B. DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES QUI DOIVENT FAIRE FACE À UNE MULTIPLICATION DE LEURS MISSIONS
1. L'extension des missions des juridictions financières par des textes récents
L' examen des comptes publics , le contrôle des finances publiques et le contrôle de la gestion des organismes publics constituent la majeure partie de l'activité de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes. Cependant, les missions des juridictions financières n'ont cessé de s'étendre avec le temps.
a) L'expérimentation de la certification des comptes des collectivités territoriales prévue par la loi « NOTRe »
Au titre du contrôle de la régularité et la sincérité des comptes des administrations publiques, visé à l'article 47-2 de la Constitution 24 ( * ) , l'article 110 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), a prévu un dispositif d'expérimentation de certification des comptes de collectivités territoriales.
Selon l'article 110, « cette expérimentation doit permettre d'établir les conditions préalables et nécessaires à la certification des comptes du secteur public local, qu'il s'agisse de la nature des états financiers, des normes comptables applicables, du déploiement du contrôle interne comptable et financier ou encore des systèmes d'information utilisés ».
Cette expérimentation commencera trois ans après la promulgation de la loi, c'est-à-dire en août 2018, et durera cinq ans.
Elle sera coordonnée par la Cour des comptes, et concernera des collectivités territoriales volontaires. La limitation de l'expérimentation aux collectivités territoriales les plus importantes (dont les produits de fonctionnement excèdent le seuil de 200 millions d'euros), prévue dans le projet de loi initial, a finalement été supprimée.
Elle fera l'objet d'un bilan intermédiaire au terme des trois ans, puis d'un bilan définitif au terme des huit ans. Ces bilans donneront lieu à un rapport du Gouvernement transmis au Parlement, avec les observations des collectivités territoriales et groupements concernés et de la Cour des comptes.
À partir des résultats de cette expérimentation, le législateur interviendra pour déterminer les suites à donner à cette expérimentation.
Actuellement, la Cour des comptes est en phase de mise en place des conditions préalables nécessaires à la mise en oeuvre de cette expérimentation (adaptation de la forme des comptes et des procédures comptables, développement du contrôle interne, notamment). Les dispositions prises le sont à budget constant.
Entendus par votre rapporteur, les représentants de la Cour des comptes ont cependant fait valoir qu'à effectifs constants, les juridictions financières seraient dans l'impossibilité d'assumer une généralisation de la certification des comptes des collectivités territoriales sans que cela se fasse au détriment de leurs autres compétences.
Lorsqu' au terme de cette expérimentation le législateur devra se prononcer sur les suites à lui donner, votre rapporteur sera particulièrement attentif à la nécessité de faire appel , pour la mise en oeuvre de cette nouvelle compétence, à d'autres acteurs de la certification des comptes 25 ( * ) .
b) L'extension des missions de contrôle des juridictions financières aux établissements privés de santé, prévu par le projet de loi relatif à la santé
L'article 27 ter du projet de loi relatif à la santé, inséré en première lecture dans le texte par l'Assemblée nationale, et non remis en cause au Sénat, prévoit le contrôle, par les juridictions financières, des établissements privés sanitaires, sociaux et médico-sociaux.
Actuellement, en application de l'article L. 111-7 du code des juridictions financières, la Cour des comptes peut exercer un contrôle sur tout organisme qui bénéficie du concours financier de l'État, d'une autre personne soumise à son contrôle ainsi que de la Communauté européenne.
À ce titre, les établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux privés, qui reçoivent chaque année des financements importants (11,3 milliards d'euros en 2014) de la part de l'État, des collectivités territoriales et de l'assurance maladie, sont soumis à ce contrôle.
Dans le cadre de la mission de contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale, l'article L. 132-3-2 du code des juridictions financières prévoit que la Cour « établit, en liaison avec les chambres régionales des comptes, un programme trisannuel des travaux à mener notamment sur l'évaluation comparative des coûts et des modes de gestion des établissements sanitaires et médico-sociaux financés par l'assurance maladie, quel que soit leur statut public ou privé ». Or la mise en oeuvre de cet article suppose la coopération des organismes privés dont l'absence est dépourvue de sanction.
