Projet de loi de finances pour 2016 : Coordination du travail gouvernemental, publications officielles et modernisation de l'État

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Votre commission des lois s'est saisie pour avis des crédits affectés au programme « Coordination du travail gouvernemental », au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », et au budget annexe « Publications officielles et information administrative » ^{2 ( * )} .

Soucieuse du bon fonctionnement des institutions de la République, votre commission souhaite ainsi suivre de façon attentive l'emploi des crédits affectés aux services du Premier ministre , lesquels sont chargés notamment de veiller au bon accomplissement des procédures prévues par la Constitution, ainsi qu'aux autorités et organismes qui lui sont rattachés. Cet avis permet ainsi de suivre plus spécialement les activités de pilotage de l'activité normative et de coordination interministérielle du secrétariat général du Gouvernement. Il porte également sur les crédits du secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), service rattaché au Premier ministre, au titre de la modernisation de l'État .

Le programme « Coordination du travail gouvernemental » ne connaît que des changements de périmètre très limités dans le projet de loi de finances pour 2016 par rapport à la loi de finances initiale pour 2015. En outre, il connaît une augmentation de 8,88 % de ses autorisations d'engagement , à 621 millions d'euros contre 570, et de 2,08 % de ses crédits de paiement , à 618 millions d'euros contre 606. À l'issue de l'examen du budget par l'Assemblée nationale, cette augmentation a été ramenée respectivement à 8,10 % et 1,35 % . Cette progression, qui porte largement sur le nombre d'emplois et dans une moindre mesure sur les crédits de fonctionnement, traduit la priorité accordée par le Gouvernement aux enjeux de sécurité et de renseignement .

En dehors de ces orientations prioritaires, la contribution des services du Premier ministre à l'effort budgétaire commun se poursuivra en 2016 . À cet égard, votre rapporteur se félicite de la poursuite de l'effort de sobriété gouvernementale initié en 2012, qui se traduit notamment par une réduction régulière des crédits de personnel et de fonctionnement.

Dans le cadre du présent avis budgétaire, outre l'analyse des crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental », votre rapporteur s'est également attaché à examiner l'évolution de l'activité des services du Premier ministre dont les missions intéressent particulièrement votre commission des lois : le secrétariat général du Gouvernement (SGG), le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), le secrétariat général des affaires européennes (SGAE), le service d'information du Gouvernement (SIG), ainsi que la direction de l'information légale et administrative (DILA), dont les crédits sont retracés au sein du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

I. L'ÉVOLUTION DU PROGRAMME « COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL » POUR 2016

Le programme n° 129 « Coordination du travail gouvernemental » regroupe les crédits correspondant aux fonctions stratégiques de direction du Gouvernement et de coordination interministérielle exercées par le Premier ministre et ses services .

Le programme n° 129 « Coordination du travail gouvernemental » est l'un des trois programmes constituant la mission « Direction de l'action du Gouvernement », avec le programme n° 308 « Protection des droits et libertés » ^{3 ( * )} , qui fait l'objet d'un avis de votre commission des lois par notre collègue Jean-Yves Leconte, et le programme n° 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » ^{4 ( * )} , dont les problématiques sont abordées à l'occasion de l'avis de votre commission présenté par notre collègue Pierre-Yves Collombat sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

A. LA HAUSSE EN 2016 DES CRÉDITS DU PROGRAMME « COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL »

Dans le projet de loi de finances pour 2016, les crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » connaissent une forte hausse , qui résulte de la progression des dépenses de personnel et de fonctionnement, pour soutenir les priorités actuelles du Gouvernement en matière de sécurité et de renseignement , sans remise en cause de l'architecture du programme. Cette hausse n'est cependant pas homogène et, à périmètre constant, en dehors de ces priorités, l'effort budgétaire souhaité par le Premier ministre pour ses propres services se poursuit .

1. Le projet de loi de finances déposé à l'Assemblée nationale

Par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2015, les crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » dans le projet de loi de finances pour 2016, tel qu'il a été déposé, augmentent de 8,88 % en autorisations d'engagement, pour atteindre près de 621 millions d'euros, et de 2,08 % en crédits de paiement, pour dépasser 618 millions d'euros .

