Projet de loi de finances pour 2017 : Outre-mer

III. LE PROGRAMME « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER » : DES INTERROGATIONS SUR LES PRIORITÉS RETENUES EN MATIÈRE DE LOGEMENT, UN DÉCLIN GÉNÉRAL DE LA POLITIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE

Le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » connaît une augmentation spectaculaire de ses autorisations d'engagement (+ 18,3 % par rapport à la LFI pour 2016) comme de ses crédits de paiement pour 2017 (+ 12,3 %) , qui s'établiront respectivement à hauteur de 849 et de 788 millions d'euros - soit bien au-dessus de la barre des 700 millions d'euros atteinte l'année dernière.

Ainsi que votre rapporteur l'a déjà souligné plus haut, il s'agit cependant d'une augmentation en trompe-l'oeil , résultant principalement d'un mouvement de transfert de crédits depuis les programmes 141 « Enseignement public du second degré » et 214 « Soutien de la politique de l'Éducation nationale » vers l'action n° 6 du présent programme.

Ce programme regroupe différentes actions très disparates et au périmètre très différent : celles retraçant les mesures relatives au sanitaire et au social ainsi qu'à l'insertion économique et à la coopération régionale ne représentent respectivement que 1 et 0,03 % du total de la mission, tandis que les crédits dédiés au logement en recouvrent 11 %.

Les différents mouvements de transferts de crédits rendent malaisée l'appréciation objective de l'évolution de ce programme. Votre rapporteur souligne cependant l'augmentation importante de l'action n° 9 relative à l'appui à l'accès aux financements bancaires , qui voit ses autorisations d'engagement presque doublées (soit 25 millions d'euros supplémentaires). Selon les informations figurant dans les réponses au questionnaire budgétaire, il s'agit ainsi, « via l'agence française de développement (AFD), d'aider davantage les collectivités territoriales mais également d'abonder un nouvel instrument financier en faveur des projets de développement des énergies renouvelables et d'adaptation aux effets du changement climatique dans les COM ».

Évolution des crédits du programme 123 « Conditions de vie outre-mer »

(arrondi en millions d'euros)

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
Action	LFI 2016	PLF 2017	Évolution	LFI 2016	PLF 2017	Évolution
01 Logement	248	247	-0,2%	235	233	-0,8%
02 Aménagement du territoire	143	144	0,7%	175	165	-6,2%
03 Continuité territoriale	42	42	-0,5%	43	42	-2,3%
04 Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports	20	27	34,8%	20	19	-6,9%
06 Collectivités territoriales	199	300	50,9%	188	281	49,3%
07 Intégration économique et coopération régionales	1	1	-4,6%	1	955	-4,6%
08 Fonds exceptionnel d'investissement	40	40	0,0%	27	35	27,6%
09 Appui à l'accès aux financements bancaires	24	47	91,7%	12	13	13,3%
Total du programme	718	849	18,3%	701	788	12,3%

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

1. Les crédits de l'action « Logement » : une sous-exécution préoccupante au cours des dernières années, la priorité donnée à la construction du neuf en question

• La situation très dégradée de l'habitat ultramarin n'est que trop bien connue. Le déséquilibre structurel existant entre l'offre et la demande de logements sociaux atteint, dans certains outre-mer, des niveaux insoutenables : à Mayotte, on comptait ainsi en 2014 6 760 demandes de logements sociaux non satisfaites pour un parc de 14 500 logements, alors que 80 % de la population mahoraise satisfait aux conditions de ressources du logement locatif social. La permanence d'un habitat très insalubre, extrêmement éloigné des standards hexagonaux , apparaît par ailleurs intolérable : selon le recensement opéré sur le territoire mahorais en 2012, deux logements sur trois y sont dépourvus du confort de base, et 70 % seulement des résidences principales disposent d'une prise d'eau.

Cette situation s'inscrit dans un contexte de tension structurelle qui ne laisse pas envisager d'amélioration rapide . Le mouvement de rattrapage des retards actuels, conjugué aux effets d'une importante croissance démographique dans certains territoires, à la faiblesse des revenus moyens, au caractère limité des disponibilités foncières ou encore à l'importance du parc de logements insalubres ou sous-équipés explique l'immensité des besoins, qui ne devraient pas diminuer au cours des prochaines années.

