II. UNE DIMINUTION MARQUÉE DES CRÉDITS DU PROGRAMME « EMPLOI OUTRE-MER » : RECUL DES AIDES AUX ENTREPRISES, RECOURS EN BAISSE À LA FORMATION PROFESSIONNELLE EN MOBILITÉ
En 2017, les crédits du programme 138 « Emploi outre-mer » s'élèveront à 1,288 milliard d'euros en AE et 1,291 milliard en CP , soit une nette diminution (- 5,3 % et - 5,1 %) par rapport à 2016. La baisse est d'autant plus notable qu'elle porte sur des montants très importants au regard de la construction de la mission, et qu'elle poursuit le mouvement de baisse engagé depuis deux ans. La LFI pour 2016 prévoyait ainsi déjà une baisse respective de 2,21 % et de 1,25 % par rapport à 2015.
Ce programme recouvre principalement les crédits de l'action « Soutien aux entreprises », qui représentent 81 % du montant prévu pour le programme. Les crédits associés connaissent une diminution de 69 millions d'euros par rapport à 2016, conséquence des réformes du régime des exonérations de charges sociales patronales successivement intervenues dans les textes financiers adoptés au cours des dernières années.
L'action « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » connaît une quasi-parfaite stagnation de ses crédits, après des hausses régulières au cours des années passées qui visaient à réaliser des investissements lourds dans la perspective de l'objectif « SMA 6000 » - atteint en 2017.
Le montant de l'action « Pilotage des politiques des outre-mer », qui retrace les crédits affectés au ministère des outre-mer, subit une nouvelle baisse importante de ses crédits (- 12,8 %), après déjà - 10 % l'an passé.
Évolution des crédits du programme 138 « Emploi outre-mer »
(arrondi en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Action |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Évolution |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Évolution |
|
01 Soutien aux entreprises |
1 360 |
1 288 |
-6,5% |
1 111 |
1 042 |
-6,2% |
|
02 Aide à l'insertion
|
246 |
247 |
0,2% |
247 |
247 |
0,2% |
|
03 Pilotage des politiques des outre-mer |
2,4 |
2,1 |
-12,8% |
2,4 |
2,1 |
-12,8% |
|
Total du programme |
1 360 |
1 288 |
-5,3% |
1 360 |
1 291 |
-5,1% |
Source : Commission des affaires sociales du Sénat
1. Une diminution nette du soutien aux entreprises, résultant des coups de rabot successivement portés à cette politique
a) Le mouvement de réduction progressive des exonérations de cotisations sociales bénéficiant aux entreprises ultramarines se poursuit en 2017
Les Dom, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon bénéficient depuis 1994 d' un dispositif d'exonération de cotisations patronales de sécurité sociale plus favorable que celui applicable dans l'hexagone , qui doit leur permettre de faire face aux handicaps structurels qui pèsent sur leur économie en encourageant la création d'emplois dans le secteur marchand. Ces territoires, qui souffrent notamment d'un niveau de formation et de qualification des salariés inférieur à celui constaté dans l'hexagone et de la concurrence d'une main-d'oeuvre à bas coût dans leur environnement régional, sont en effet confrontés à une situation dégradée de l'emploi , avec des taux de chômage massifs.
Un régime d'exonération spécifique aux outre-mer est ainsi prévu par les articles L. 752-3-1 et L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale, ces exonérations étant compensées aux organismes de sécurité sociale par le budget de l'Etat via le programme 138. Pour l'année 2017, un montant de 1,29 milliard d'euros est prévu en AE, pour 1,04 milliard en CP.
Ce dispositif, qui constitue l'outil principal d'intervention en matière de soutien à l'emploi, a été réformé à plusieurs reprises au cours des derniers exercices budgétaires.
L'article 159 de la loi de finances pour 2009 9 ( * ) puis l'article 25 de la Lodeom 10 ( * ) ont instauré une dégressivité du dispositif et l'ont renforcé pour certaines activités considérées comme prioritaires pour la croissance des économies ultramarines 11 ( * ) .