Cet article complète les missions de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes (CRC) pour y ajouter la possibilité d'exercer un contrôle sur les personnes morales de droit privé à caractère sanitaire et social ou médico-social.
L'article étend en conséquence les possibilités de délégation de la Cour aux CRC qui ne concernent actuellement que les seuls établissements publics.
Il complète les prérogatives de la Cour dans sa mission de contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale.
Il prévoit, enfin, que les rapports de certification des comptes des organismes privés sont transmis à la Cour des comptes.
Selon les représentants des présidents de chambres régionales des comptes, entendus par votre rapporteur, cette multiplication des missions risque de conduire les juridictions financières à devoir faire des choix de programmation au plan national et local.
L'enjeu principal désormais, pour les juridictions financières, est de s'organiser au mieux pour assumer l'ensemble des missions qui leur sont confiées.
2. La nécessité pour les juridictions financières d'adapter leur organisation
a) Une réforme de la carte des juridictions financières en deux étapes : la loi du 13 décembres 2011 relative à la répartition des contentieux et la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions
La loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles a fixé à quinze, le nombre de chambres régionales des comptes pour la métropole et les régions d'outre-mer (contre vingt-deux par le passé) 26 ( * ) . Ces regroupements ont ensuite été décidés par décret 27 ( * ) .
Carte des chambres régionales des comptes regroupées
Source : site internet de la Cour des comptes
http://www.ccomptes.fr/
• Le coût de la réforme de 2012
L'impact budgétaire global de la réforme a été revu à la baisse : 6,15 millions d'euros alors que son coût budgétaire avait été estimé en 2012 à 13,43 millions d'euros. Cette réévaluation à la baisse s'explique notamment par le choix d'une partie plus importante que prévue des personnels concernés de rejoindre d'autres administrations 28 ( * ) , ainsi que par une bonne maîtrise des opérations immobilières. Aucun crédit supplémentaire n'ayant été sollicité pour ce faire, la réforme a été imputée sur les moyens du programme.
L'essentiel du coût de la réforme a été supporté lors des exercices 2012 et 2013, même si elle aura un impact budgétaire sur les dépenses de personnels jusqu'à la fin de l'exercice budgétaire de 2016 (0,12 million d'euros pour 2016).
Coût de la réforme de la carte des juridictions financières de 2012
|
Titre 2 |
Hors titre 2 |
Total |
|
|
2012 |
1,57 |
1,47 |
3,04 |
|
2013 |
0,90 |
1,77 |
2,67 |
|
2014 |
0,12 |
0,00 |
0,12 |
|
2015 (prévision) |
0,20 |
0,00 |
0,20 |
|
2016 (prévision) |
0,12 |
0,00 |
0,12 |
|
Total |
2,91 |
3,24 |
6,15 |
Source : services de la Cour des comptes.
• L'impact de la réforme sur les personnels
Les fusions des chambres territoriales des comptes se sont achevées le 31 décembre 2013 avec la fin du reclassement de l'ensemble des 195 personnels concernés (cinquante-et-un magistrats et 144 agents), soit 18 % des effectifs totaux des CRC.
Pour permettre aux personnels concernés un large choix d'affectation, les emplois vacants ont été gelés en 2012 et 2013, ce qui a pu, selon les représentants des présidents des chambres régionales des comptes, entendus par votre rapporteur, poser certaines difficultés de fonctionnement des juridictions.