Face à cette situation, les crédits dédiés au logement connaissent depuis plusieurs années une progression heurtée dans leur structure comme dans leur montant. L'année 2013 avait vu la ligne budgétaire unique (LBU) replacée au fondement de la politique du logement en outre-mer, ainsi qu'un renforcement significatif des crédits associés (+ 6 % en CP). La LFI pour 2014 avait poursuivi cette inflexion avec une hausse de 8 % des crédits concernés, avant le coup d'arrêt brutal marqué par la LFI pour 2015 , qui prévoyait une stagnation des CP et une baisse de plus de 9 % des AE - soit de l'investissement.

Depuis 2015, les AE sont stabilisées à hauteur de 247 millions d'euros, tandis que les CP connaissent une baisse continue, quoique inégale d'année en année (-4 % l'an passé, contre -1 % proposé pour 2017). Comme l'an passé, votre rapporteur s'interroge dès lors sur la « priorité donnée au logement » affichée par le Gouvernement, notamment dans le cadre du plan logement pour les outre-mer signé le 26 mars 2015, quand l'investissement en la matière est toujours inférieur de près de 10 % au niveau de 2011 .

Évolution des crédits de la LBU depuis 2010

(en millions d'euros)

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Autorisations d'engagement	274,5	273,0	272,8	272,8	247,6	247,6	247
Crédits de paiement	195,3	214,1	227,0	243,5	243,7	234,7	232,7

Source : Réponses au questionnaire budgétaire

Ces crédits sont alloués à des dispositifs divers.

Les crédits dédiés au logement locatif social dans les Dom et à Mayotte s'élèveront en 2017 à 151 millions d'euros en AE (soit une hausse de 10 millions d'euros) et 125 millions d'euros en CP. Ainsi que l'indique le projet annuel de performance annexé au présent projet de loi, la priorité continuera d'être donnée à la construction de logements locatifs sociaux neufs (ce qui recouvre le logement locatif social et très social, ainsi que certains logements spécifiques : Ehpad, logement étudiant, hébergement d'urgence). L'objectif affiché est semblable à celui prévu pour l'année 2016 avec 6 292 logements locatifs, dont 151 logements spécifiques.

Les aides aux ménages connaîtront une stabilité quasi-parfaite par rapport à l'année 2016. Ces aides recouvrent plusieurs dispositifs : les aides à l'accession à la propriété (20 millions en CP), les aides à l'amélioration de l'habitat privé (30 millions en CP), les aides aux ménages de Guadeloupe et de Martinique pour l'acquisition de terrains dans la zone des cinquante pas géométriques (500 000 euros en AE comme en CP).

Les crédits visant à l'amélioration de l'habitat existant se déclinent par ailleurs en diverses mesures (outre les aides à l'amélioration de l'habitat privé pour les propriétaires occupants déjà mentionnée) :

- l'amélioration du parc locatif social (dispositif dit « SALLS »), qui recouvre 15 millions en AE et 6 millions en CP ;

- les transferts au fonds régional d'aménagement foncier urbain (FRAFU), géré par les collectivités, à destination du logement social et de la viabilisation des quartiers d'habitat spontané, pour 26 millions en AE et 23,1 millions en CP ;

- les crédits dédiés à la résorption de l'habitat insalubre (RHI) dans les Dom et à Saint-Pierre-et-Miquelon, à hauteur de 24,5 millions en AE et 28 millions en CP. Votre rapporteur relève que ces crédits enregistrent une baisse continue depuis 2012 , où ils s'élevaient à 34 millions d'euros, et prend acte de la diminution des AE pour 2017 (- 6,5 millions d'euros par rapport à 2016).

• Cette année encore, votre rapporteur ne peut que réaffirmer son inquiétude face au décalage persistant entre l'immensité des besoins et la stagnation des crédits associés , en dépit de la mise en oeuvre d'un plan spécifique - qui n'a jusqu'ici pas fait preuve d'une autre utilité que celle d'une meilleure communication sur le sujet. Les opérations prévues dans ce cadre ne bénéficient en effet pas d'autres financements que ceux portés par la LBU ; or c'est bien de moyens que ces territoires ont avant tout besoin.

Entre 2012 et 2015, le nombre de logements financés au travers des différents dispositifs de la LBU a ainsi connu une décroissance marquée , passant de 13 489 logements en 2012 à 8 950 en 2015. Selon les éléments transmis à votre rapporteur, cette évolution s'explique principalement par des difficultés administratives (difficultés de mise en oeuvre des dispositifs fiscaux, d'harmonisation des pièces justificatives, problèmes liés aux délais des procédures d'instruction et de délivrance des agréments pour l'aide fiscale), par la situation financière fragile de certains opérateurs de logements sociaux, ainsi que la rareté du foncier et par les coûts élevés de construction.