Sur la base de ces orientations fondamentales, une importante réforme a ensuite été engagée dans le cadre de l'article 130 de la LFI pour 2014, qui a recentré ce dispositif sur les bas et moyens salaires , dans le double but de renforcer son efficacité - le constat étant fait que l'impact des exonérations est le plus important lorsqu'il s'applique à ces tranches de salaires - et de maîtriser le dynamisme de la dépense associée. Cette dernière réforme visait en outre à tirer les conséquences de la mise en oeuvre du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) dans les entreprises ultramarines 12 ( * ) .
Sans revenir sur l'équilibre général du dispositif, la LFI pour 2014 a abaissé les plafonds salariaux servant de base au calcul des exonérations pour chaque catégorie d'entreprise concernée 13 ( * ) . Selon les informations qui figuraient dans l'étude d'impact annexée au projet de loi de finances pour 2014, cette mesure devait permettre une économie de 90 millions d'euros en 2014 et de 108 millions par an à compter de 2015.
La LFSS pour 2016 a poursuivi dans cette voie avec un nouveau recentrage du dispositif sur les bas salaires, par le biais de simples modifications de seuils ne remettant pas en cause l'équilibre général du dispositif. Suivant les recommandations d'une mission conjointement conduite par l'inspection générale des finances (IGF) et l'inspection générale des affaires sociales (Igas) 14 ( * ) , cette nouvelle réforme devait permettre d'économiser 75 millions d'euros chaque année.
Il est par ailleurs à noter que cette année, l'article 7 du PLFSS pour 2018 prévoit une nouvelle rationalisation des divers dispositifs d'exonération de cotisations sociales et d'abattement d'assiette, applicable cette fois spécifiquement aux travailleurs indépendants d'outre-mer.
Ce n'est donc pas le fond de ces réformes qui est donné à voir dans le cadre de l'examen du PLF pour 2017, mais leur traduction financière concrète qu'il nous est demandé d'approuver au travers des montants retracés par le présent programme au titre des compensations versées par l'État à la sécurité sociale.
L'analyse de ces crédits fait apparaître une baisse de plus de 6 % par rapport à l'année dernière, alors même que cette action porte par ailleurs un transfert de crédits en provenance du programme 103 de la mission « Travail et emploi » 15 ( * ) , à hauteur de 19,89 millions d'euros. Il s'agit donc d'une diminution tout à fait considérable, qui conduit votre rapporteur à renouveler les observations portées sur les réformes intervenues au cours des dernières années.
Il est à craindre, en premier lieu, que la faible lisibilité des différents dispositifs d'exonération applicables aux entreprises ultramarines , conséquence de l'empilement des réformes successivement engagées, ne porte un nouveau coup au tissu économique et à l'emploi ultramarins .
Ces différents aménagements interviennent en effet concomitamment à d'autres mesures spécifiques, prises notamment dans le cadre du pacte de responsabilité. Au total, les évolutions décidées dans le cadre des textes financiers sont venues réduire le montant des exonérations consenties dans le cadre du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE), ce qui paraît bien loin de l'objectif de rationalisation mis en avant par le Gouvernement.
En second lieu, les mesures de recentrage systématique sur les bas salaires, telles qu'adoptées au cours des trois dernières années, peuvent faire craindre le développement d'une forme de trappe à bas salaires , quand tout devrait au contraire être fait pour favoriser l'emploi qualifié dans les outre-mer, et notamment l'embauche de jeunes ultramarins diplômés.
En application de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, l'Etat est tenu de compenser aux organismes de sécurité sociale les sommes qui ne leur ont pas été versées du fait des exonérations de cotisations patronales. Cette compensation est assurée par le ministère des outre-mer.