Autorisations d'engagement de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »
(en euros) ^{5 ( * )}

	LFI 2015	Part de la mission dans la LFI 2015	PLF 2016 déposé	Part de la mission dans le PLF 2016	Évolution entre la LFI 2015 et le PLF 2016
Coordination du travail gouvernemental	570 137 122	45,18 %	620 741 352	42,70 %	+ 8,88 %
Protection des droits et libertés	97 863 758	7,76 %	97 141 723	6,68 %	- 0,74 %
Moyens mutualisés des administrations déconcentrées	593 795 665	47,06 %	735 838 935	50,62 %	+ 23,92 %
Total de la mission	1 261 796 545	100 %	1 453 722 010	100 %	+ 15,21 %

Crédits de paiement de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »
(en euros) ¹

	LFI 2015	Part de la mission dans la LFI 2015	PLF 2016 déposé	Part de la mission dans le PLF 2016	Évolution entre la LFI 2015 et le PLF 2016
Coordination du travail gouvernemental	605 820 061	48,74 %	618 410 748	46,93 %	+ 2,08 %
Protection des droits et libertés	98 302 966	7,91 %	102 815 014	7,80 %	+ 4,59 %
Moyens mutualisés des administrations déconcentrées	538 874 979	43,35 %	596 521 614	45,27 %	+ 10,70 %
Total de la mission	1 242 998 006	100 %	1 317 747 376	100 %	+ 6,01 %

Cette nette augmentation des crédits devrait largement résulter de la progression du nombre des emplois du programme. Ainsi, les dépenses de personnel, selon l'annexe au projet de loi de finances, devaient passer de 198 millions d'euros en 2015 à près de 216 millions en 2016, soit une hausse de 8,88 %, les dépenses de fonctionnement devant elles aussi connaître une hausse, dans une moindre mesure, de 4,34 %, en passant de 259 à 270 millions d'euros. Les dépenses de personnel et de fonctionnement représentent les trois quarts des crédits du programme. À l'inverse, les dépenses d'intervention devraient très fortement diminuer, de près du quart, entre 2015 et 2016, mais elles ne représentent qu'une proportion très faible du programme. Enfin, les dépenses d'investissement devraient diminuer en crédits de paiement, mais fortement progresser en autorisations d'engagement.

Ainsi, le programme devrait connaître en 2016 une progression de 139 emplois , son plafond d'emplois devant augmenter de 2 500 en 2015 à 2 639 en 2016. Les transferts en direction ou en provenance d'autres programmes sont limités et représente un solde net de 4 emplois seulement, tandis que 60 emplois correspondent à l'intégration sous plafond d'emplois des agents actuels du groupement interministériel de contrôle (GIC), chargé des interceptions de sécurité, jusqu'à présent hors plafond d'emplois.

Le programme bénéficiera donc de 75 emplois supplémentaires nets en 2016, dont 16 correspondent à des créations d'emplois déjà décidées en 2015, en particulier dans le domaine du renseignement, et dont 59 correspondent aux créations nettes d'emplois prévues dans le schéma d'emplois pluriannuel, au profit principalement de la poursuite de la montée en puissance des effectifs de l'agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) ^{6 ( * )} , ainsi que du renforcement des moyens du GIC ^{7 ( * )} et, dans une moindre mesure, de ceux du secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP).

La progression des emplois est ainsi très directement liée aux enjeux de renseignement et de sécurité .

Hors changements de périmètre, les crédits de fonctionnement alloués au programme devraient diminuer de 3 % en 2016, sauf exceptions ponctuelles liées notamment aux priorités précitées, et 20 emplois devraient être supprimés dans les services du Premier ministre. Ainsi, dans la continuité des trois années précédentes, l es services du Premier ministre contribuent à l'effort budgétaire commun aux administrations de l'État , dans un souci d'exemplarité, alors que leurs moyens étaient auparavant sanctuarisés.