Votre rapporteur se préoccupe par ailleurs de la sous-consommation récurrente et marquée des crédits de paiement dédiés au logement depuis 2014 (à cette date, 229 millions d'euros consommés contre 246 millions prévus en LFI), quand la tendance était plutôt à leur sur-consommation au cours des années précédentes. Il s'interroge dès lors sur le bon calibrage des projets pris en compte pour la construction du budget des outre-mer .

Il réaffirme enfin sa préoccupation quant au choix de faire porter une large part de l'effort financier sur la construction de logements neufs, au détriment des actions d'amélioration de l'habitat existant - en témoigne la baisse des crédits dédiés à la RHI. Les coûts de la construction neuve sont en effet très importants, notamment du fait des coûts liés au respect de normes toujours plus contraignantes, tandis que la prégnance de l'habitat insalubre et la nécessité d'adapter le parc existant au vieillissement de la population plaideraient, dans plusieurs territoires ultramarins, pour un utile redéploiement des crédits.

2. La continuité territoriale : une perte définitive de 25 % des crédits associés au cours du quinquennat, un effondrement corrélatif du nombre de ses bénéficiaires

Après la diminution brutale résultant de la réforme mise en oeuvre en 2015 (de l'ordre de 20 % en AE comme en CP), les crédits de l'action n° 03 « Aide à la continuité territoriale » font l'objet d'une nouvelle diminution (- 0,5 % en AE et - 2,3 % en CP), en dépit de la montée en charge du nouveau dispositif d'aide à la continuité funéraire mis en place dans le cadre de la LFI pour 2016.

a) L'ACT réduite à la portion congrue, une légère augmentation des crédits dédiés à la formation professionnelle

Cette action retrace principalement les crédits du fonds de continuité territoriale (FCT), qui sera doté de 33 millions d'euros en AE comme en CP (après 33,6 millions en 2016, et contre un niveau de 45,3 millions d'euros en 2014).

Créé par l'article 50 de la Lodeom, le FCT recouvre plusieurs dispositifs qui constituent la traduction des principes d'égalité des droits, de solidarité nationale et d'unité de la République entre l'hexagone et les outre-mer :

- l'aide à la continuité territoriale (ACT) , ou aide « tout public », qui permet de financer une partie des titres de transports des résidents d'outre-mer entre leur territoire d'origine et l'hexagone ;

- le passeport mobilité-études (PME) , qui permet aux étudiants du secondaire et de l'enseignement supérieur de certains territoires ultramarins de suivre une formation hors de leur collectivité d'origine ;

- le passeport mobilité formation professionnelle (PMFP) dans son volet transports, le volet formation relevant du programme 138 :

- l'aide à la continuité funéraire , mise en place dans le cadre du PLF pour 2016, et comportant deux volets relatifs respectivement à l'aide au transport destinée aux familles endeuillées et à l'aide aux frais de rapatriement du corps.

Ainsi que l'indique le tableau ci-après, certains de ces dispositifs sont soumis à des conditions de ressources. En particulier, l'ACT se décline en une aide simple et une aide majorée selon les ressources du foyer.

La gestion de ces différentes aides est assurée par Ladom pour les Dom, Saint Barthélemy et Saint-Martin. Elle relève en revanche de la compétence de l'État, au travers de ses services déconcentrés, pour Saint-Pierre-et-Miquelon, la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie ainsi que Wallis-et-Futuna.

Les modalités du recours aux aides du FCT ont été profondément modifiées par la réforme des critères d'éligibilité à l'ACT , mise en oeuvre dans le cadre de la loi de finances pour 2015, et dont les orientations ont été traduites par le décret n° 2015-166 du 13 février 2015. Le montant des aides à taux simple a été réduit de 50 %, tandis que le droit annuel est devenu triennal - le délai de carence entre le bénéfice de deux aides étant évalué de manière calendaire, ce qui en fait même en pratique un droit plutôt quadriennal.

• Au cours des dernières années, les différents dispositifs relevant du FCT ont subi des évolutions contrastées.