Au cours des dernières années, la sous-budgétisation chronique des crédits associés à ces exonérations en loi de finances avait conduit à une forte augmentation de la dette de l'Etat envers les organismes de sécurité sociale (à hauteur de 143 millions d'euros à la fin de l'année 2014, et 133 millions d'euros fin 2015).
Selon les indications figurant dans les réponses au questionnaire budgétaire, plusieurs actions engagées au cours de l'année 2015 par la direction de la sécurité sociale (DSS) du ministère des affaires sociales ont cependant permis d'avancer vers l'apurement de cette dette, ce dont votre rapporteur se félicite. Il souligne cependant que la diminution des crédits inscrits au titre de l'action n° 1 « Soutien aux entreprises » peut faire craindre une résurgence des impayés, et insiste sur la nécessité de prendre en compte ce risque au stade de la préparation budgétaire.
b) Une réduction concomitante du niveau des crédits concourant aux autres mesures en faveur des entreprises
Les entreprises ultramarines bénéficient par ailleurs de plusieurs aides directes visant à compenser les surcoûts et les handicaps résultant de leurs particularités géographiques et économiques.
L'aide à la rénovation hôtelière, qui représentait en moyenne 3 millions d'euros depuis 2011, ayant été supprimée par la LFI pour 2015, ces crédits financent principalement l'aide au fret .
Celle-ci, instituée par la Lodeom et en application depuis 2011, a pour objectif de compenser le handicap d'éloignement des territoires ultramarins en abaissant, d'une part, le coût des produits importés en provenance de l'Union européenne (UE) et entrant dans un processus de fabrication locale et, d'autre part, le coût des produits de fabrication locale exportés vers l'UE. Elle doit ainsi permettre de favoriser le développement économique ultramarin, d'améliorer la compétitivité dans les Dom, et au total de faire baisser les prix à la consommation. Elle bénéficie aux entreprises situées dans les Dom, à Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna.
S'ajoutent à cette aide diverses autres mesures en faveur des entreprises, visant notamment à développer l'économie sociale et solidaire en outre-mer.
Pour 2017, ces aides s'élèveront à 5,9 millions d'euros en AE et 8,6 millions d'euros en CP. Alors que votre rapporteur avait affiché l'an passé sa satisfaction de constater le relèvement de ces crédits dans une mesure manifestement plus compatible avec leurs objectifs (la seule aide au fret représentant 6 millions d'euros), il souligne que ces crédits seront en diminution par rapport à l'année 2016, pour laquelle la LFI prévoyait 9,7 millions en AE et 9,4 millions en CP.
2. Fin de la montée en charge du SMA, désaffection marquée pour la formation professionnelle en mobilité
a) Après plusieurs reports, l'atteinte en 2017 de l'objectif « SMA 6000 »
Le service militaire adapté (SMA) est un dispositif de formation organisé au sein d'unités militaires et offrant à de jeunes ultramarins âgés de 18 à 26 ans, le plus souvent en situation d'échec scolaire ou en grande difficulté, la possibilité de bénéficier d'une formation citoyenne et comportementale et de renforcer leur employabilité dans le cadre d'un programme effectué sous le statut de volontaire dans les armées. Il vise ainsi à lutter contre l'exclusion du marché du travail des publics les plus éloignés de l'emploi.
Après plusieurs reports de l'objectif « SMA 6 000 » décidé au début du quinquennat, en raison principalement des contraintes budgétaires définies dans le cadre du budget triennal pour les années 2015 à 2017, 6 000 places devraient enfin être ouvertes aux jeunes ultramarins au cours de l'année 2017 . Sur la période 2009-2017, la capacité d'accueil du SMA aura ainsi plus que doublé.