Effectifs des chambres régionales des comptes avant et après la réforme 29 ( * )
|
CRC avant regroupements (2011) /après regroupements (2015) |
A+ |
A |
B |
C |
Total |
|
CRC Aquitaine + CRC Poitou-Charentes |
28 |
17 |
21 |
22 |
88 |
|
CRC regroupée Aquitaine, Poitou-Charentes |
28 |
26 |
18 |
10 |
82 |
|
CRC Auvergne + CRC Rhône-Alpes |
34 |
28 |
25 |
28 |
115 |
|
CRC regroupée Auvergne, Rhône-Alpes |
39 |
37 |
14 |
18 |
108 |
|
CRC Bourgogne + CRC Franche-Comté |
14 |
14 |
12 |
18 |
58 |
|
CRC regroupée Bourgogne, Franche-Comté |
17 |
14 |
11 |
9 |
51 |
|
CRC Centre + CRC Limousin |
14 |
13 |
16 |
19 |
62 |
|
CRC regroupée Centre, Limousin |
19 |
18 |
12 |
8 |
57 |
|
CRC Champagne-Ardenne + CRC Lorraine |
19 |
13 |
19 |
21 |
72 |
|
CRC regroupée Champagne-Ardenne, Lorraine |
24 |
18 |
9 |
12 |
63 |
|
CRC Nord-Pas-de-Calais + CRC Picardie |
29 |
17 |
20 |
26 |
92 |
|
CRC regroupée Nord-Pas-de-Calais, Picardie |
33 |
25 |
16 |
17 |
91 |
|
CRC Basse-Normandie + CRC Haute-Normandie |
16 |
12 |
13 |
20 |
61 |
|
CRC regroupée Basse-Normandie, Haute-Normandie |
20 |
19 |
8 |
8 |
55 |
|
Total CRC avant regroupements |
154 |
114 |
126 |
154 |
548 |
|
Total CRC après regroupements |
180 |
157 |
88 |
82 |
507 |
Source : commission des lois à partir des
données fournies
par les services de la Cour des comptes.
Au final, à la suite de la réforme, les effectifs ont diminué de 41 agents. Ce nombre représente le solde de la création de 69 emplois de catégories A+ et A et de la suppression de 110 emplois de catégories B et C.
Ce mouvement traduit l'ambition affichée de la réforme de revoir la répartition des effectifs entre la fonction de soutien et la fonction de contrôle .
Les métiers des juridictions financières ont évolué avec les années et le développement des nouvelles technologies de l'information et de communication. Avec la dématérialisation des dossiers et des procédures, l'accès aux ressources juridiques par internet, les fonctions de greffiers, documentalistes ou archivistes ont changé.
• Les effets de la réforme
La réforme a donc permis de mutualiser les fonctions « support » des chambres regroupées et de renforcer parallèlement les ressources affectées aux missions de contrôle (magistrats et assistants de vérification).
Si en apparence les sept nouvelles CRC ont connu des baisses d'effectifs, elles ont, en réalité, bénéficié d'un renforcement de leurs moyens en termes de ressources dans les fonctions de contrôle.
À la suite des restructurations, les opérations de contrôle semblent avoir atteint, dans la plupart des juridictions regroupées, un niveau équivalent à celui antérieur à la réforme. Il en est de même du nombre de déplacements effectués.
Déplacements effectués dans le cadre des activités de contrôle
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
Prévision 2015 |
|
|
CRC Aquitaine, Poitou-Charentes |
92 |
81 |
13 |
19 |
36 |
136 |
351 |
|
CRC Auvergne, Rhône-Alpes |
159 |
112 |
132 |
170 |
91 |
179 |
380 |
|
CRC Basse-Normandie, Haute-Normandie |
107 |
108 |
138 |
106 |
183 |
482 |
360 |
|
CRC Bourgogne, Franche-Comté |
140 |
119 |
160 |
123 |
215 |
231 |
237 |
|
CRC Centre, Limousin |
72 |
68 |
67 |
54 |
55 |
59 |
86 |
|
CRC Champagne-Ardenne, Lorraine |
383 |
318 |
306 |
218 |
34 |
149 |
165 |
|
CRC Nord-Pas-de-Calais, Picardie |
343 |
310 |
263 |
316 |
335 |
627 |
925 |
Source : services de la Cour des comptes.
Les regroupements ont eu pour effet de permettre aux juridictions financières d'atteindre une taille critique 30 ( * ) et ainsi de :
- rendre possible la constitution d'équipes de contrôleurs suffisamment étoffées pour mener à bien des travaux complexes et divers ;
- permettre aux magistrats d'exercer normalement leurs missions juridictionnelles et de se spécialiser selon des cursus professionnels plus exigeants ;
- mutualiser les compétences et favoriser l'homogénéité des méthodes de contrôle ;
- réaliser des économies d'échelle par la mutualisation des moyens et des fonctions support pour mieux orienter les ressources vers le contrôle.
