016, l'avis budgétaire avait souligné que la diminution de 3 % des autorisations d'engagement (AE) était un signal pouvant préfigurer une baisse des crédits de paiement pour les années suivantes. Tel a bien été le cas dans le projet de budget pour 2017 et votre commission a alors souligné qu'à structure constante par rapport à 2016, les crédits de la mission outre-mer baissaient de 2,2 % en CP et de 3,9 % en AE pour le dernier budget du quinquennat.
Cependant, c'est une hausse qui a alors été affichée dans les documents budgétaires pour 2017 (+ 2,8 % en AE et + 0,8 % en CP) qui s'expliquait principalement par deux transferts de crédits : 20 millions d'euros en provenance de la mission « Travail et emploi » et 80 millions en provenance de la mission « Enseignement scolaire ».
Puis, dès le début de l'année 2017, juste après le vote solennel de la loi de finances en décembre 2016, plusieurs lignes de crédits ont été rapatriées à l'Éducation nationale.
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DÉTAILS DES CRÉDITS RÉTROCÉDÉS À L'ÉDUCATION NATIONALE ET QUI PERMETTENT, EN DIMINUANT LA BASE POUR 2017, DE CALCULER UNE HAUSSE POUR 2018. Au sein du programme 123 « Conditions de vie Outre-mer », les évolutions 2018 portent sur la rétrocession à l'Éducation nationale d'une série de crédits inopportunément positionnés en PLF 2017 sur l'action n° 06 « Collectivités territoriales » du programme 123 : - 2,5 millions d'euros (en AE/CP) en faveur des établissements scolaires du second degré en Polynésie française ; - 5,54 millions d'euros de subventions pédagogiques dédiées à la Polynésie française ; - 78,9 millions d'euros en AE et 50 millions d'euros en CP en faveur des établissements scolaires du second degré à Mayotte ; - 6,7 millions d'euros en AE et 26,9 millions d'euros en CP positionnés en PLF 2017 pour la construction des lycées de Nouvelle-Calédonie. |
Pour rompre avec de telles pratiques, la ministre des outre-mer a souligné que le budget 2018 se caractérise par sa « sincérité ». Votre commission apporte son soutien à cette remise en ordre et souhaite que cet effort se prolonge dans le temps. La rigueur des sanctions et des procédures qui s'appliquent aux entreprises ultramarines comme aux autres, amène votre rapporteur pour avis à souligner la nécessité pour l'État d'être exemplaire dans la présentation de ses comptes.
Au-delà de la part d'illusion que comporte l'affichage de certains pourcentages au fil des présentations budgétaires, le constat fondamental est celui d'une stabilisation des volumes de crédits depuis 2011 aux alentours de deux milliards d'euros. Les ultramarins participent donc incontestablement à l'impératif de rigueur.
RÉCAPITULATIF GÉNÉRAL DES CRÉDITS DE LA MISSION OUTRE-MER : 2016-2018
2. L'effort budgétaire global pour les outre-mer : 17 milliards d'euros, soit 3,9 % des crédits pour 4,3 % de la population.
Pour y voir plus clair, il faut replacer ces deux milliards à « géométrie variable » dans l'ensemble plus vaste que retrace le document de politique transversale « outre-mer ». Celui-ci est beaucoup moins sujet aux variations de périmètre puisqu'il rassemble les crédits inclus dans 29 missions : le total de l'effort budgétaire proposé pour 2018 s'élève à plus de 17 milliards d'euros, en augmentation de 2,2 % (+ 336 millions d'euros) par rapport à 2017, dont 5,13 milliards d'euros consacrés à l'enseignement scolaire 2 ( * ) .
Les crédits sont en hausse mais, s'agissant de leur niveau, la commission des finances de l'Assemblée nationale n'hésite pas à affirmer que « l'État participe moins au développement ultramarin qu'à celui de l'hexagone en termes de crédits budgétaires ». En effet, les allocations aux outre-mer représentent 3,9 % des dépenses du budget de l'État alors qu'elles concernent 4,3 % de la population 3 ( * ) .
Même si ces chiffres comportent un peu d'incertitude, votre rapporteur pour avis soutient ce combat contre un préjugé tenace et injuste sur le caractère « budgétivore » des outre-mer. La réalité, c'est surtout la prise en tenailles entre l'appartenance à la République et des pays concurrents proches à très bas coût salarial.
3. Quatre milliards d'euros de dépenses fiscales : la « révision » annoncée doit sauvegarder l'essentiel.
Pour compléter cet aperçu global, il convient également de rappeler que les dépenses fiscales rattachées à la mission outre-mer sont, avec 4,3 milliards d'euros, deux fois supérieures aux crédits budgétaires . Ce montant est néanmoins très estimatif comme le signale, année après année, la Cour des comptes. Celle-ci observe également que le « bleu budgétaire » ne mentionne ni la non-applicabilité de la TVA en Guyane et à Mayotte (article 294 du code général des impôts) ni le régime dérogatoire dont bénéficie le rhum dans les DOM (articles 362 et 403 du CGI).