Évolution de la capacité d'accueil du SMA depuis 2009
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2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
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Places de stage ouvertes dans l'année |
2 975 |
3 029 |
4 013 |
4 990 |
5 429 |
5 666 |
5 750 |
5 800 |
6 000 |
Source : Réponses au questionnaire budgétaire
En dépit de son périmètre restreint (6 000 jeunes au maximum sur l'ensemble des outre-mer, qui comptent plusieurs des territoires les plus jeunes de France), cet organisme constitue un réel vecteur de réinsertion et a montré une certaine efficacité au cours des dernières années. Le taux d'insertion des volontaires du SMA en fin de contrat est ainsi stable autour de 77 % depuis 2013 (78 % prévu pour 2017), tandis que le taux de sorties anticipées du dispositif sans insertion professionnelle est en baisse depuis l'année dernière (11 % en 2016, contre 14,6 % en 2014). Le modèle a d'ailleurs inspiré la mise en place du service militaire volontaire (SMV) .
Du fait de l'atteinte de l'objectif « SMA 6 000 », les crédits associés à cette politique diminueront pour 2017 , avec 48,2 millions d'euros en AE et 48,7 millions en CP, contre respectivement 51,6 et 57,2 millions en 2016 et 60,7 et 60 millions en 2015.
Cette baisse concerne principalement les dépenses d'investissement, avec 17,6 millions d'euros en CP en 2017, contre 23,6 millions en 2016 et 25,5 millions en 2015. Selon les informations transmises à votre rapporteur, les efforts immobiliers seront désormais axés sur la réhabilitation et la remise aux normes des infrastructures existantes, tandis que les dépenses d'équipement porteront principalement sur le renouvellement des véhicules et du matériel technique.
b) Un recul inquiétant du dispositif de formation professionnelle en mobilité
L'action « Aide à la qualification et à l'insertion professionnelle » finance par ailleurs une partie des crédits affectés à l'agence de l'outre-mer pour la mobilité (Ladom), qui met en oeuvre les mesures de formation professionnelle pour le périmètre des 5 Dom, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.
La subvention pour charges de service public versée à Ladom s'élèvera pour 2017 à 7,8 millions d'euros en AE comme en CP, soit une quasi-stabilité par rapport à l'année 2015, dans le cadre d'un effort de rationalisation de cette subvention mené depuis 2012.
Seul opérateur de la mission « Outre-mer », Ladom se voit appliquer la norme d'évolution des dépenses applicable à l'ensemble des opérateurs de l'Etat et est concerné par l'effort de productivité demandé à l'ensemble des administrations. Pour l'année 2017, ses effectifs sous plafond seront stabilisés à hauteur de 127 ETPT, comme en 2016, dans le cadre de la transformation de l'agence en établissement public administratif (EPA).
Cette action finance également certaines des actions mises en oeuvre par Ladom au titre du dispositif de formation professionnelle en mobilité , dans le cadre du « passeport-mobilité formation professionnelle » (PMFP) .
Ce dispositif recouvre deux aides : l'action mobilité formation emploi (AMFE), qui couvre la prise en charge des frais pédagogiques, et l'allocation complémentaire de mobilité (ACM), qui correspond au financement des frais d'installation et au versement d'une indemnité mensuelle de formation. Peuvent également être financés par le PMFP les frais engagés par les candidats à un certains concours qui doivent se rendre à un oral d'admission se déroulant dans l'hexagone.
Mis en place par l'article 50 de la Lodeom, ces dispositifs visent à compenser le coût que représente leur déplacement pour les jeunes ultramarins souhaitant effectuer une formation qualifiante hors de leur département ou de leur collectivité d'origine. Ils contribuent par ailleurs à l'effort de rattrapage engagé entre les outre-mer et l'hexagone, les territoires ultramarins se caractérisant notamment par une plus forte proportion de personnes de plus de 15 ans ne possédant aucun diplôme (entre 35 et 50 % selon les territoires, contre 17 % dans l'hexagone).
Après une augmentation notable des crédits associés dans le cadre des deux dernières lois de finances, l'année 2017 verra une quasi-stagnation des montants dédiés au PMFP , avec 33,3 millions d'euros en AE comme en CP (dont 17,2 millions destinés au financement des suites de parcours), contre respectivement 36 et 31 millions d'euros en 2016.