2. Les crédits votés en première lecture par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié les crédits affectés aux programmes de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » dans le projet de loi de finances pour 2016. Elle a ainsi réduit les crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » à hauteur de 616 millions d'euros en autorisations d'engagement, au lieu de 621 millions, et de 614 millions d'euros en crédits de paiement, au lieu de 618 millions.

Cette diminution des crédits du programme résulte de l'adoption d'un amendement présenté par le Gouvernement aux crédits de l'ensemble de la mission, dans le cadre de la seconde délibération sur l'ensemble du projet de loi de finances. D'une part, cet amendement a tiré les conséquences sur les crédits de la mission de l'adoption d'un amendement gouvernemental mettant en oeuvre à compter du 1 ^er janvier 2016 le volet financier du protocole relatif à l'avenir de la fonction publique, issu du dialogue social avec les organisations syndicales ^{8 ( * )} . D'autre part, pour tenir compte des autres votes intervenus sur la deuxième partie du projet de loi de finances majorant les dépenses et ne pas dégrader le solde budgétaire à l'issue de l'examen par l'Assemblée nationale, et ainsi « garantir le respect de la norme de dépense en valeur de l'État » selon son exposé des motifs, ce même amendement a également minoré les autorisations d'engagement et les crédits de paiement du programme de 4 477 175 euros, cette économie devant porter sur les dépenses de fonctionnement courant et d'intervention des services du Premier ministre ^{9 ( * )} .

Autorisations d'engagement de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »
(en euros) ^{10 ( * )}

	LFI 2015	Part de la mission dans la LFI 2015	PLF 2016 adopté par l'AN	Part de la mission dans le PLF 2016	Évolution entre la LFI 2015 et le PLF 2016
Coordination du travail gouvernemental	570 137 122	45,18 %	616 334 177	42,67 %	+ 8,10 %
Protection des droits et libertés	97 863 758	7,76 %	97 173 145	6,73 %	- 0,71 %
Moyens mutualisés des administrations déconcentrées	593 795 665	47,06 %	730 911 688	50,60 %	+ 23,09 %
Total de la mission	1 261 796 545	100,00 %	1 444 419 010	100 %	+ 14,47 %

Crédits de paiement de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »
(en euros) ^{11 ( * )}

	LFI 2015	Part de la mission dans la LFI 2015	PLF 2016 adopté par l'AN	Part de la mission dans le PLF 2016	Évolution entre la LFI 2015 et le PLF 2016
Coordination du travail gouvernemental	605 820 061	48,74 %	614 003 573	46,93 %	+ 1,35 %
Protection des droits et libertés	98 302 966	7,91 %	102 846 436	7,86 %	+ 4,62 %
Moyens mutualisés des administrations déconcentrées	538 874 979	43,35 %	591 594 367	45,21 %	+ 9,78 %
Total de la mission	1 242 998 006	100 %	1 308 444 376	100 %	+ 5,27 %

Au total, à l'issue de l'examen du projet de loi de finances pour 2016 par l'Assemblée nationale, les crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » augmentent de 8,10 % en autorisations d'engagement et de 1,35 % en crédits de paiement .

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* ² Ce budget annexe correspond aux activités de la direction de l'information légale et administrative, placée sous l'autorité du Premier ministre et rattachée au secrétaire général du Gouvernement.

* ³ Le programme « Protection des droits et libertés » regroupe les crédits affectés à huit autorités administratives indépendantes, à la commission nationale consultative des droits de l'homme et au Défenseur des droits.

* ⁴ Le programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » regroupe les crédits de fonctionnement des directions départementales interministérielles, les crédits immobiliers de la plupart des services déconcentrés et les crédits de personnel des emplois déconcentrés du Premier ministre.

* ⁵ Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2016.

* ⁶ 40 emplois supplémentaires. Cette progression assure la mise en oeuvre du plan d'action décidé en mai 2011 pour renforcer et sécuriser les systèmes d'information de l'État.

* ⁷ 25 emplois supplémentaires.

* ⁸ Majoration des crédits de personnel de 70 000 euros, concernant notamment le régime indemnitaire.

* ⁹ Cette minoration concerne également les deux autres programmes de la mission.

* ¹⁰ Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2016.

* ¹¹ Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2016.