Cependant, selon les représentants du syndicat des juridictions financières unifié, entendus par votre rapporteur, la réforme territoriale a affaibli la mission de contrôle des chambres, en diminuant leur présence dans les plus petites collectivités. À moins d'avoir connaissance de difficultés particulières, ces petites collectivités (en dessous de 50 000 habitants) ne seraient plus contrôlées.
Enfin, la réforme des juridictions financières a généré des économies. À compter de 2014, l'économie en année pleine et en euros constants est évaluée à 0,95 million d'euros, dont 0,77 million d'euros sur les loyers, 0,15 million d'euros sur les fluides et 0,03 million d'euros sur les services aux bâtiments.
Ainsi, hors titre 2, le coût budgétaire de la réforme, estimé à 3,2 millions d'euros, sera absorbé en trois ans et demi.
• Le deuxième volet de la réforme : la loi du 16 janvier 2015
En application de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, le décret n° 2015-1199 du 30 septembre 2015 modifie les dispositions relatives au siège et au ressort des chambres régionales des comptes, réduisant leur nombre de quinze à treize.
Seront ainsi fusionnées les chambres régionales des comptes Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées en une juridiction unique Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées, dont le siège sera situé à Montpellier, et les chambres régionales des comptes d'Alsace et de Champagne-Ardenne-Lorraine, désormais dénommée Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine, située à Metz. Les sites de Toulouse, Strasbourg et Épinal seront fermés.
Contrairement à ce qui peut être observé pour d'autres services publics, il a été fait le choix de fermetures « sèches », et de ne pas laisser d'antennes dans les anciennes juridictions, car ces structures de quelques personnes seraient isolées et ne bénéficieraient pas de la dynamique positive des regroupements.
Le coût de cette nouvelle réforme , qui entrera en vigueur au 1 er janvier 2016, n'a pas été intégré dans le projet de loi de finances pour 2016 . Or, de même que pour la réforme de 2012, des crédits seront nécessaires pour les travaux d'aménagement des sites regroupés, dont le montant pourrait s'établir, selon la Cour des Comptes à un million d'euros et l'accompagnement des personnels (120 personnes environ), dont le coût est estimé à 3,5 millions d'euros.
Le financement de ces opérations devrait être pris en charge par un complément budgétaire apporté aux juridictions financières en cours d'année. Selon les représentants de la Cour des comptes, entendus par votre rapporteur, ce nouveau volet de la réforme devrait être amorti en deux ans environ.
Selon votre rapporteur, par ces regroupements, les chambres régionales des comptes ont atteint une taille optimale . Il ne faudrait pas aller au-delà, sous peine de porter atteinte à la nécessaire proximité qui doit exister entre les chambres régionales des comptes et les entités soumises à leur contrôle .
b) Le développement des formations inter-juridictions (FIJ)
L'article L. 111-9-1 du code des juridictions financières dispose que lorsqu'une enquête ou un contrôle relève à la fois des compétences de la Cour des comptes et de celles d'une ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes ou de celles de deux ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes, ces juridictions peuvent, dans l'exercice de leurs missions non juridictionnelles, constituer des formations communes.
La loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles a rénové les dispositions applicables à ces formations.
Avant cette loi, les formations inter-juridictions avaient pour seule fonction de conduire les travaux et d'adopter la synthèse de ces travaux et les suites à donner à cette synthèse. Chaque juridiction conduisait les travaux qui lui incombaient et délibéraient sur leurs résultats.
Depuis 2011, il revient aux formations elles-mêmes de statuer sur les orientations des travaux, de les conduire et de délibérer sur leurs résultats. Elles en adoptent ensuite la synthèse ainsi que les suites à lui donner.
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Les deux types de formations inter-juridictions En l'absence d'urgence , ou lorsque l'opération à mener nécessite le contrôle organique de collectivités territoriales, la procédure suivie comporte deux étapes. Dans un premier temps, la Cour et les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) conduisent leurs travaux d'examen selon leurs propres procédures, chacune de leur côté. Elles adressent leurs observations définitives à la formation commune. Dans un second temps, la formation commune rédige un rapport synthétisant ces observations. Ces formations fonctionnent avec un nombre réduit de rapporteurs puisque les travaux d'instruction ont été menés par la Cour et les CRTC. En cas d'urgence , tous les travaux, y compris ceux d'instruction, sont conduits directement par la formation commune. Dans ce cas, la formation doit être dotée d'un nombre plus important de rapporteurs. |
Selon la Cour des Comptes, grâce à cette procédure, les juridictions financières sont en mesure de répondre dans un délai beaucoup plus court aux demandes d'enquête , émanant du Parlement et du Gouvernement, qui concernent à la fois le champ de compétence de la Cour et celui des CRC.