Cette stagnation financière s'accompagne d'un très net mouvement de recul du nombre de bénéficiaires de la mesure, qui est passé de 8 190 bénéficiaires annuels en 2012 à 5 337 seulement en 2015 . Les premières estimations transmises à votre rapporteur pour 2016 ne laissent pas penser que la tendance doive s'inverser cette année. Ce plus faible recours au dispositif est constaté sur tous les territoires d'outre-mer, à l'exception de la Polynésie française et de Wallis-et-Futuna (dont le volume de bénéficiaires est cependant extrêmement faible).
Il semble donc que l'objectif affiché par le Gouvernement lors de la présentation de la réforme de la continuité territoriale de 2015, selon lequel il s'agissait d'aboutir à un rééquilibrage entre les différentes aides accordées à ce titre, et notamment d'assurer le financement des aides au déplacement, liées aux mesures en faveur de la formation en mobilité, soit bien loin de se réaliser en pratique.
Il est à noter que les crédits dédiés aux missions assurées par Ladom (formation et formation professionnelle en mobilité, aide à la continuité territoriale) se trouvent éclatés entre les deux programmes que comprend la mission « Outre-mer ». Tandis que le programme 138 porte les seuls crédits relatifs aux deux aides du PMFP , le programme 123 comprend ceux affectés à l'ensemble des autres actions réalisées par Ladom (PMFP dans son volet transports, passeport mobilité études et aide à la continuité territoriale). Comme chaque année, votre commission s'interroge sur la cohérence de cette répartition , qui rend peu lisible l'évolution des crédits affectés à cet opérateur.
c) Stabilité des autres crédits relatifs à la formation professionnelle
L'action n°2 du programme 138 finance par ailleurs :
- les programmes « Cadres pour Wallis-et-Futuna » et « Cadres avenir » à Mayotte, qui visent à assurer la formation de cadres originaires de ces territoires, ainsi que plusieurs dispositifs semblables spécifiques à la Nouvelle-Calédonie, pour 56,8 millions d'euros en AE comme en CP ;
- les programmes « Chantiers de développement local », qui garantissent un revenu minimum aux personnes les plus modestes en échange d'un travail d'intérêt général en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, et « Jeunes stagiaires du développement », qui vise à favoriser l'insertion des jeunes âgés de 18 à 26 ans en Nouvelle Calédonie, pour un montant de 1,72 million d'euros, soit un montant stable par rapport à l'année 2016.
* 9 Loi n° 2008-1425 de la loi du 27 décembre 2008 de finances initiale pour 2009.
* 10 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.
* 11 Les secteurs d'activité éligibles sont les suivants : comptabilité, conseil aux entreprises, ingénierie ou études techniques à destination des entreprises, recherche et développement ou technologies de l'information et de la communication.
* 12 Au taux de 9 % à compter du 1 er janvier 2016, contre 6 % dans l'hexagone.
* 13 Cette réforme ne concernait pas les entreprises situées à Saint-Pierre-et-Miquelon.
* 14 Inspection générale des finances (IGF) et inspection générale des affaires sociales (Igas), rapport conjoint de juin 2015 portant revue de dépenses sur les exonérations et exemptions de charges sociales spécifiques.
* 15 Aux termes des précisions figurant dans le programme annuel de performance, il s'agit ainsi de « regrouper au sein de la mission Outre-mer l'ensemble des dispositifs d'exonérations spécifiques aux Dom ». Les montants transférés concernent le « financement de la compensation des exonérations forfaitaires des employeurs de personnel de maison en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à Mayotte et à La Réunion, dont l'objectif et de favoriser la régularisation du travail non déclaré et de diminuer le coût des services à la personne en outre-mer. Cette mesure est également applicable à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre et Miquelon ».