Un tiers de la dépense fiscale réalisée dans les DOM est imputable à la minoration des taux de TVA . La fixation du taux normal à 8,5 % (au lieu de 20 % en métropole) et du taux réduit à 2,1 % (contre 5,5 % ou 10 %) permet de compenser l'effet sur les prix à la consommation de l'octroi de mer qui frappe importations et production locale mais constitue une source de financement essentielle pour les collectivités. En matière d'impôts indirects, les départements d'outre-mer bénéficient également de l'exclusion du champ d'application de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE, qui correspond à l'ancienne Taxe intérieure sur les produits pétroliers). Cette dépense fiscale a augmenté de plus de 50 % depuis 2014, ce qui résulte mécaniquement de la montée en charge de la composante carbone de la TICPE et explique l'essentiel de l'accroissement des dépenses fiscales de la mission depuis trois ans.
On peut regrouper dans un second ensemble les dépenses fiscales bénéficiant aux ménages , avec des mesures incitatives en faveur de l'investissement, en particulier locatif.
S'ajoute enfin le dispositif des zones franches d'activités (ZFA) créé par la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique de l'outre-mer (LODEOM), qui permet d'alléger l'impôt sur les sociétés, la contribution économique territoriale et les taxes foncières des entreprises qui souscrivent des engagements précis en matière d'investissement et de formation.
PRINCIPALES DÉPENSES FISCALES RATTACHÉES À LA MISSION OUTRE-MER (montants estimés en millions d'euros)
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Programme |
Dispositif |
Chiffrage pour 2016 |
Chiffrage pour 2017 |
Chiffrage pour 2018 |
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Programme 138
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Exonération de TVA de certains produits pétroliers et matières premières dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion |
154 |
154 |
154 |
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Déductibilité de la TVA afférente à certains produits exonérés |
100 |
100 |
100 |
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Abattement d'IS ou d'IR applicable aux bénéfices des entreprises provenant d'exploitations dans les DOM Bénéficiaires 2016 : 7 100 entreprises |
77 |
67 |
67 |
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Exonération d'IS des bénéfices réinvestis dans l'entreprise pour les sociétés minières dans les DOM |
0 |
0 |
0 |
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Exonération d'IS des bénéfices en cas de création d'activité nouvelle dans les DOM |
0 |
0 |
0 |
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Sous-Total Programme 138 |
331 |
321 |
321 |
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Programme 123 Conditions de vie Outre-mer |
Taux de TVA réduit (- 8,5 % pour le taux normal ; - 2,1 % pour le taux réduit.) 71 131 entreprises bénéficiaires en 2016. |
1 400 |
1 450 |
1 500 |
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Exclusion des DOM du champ d'application de la taxe intérieure de consommation applicable aux carburants ( TICPE ) |
996 |
1 055 |
1 169 |
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Réduction pour les contribuables des DOM de la cotisation résultant du barème de l' IR (30 % en Guadeloupe, Martinique et Réunion ; 40 % en Guyane et à Mayotte) Bénéficiaires 2016 : 471 761 ménages. |
405 |
405 |
405 |
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Réduction d'IR au titre des investissements productifs (article 199 undecies B) Bénéficiaires 2016 : 18 727 ménages |
282 |
304 |
304 |
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Réduction d'IR au titre des investissements dans le logement social (article 199 u ndecies C) Bénéficiaires 2016 : 8 872 ménages |
225 |
205 |
205 |
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Crédit d'impôt pour les investissements productifs dans les départements d'outre-mer avant le 31 décembre 2020 Bénéficiaires 2016 : 704 entreprises |
40 |
85 |
125 |
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Réduction d'impôt pour les investissements locatifs , la réhabilitation de logements dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises Bénéficiaires 2016 : 29 042 ménages |
138 |
110 |
90 |
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Réduction d'IR en faveur de l' investissement locatif (dispositif Scellier outre-mer) jusqu'au 31 décembre 2012 |
23 |
22 |
22 |
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Réduction d'IR en faveur de l' investissement locatif dans le secteur intermédiaire (dispositif Scellier outre-mer) jusqu'au 31 décembre 2012 |
11 |
11 |
11 |
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Réduction de 50 % des tarifs des droits d'enregistrement et de timbre en Guyane |
6 |
6 |
6 |
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Exonération de TVA des transports maritimes dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion Bénéficiaires 2016 : 80 entreprises |
1 |
1 |
1 |
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Réduction d'IR en faveur des résidents d'outre-mer au titre de la souscription de parts de fonds d'investissement de proximité Bénéficiaires 2016 : 231 ménages |
1 |
1 |
1 |
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Taux de TVA réduit (2,1 %) applicable aux ventes de terrains à bâtir, aux constructions et ventes de logements neufs donnant lieu à défiscalisation |
30 |
30 |
nc |
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Crédit d'impôt en faveur des investissements dans le logement social (article 244 quater X) avant le 31 décembre 2020 Bénéficiaires 2016 : 4 entreprises |
8 |
27 |
nc |
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Déduction d'assiette d'IS au titre des investissements productifs et du logement (articles 217 undecies et 217 duodecies ) Bénéficiaires 2016 : 1 500 entreprises |
97 |
60 |
nc |
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Sous-Total Programme 123 |
3 663 |
3 772 |
3 956 |
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Total |
3 984 |
4 093 |
4 287 |
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Source : projet annuel de performances pour 2018.