Jusqu'à la loi du 13 décembre 2011, dans ce cas de figure, s'additionnaient les délais propres à chaque CRC, ceux propres à la Cour, puis ceux de la FIJ, ce qui ne permettait pas la réalisation de ces travaux dans des délais raisonnables.
Selon les données fournies par les services de la Cour des comptes, une cinquantaine de formations ont été créées à la date du 1 er septembre 2015. Leur durée de vie est limitée au temps nécessaire à la réalisation des travaux pour lesquels elles ont été constituées, à l'exception de la formation commune « finances publiques locales », qui est permanente.
Les thèmes des enquêtes diligentées par ces formations sont divers : les maternités, les stations de ski dans les Pyrénées, l'accès des jeunes à l'emploi, le haut débit, la départementalisation de Mayotte, la gestion du stationnement urbain...
Les magistrats qui participent à ces formations sont nommés par arrêté du premier président sur proposition des présidents des chambres auxquelles ils appartiennent. Ils continuent à exercer, en parallèle, les missions de contrôle engagées pour le compte de leur juridiction d'appartenance.
Selon les représentants de l'association des présidents de chambres régionales des comptes, entendus par votre rapporteur, ces structures sont très efficaces et présentent l'avantage de porter u n regard transversal , là où les chambres régionales et territoriales des comptes ne peuvent avoir qu'une vision géographiquement limitée par leur ressort.
Cependant, ils ont également appelé à la prudence dans l'utilisation de cet outil . En effet, depuis la restructuration de la carte des juridictions, et compte tenu du contexte budgétaire contraint, les effectifs des juridictions ont été calculés au plus juste des besoins des différentes juridictions, au regard de leur programme de contrôle.
Comme l'ont souligné les représentants du syndicat des juridictions financières unifié, lors de leur audition par votre rapporteur, il ne faudrait pas que les travaux inter-juridictions, en particulier des formations constituées en cas d'urgence ( cf. encadré supra ), se développent au détriment des missions de contrôle organique des CRC.
Le principe doit demeurer celui de chambres régionales et territoriales des comptes, juridictions autonomes, qui assurent librement la programmation et la conduite de leurs travaux.
*
* *
Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la justice administrative et à la justice financière.
* 24 Le second alinéa de l'article 47-2 dispose que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».
* 25 Les critères d'intervention des juridictions financières et des commissaires aux comptes doivent être définis par la loi, sous peine de censure par le Conseil constitutionnel. Cf. Conseil constitutionnel, décision n° 2009-584 DC du 16 juillet 2009 « Loi portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires ».
* 26 Auxquelles il faut ajouter cinq chambres territoriales des comptes situées outre-mer.
* 27 Le décret n° 2012-255 du 23 février 2012 relatif au siège et au ressort des chambres régionales des comptes a fixé le siège et le ressort des 20 CRTC : 14 en métropole (Arras, Bordeaux, Dijon, Épinal, Lyon, Marseille, Montpellier, Nantes, Noisiel, Orléans, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse ), 5 en outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion et Mayotte) et une en Corse (Bastia).
* 28 Quarante-trois des cinquante-et-un magistrats concernés, soit 84 %, sont restés en fonction dans les juridictions financières, contre cinquante deux sur 144 agents, soit 36 % des personnels administratifs concernés par les regroupements.
* 29 Hors présidents et vice-présidents.
* 30 Les choix de regroupements ont été justifiés par plusieurs critères : un nombre minimum de magistrats (quinze, sauf cas particuliers et outre-mer), un ressort géographique homogène et cohérent, la limitation du temps de déplacement supplémentaire pour le contrôle de l'ensemble des collectivités et organismes des nouveaux ressorts, un accueil optimal des personnels regroupés (en termes immobiliers, de transports...) et une limitation de l'impact social de la réorganisation.