Après la diminution brutale de près de 60 % de ses crédits en 2015 et une nouvelle minoration de l'ordre de 1,5 million d'euro en 2016, l'ACT connaît une nouvelle baisse avec 8 millions d'euros seulement prévus en AE comme en CP pour 2017, dont 0,8 million au titre de la continuité funéraire. Au total, c'est donc une nouvelle réduction de crédits de 2,6 millions d'euros qui touchera l'année prochaine l'ACT, qui se trouve dès lors réduite à la portion congrue.

Le PME en revanche, qui avait déjà bénéficié d'une augmentation de 2 millions d'euros pour 2015 et pour 2016, connaît une nouvelle hausse de 1,1 million d'euro pour 2017 et atteindra 17,1 millions d'euros. Le volet transports du PMFP, enfin, est stable à 7 millions d'euros.

Votre rapporteur relève que l'article 12 du projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique prévoit la mise en oeuvre d'un passeport pour la mobilité des stages professionnels, qui devrait être financé par le FCT et géré par Ladom. Si l'on ne peut qu'approuver le principe de ce nouveau dispositif, qui permettra de répondre à la situation des lycéens et étudiants qui ne trouvent pas dans leur collectivité d'origine de stage correspondant au niveau d'exigence du référentiel de leur formation, il sera attentif à ce que sa mise en oeuvre éventuelle n'aboutisse pas à une nouvelle remise en question des crédits de l'ACT.

b) EXPOSÉ GÉNÉRAL

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La confirmation de l'effondrement du recours à l'ACT, une certaine désaffection pour les dispositifs de formation en mobilité

Les informations transmises à votre rapporteur dans le cadre des réponses au questionnaire budgétaire corroborent les indications de Ladom selon lesquelles on a assisté, dès la mise en oeuvre de la réforme de l'ACT décidée en 2014, à un véritable effondrement du recours à cette aide - que l'évolution à la baisse des crédits associés ne fait que traduire en termes financiers.

Parallèlement, le recours aux aides à la formation en mobilité semble peu évoluer, quand il ne baisse pas, ce qui tend à relativiser la nécessité, affichée par le Gouvernement parmi les éléments de justification de cette réforme, de procéder à un rééquilibrage entre les différents dispositifs.

Les chiffres définitifs disponibles pour l'année 2015 permettent en effet de constater une chute vertigineuse de 80 % du nombre de bons de continuité territoriale, réalisés par rapport à l'année précédente, soit 74 879 bons de moins qu'en 2015 .

Votre rapporteur rappelle que, selon toute vraisemblance, cette baisse globale s'est faite sans pour autant améliorer l'accès des plus démunis à cette aide , ainsi que l'annonçait pourtant le Gouvernement lors de la présentation de son projet de réforme. Cela s'explique, au moins en partie, par le fait que le montant des aides simples accordées a diminué sans pour autant que celui des aides majorées n'augmente, ce qui n'améliore en rien le problème des restes à charge pour les ménages les plus modestes.

Ainsi, à Mayotte et en Nouvelle Calédonie, en dépit de la situation économique particulièrement difficile des Mahorais et du très grand éloignement géographique de la métropole des Calédoniens, on enregistre une baisse respective de 40 % et de 60 % du recours à cette aide en 2015.

Les premiers chiffres disponibles pour l'année 2016 laissent penser que cette tendance générale ne devrait pas s'inverser au cours des prochaines années.

Votre rapporteur rappelle en outre, en analysant les données définitives relatives au recours à l'ACT pour l'année 2014, que le dispositif semblait bien loin d'être « en explosion » , ainsi que le soulignait le Gouvernement. Si sa progression était certes dynamique dans certains territoires ultramarins - ce dont il faudrait se féliciter au regard de l'effectivité du principe de continuité entre l'hexagone et les outre-mer -, elle semblait amorcer une stabilisation globale autour de 97 000 mesures bénéficiant à l'ensemble des territoires ultramarins.