La panoplie de dispositifs en vigueur a pour socle la loi de programme du 21 juillet 2003 pour l'outre-mer, approuvée par décision de la Commission européenne (N/B/2003) du 18 juillet 2007. La liste des dépenses fiscales s'est cependant allongée au fil des ans et il faut bien constater aujourd'hui que l'ensemble est devenu assez difficile à appréhender. Au cours des auditions, il a été confirmé que le Gouvernement prépare une revue générale des aides aux entreprises ultramarines .
Sur ce point, à l'initiative de son rapporteur pour avis, votre commission a estimé qu'il ne doit pas s'agir ici de remettre en cause des dispositifs qui ont prouvé leur efficacité . En effet :
- ces dépenses fiscales répondent souvent à des besoins essentiels d'investissement dans des entreprises du secteur productif ou dans l'habitat social ; or les entreprises ultramarines souffrent d'une insuffisance de fonds propres, d'un accès restreint au crédit et, dans le meilleur des cas, d'un coût du crédit supérieur à celui offert dans l'hexagone ;
- les abus ont été combattus par des ajustements successifs et un encadrement renforcé ; ainsi, depuis 2009, au moins une vingtaine de mesures restrictives ont été adoptées en matière d'aide fiscale à l'investissement ;
- enfin, la dépense fiscale est, à moyen terme, largement restituée, sous forme de rentrées fiscales, par les activités rentables aidées.
La réflexion doit donc essentiellement porter sur de nouveaux outils performants dont les outre-mer ont besoin, en particulier sous forme d' aides directes ou indirectes ciblées sur des projets bien sélectionnés et avec des entrepreneurs qui ne se contentent pas d'investir dans la phase initiale des opérations mais s'impliquent, aussi et surtout, dans leur développement à long terme.
4. Un impératif : activer les crédits votés en améliorant la performance des procédures d'agrément
Votre rapporteur pour avis souligne, dans cette période de rigueur budgétaire, la nécessité de se focaliser non seulement sur les crédits affichés dans les « bleus budgétaires » et votés chaque année par le Parlement mais aussi et surtout sur leur activation concrète.
Tant pour les subventions que pour la défiscalisation, il faut absolument clarifier et même « pacifier » les procédures d'agrément. Ce ne sont pas seulement les opérateurs qui l'affirment mais aussi des grands serviteurs de l'État : certaines demandes de pièces justificatives sont excessives. Elles génèrent du découragement y compris pour des jeunes talents qui risquent d'aller créer des richesses dans d'autres pays au moment de notre histoire économique où les technologies de l'information permettent de plus en plus de délocaliser des activités.
Au titre des avancées récentes, le Gouvernement de M. Manuel Valls, conscient de la situation, a supprimé, en mai 2016, la double procédure d'agrément au niveau local et national pour les bailleurs sociaux 4 ( * ) . Tout n'est pas réglé pour autant dans ce secteur et, comme l'a bien montré la représentante de l'Union sociale pour l'habitat (USH) au cours des auditions, un « grain de sable » administratif, même au seul niveau déconcentré, peut paralyser de grosses opérations de construction - ce qui explique, par exemple, le faible taux de consommation des crédits à la construction qui risque d'être mis en évidence pour l'année 2017.
La solution, c'est une meilleure connaissance, de la part de ceux qui instruisent les dossiers, des réalités économiques et des spécificités ultramarines.
* 1 Loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique (dite « loi EROM »)
* 2 Cette précision illustre que « l'effort global » retracé dans le document orange de politique transversale n'a rien d'exceptionnel puisque tous nos concitoyens bénéficient des services publics de base, comme l'enseignement, sans pour autant que chaque territoire hexagonal fasse l'objet d'une publication spécifique.
* 3 64,86 millions pour l'hexagone et 66,99 millions pour la France entière selon l'INSEE dans son estimation publiée au 1 er janvier 2017 (incluant les cinq départements d'Outre-mer - Guadeloupe, Martinique, Guyane, Mayotte et La Réunion qui représentent 2,13 millions d'habitants) et 2,7 millions d'habitants dans les DOM/COM, ce chiffre récent portant en réalité sur 2014.
* 4 La suppression de l'agrément délivré par les services du ministre chargé du budget ne supprime pas, bien entendu, les possibilités pour l'administration de procéder à un contrôle fiscal a posteriori.