Évolution du recours à l'ACT depuis 2011

(en nombre de bénéficiaires)

	2011	2012	2013	2014	2015
Guadeloupe, St Barthélemy, St-Martin	10 629	16 631	19 677	18 530	6 523
Guyane	217	554	940	1 726	1 665
Martinique	17 985	22 410	25 094	26 879	7 390
La Réunion	38 276	38 607	44 583	42 283	506
Mayotte	1 335	2 407	3 436	3 876	2 331
Sous-total DOM	68 352	80 609	93 730	93 294	18 415
Polynésie française	950	737	722	670	613
Nouvelle-Calédonie	3 093	2 601	2 977	3 277	1 306
Wallis-et-Futuna	308	270	152	409	266
Saint-Pierre-et-Miquelon	47	28	29	42	20
Sous-total COM	4 398	3 636	3 880	4 398	2 205
TOTAL	72 750	84 245	97 610	97 692	20 620

Source : Réponses au questionnaire budgétaire

Dans le même temps, le dispositif « Passeport mobilité-études » (PME), supposé monter en puissance à la faveur du recul de l'ACT, semble plutôt connaître une certaine désaffection sur les trois dernières années, avec 23 % de recours en moins à cette aide sur la période 2013-2015.

Cette évolution est à rapprocher de celle du PMFP, retracée plus haut.

Évolution du dispositif PME depuis 2011

	2011	2012	2013	2014	2015
Nombre de déplacements	12 279	12 757	17 090	15 181	13 148
Budget (en M€)	12,23	16,69	14,39	17,58	14,36

Source : Réponses aux questionnaires budgétaires (2015 et 2016)

Face à ces constatations, votre rapporteur ne peut que réitérer les observations émises au cours des années précédentes. Afin de permettre effectivement à la majeure partie de la population ultramarine de se déplacer le plus simplement possible sur l'ensemble du territoire national, et au regard des principes de cohésion nationale et d'égalité entre tous les citoyens, il semble impératif sinon de renforcer, au moins de ne plus diminuer les crédits de la continuité territoriale au cours des prochaines années.

Il observe que, ici comme dans d'autres domaines, la réforme opérée a in fine abouti à un désengagement encore plus marqué de l'Etat et au transfert d'une part importante du dispositif de l'ACT vers le budget des collectivités territoriales - pour mémoire, les collectivités prenaient déjà en charge 45 % de cette politique en 2013. La plupart des collectivités ultramarines ont en effet dû mettre en place des aides complémentaires à celles apportées par l'Etat. A La Réunion, la majeure partie de ceux qui souhaitent bénéficier d'une aide se sont ainsi d'ores et déjà reportés sur le dispositif proposé par la région.

3. L'action sanitaire et sociale : une nouvelle ligne budgétaire pour la construction d'une cité des outre-mer

Les crédits de l'action 04 « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports » sont fixés pour 2017 à 27,4 millions d'euros en AE et 19 millions en CP, soit respectivement une hausse de 35 % et une diminution de 7 % des montants associés.

La hausse sensible des AE s'explique par la création d'une nouvelle ligne budgétaire (répercutée à hauteur de 10 millions d'euros en AE et de 1,5 million en CP) pour la construction en Ile-de-France d'une cité des outre-mer . Selon les informations figurant dans le projet annuel de performance et les réponses au questionnaire budgétaire, ce projet, qui constitue l'un des engagements pris par le Président de la République, a pour objectif de « mettre en valeur l'histoire, la mémoire, la culture et les productions des outre-mer », dans toute leur diversité.

Par ailleurs, l'action n° 04 finance principalement des actions de santé publique dans les domaines de la petite enfance, des personnes âgées isolées et des mineurs isolés, notamment à Mayotte (1,85 millions en AE comme en CP, contre 1,95 millions d'euros en 2016 et 2,85 millions pour 2015). Face à l'immensité des besoins constatés dans ce domaine, sur lesquels le diagnostic semble unanimement partagé, votre rapporteur ne cache pas sa perplexité devant à la baisse des crédits associés.

Elle finance en outre, à hauteur de 800 000 euros, l'allocation spéciale vieillesse et l'allocation supplémentaire à Saint-Pierre-et-Miquelon, qui correspondent à l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) dans l'hexagone, ainsi que l'allocation aux personnes âgées et handicapées à Wallis-et-Futuna (1,7 million d'euros pour 1 700 personnes).

Enfin, depuis l'année dernière, 12 millions d'euros sont consacrés à la participation de l'État au financement du régime de solidarité territorial de Polynésie française, qui connaît des difficultés importantes, principalement dues à la forte croissance du nombre de ses bénéficiaires. Cette aide financière s'inscrit dans le cadre d'une convention signée le 16 avril 2015 entre l'État et le Pays pour la période 2015-2017, par laquelle le gouvernement polynésien s'est engagé à mener les réformes nécessaires au redressement de son système social.