Projet de loi de finances pour 2015 : Développement des entreprises et de l'emploi

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Votre commission des lois s'est saisie pour avis des crédits affectés au programme « Développement des entreprises et du tourisme », au sein de la mission « Économie », au titre de ses compétences en matière de droit des entreprises, de simplification de leur environnement juridique, de protection et de sécurité des consommateurs, de régulation des marchés et de mise en oeuvre du droit de la concurrence.

Le programme « Développement des entreprises et du tourisme » regroupe l'ensemble des crédits et dépenses fiscales consacrés au soutien aux entreprises, ainsi que les crédits destinés à la protection des consommateurs. Il relève du ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, M. Emmanuel Macron. Sa mise en oeuvre incombe, pour une large part, à la nouvelle direction générale des entreprises (DGE), qui a remplacé en octobre 2014 la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS), à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et à l'Autorité de la concurrence ^{1 ( * )} .

À titre liminaire, votre rapporteur souhaite saluer l'engagement de notre collègue Antoine Lefèvre, précédemment chargé du présent avis depuis 2011, date à laquelle votre commission s'est saisie pour la première fois de ce programme. En effet, notre collègue a pu procéder à un examen approfondi des conditions d'exécution de la mission de protection des consommateurs par les services déconcentrés tels qu'ils résultent de la réforme de l'administration territoriale de l'État, ainsi qu'à une évaluation du régime de l'entrepreneur individuel à responsabilité (EIRL), instauré en 2010, dont la mise en oeuvre est loin d'avoir rencontré le succès escompté.

Le programme « Développement des entreprises et du tourisme » connaît une nouvelle modification de son périmètre dans le projet de loi de finances pour 2015. À périmètre constant, les autorisations d'engagement et les crédits de paiement devraient diminuer d'environ 10 % , confirmant le fait que le programme, année après année, demeure très fortement mis à contribution par l'effort budgétaire de réduction des dépenses.

Compte tenu des délais limités qui lui étaient impartis pour procéder à l'examen des crédits du programme et des activités des administrations et des organismes qui concourent à sa mise en oeuvre, votre rapporteur s'en est tenu pour cette année à quelques observations générales sur la DGE, la DGCCRF et l'Autorité de la concurrence, ainsi que sur l'Institut national de la propriété industrielle (INPI), opérateur associé au programme, et sur l'Agence pour la création d'entreprises (APCE). Votre rapporteur a ainsi souligné la fragilité de la DGCCRF , dans une situation qui demeure dégradée en dépit de l'arrêt de la diminution de ses effectifs, ainsi que de l'Autorité de la concurrence , de plus en plus confrontée à une diminution de ses moyens de fonctionnement face à des missions croissantes de plus en plus difficiles à exercer.

Ces points de fragilité mis en lumière par son rapporteur incitent votre commission à la vigilance sur l'évolution en 2015 des crédits du programme « Développement des entreprises et du tourisme ».

I. LE PROGRAMME « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DU TOURISME » DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2015

Le présent programme n° 134 « Développement des entreprises et du tourisme » ^{2 ( * )} est l'un des trois programmes pérennes de la mission « Économie », avec les programmes n° 220 « Statistiques et études économiques » ^{3 ( * )} et n° 305 « Stratégie économique et fiscale » ^{4 ( * )} . Chaque année, la mission « Économie » connaît de substantiels changements de périmètre et de contenu, qui altèrent les possibilités de comparaison pluriannuelle des crédits qui lui sont affectés.

En outre, en dehors des trois programmes pérennes, la mission voit chaque année la création de programmes éphémères pour héberger les crédits destinés à financer des projets de soutien à l'investissement, ne correspondant pas à des actions administratives permanentes. Ainsi, dans le projet de loi de finances pour 2014 avaient été créés trois programmes pour accueillir des crédits d'intervention destinés à financer des projets dans les domaines de l'industrie, de l'innovation et de l'économie numérique ^{5 ( * )} , par l'intermédiaire de la Banque publique d'investissement et de la Caisse des dépôts et consignations, sous forme de subventions, de prises de participation, d'avances remboursables et de garanties de prêts, dans le cadre du nouveau programme d'investissements d'avenir annoncé par le Gouvernement en juillet 2013. Ces trois programmes ne sont pas reconduits en 2015, mais la mission voit la création du programme n° 343 « Plan France très haut débit », pour porter des crédits destinés à contribuer au financement des réseaux déployés par les collectivités territoriales ^{6 ( * )} en vue de la couverture intégrale du territoire en très haut débit d'ici 2022, annoncée par le Gouvernement en février 2013, en complément des crédits du Fonds national pour la société numérique.

De plus, votre rapporteur déplore que le programme « Développement des entreprises et du tourisme » fasse l'objet, comme les années précédentes, de changements de périmètre significatifs dans le projet de loi de finances pour 2015, ce qui rend plus difficile l'appréciation de l'évolution des crédits par rapport à l'année précédente. Si certaines évolutions de périmètre intervenues à l'occasion des lois de finances pour 2013 et 2014, ainsi que d'autres prévues pour 2015, contribuent à lui donner davantage de cohérence, au regard de son caractère composite, le périmètre du programme mériterait d'être dorénavant plus stabilisé.

A. LA POURSUITE EN 2015 DE LA BAISSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DU TOURISME »

À périmètre constant par rapport à 2014, les crédits du programme « Développement des entreprises et du tourisme » connaissent une nouvelle baisse significative dans le projet de loi de finances pour 2015 . Ce programme est celui qui subit la plus forte baisse de ses crédits parmi les trois programmes pérennes de la mission « Économie », comme les années précédentes. En effet, contrairement aux deux autres programmes de la mission, il se compose d'une part très importante de dépenses d'intervention, environ un tiers, qu'il est plus simple de réduire drastiquement que des dépenses de fonctionnement et a fortiori des dépenses de personnel ^{7 ( * )} . Ces deux autres programmes connaissent néanmoins une baisse notable de leurs crédits pour 2015.

Sur les trois programmes pérennes de la mission « Économie », le programme « Développement des entreprises et du tourisme » représente de l'ordre de la moitié de l'ensemble des crédits en 2015 comme en 2014.

1. Le projet de loi de finances déposé à l'Assemblée nationale

Les crédits du programme n° 134 « Développement des entreprises et du tourisme », à périmètre constant, c'est-à-dire en appréciant les crédits de la loi de finances initiale pour 2014 à l'aune des actions du programme dans le projet de loi de finances pour 2015, les autorisations d'engagement diminuent de 9,88 % et les crédits de paiement de 10,14 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2014 .

Dans le projet de loi de finances pour 2015 tel qu'il a été déposé par le Gouvernement, les autorisations d'engagement s'élèvent ainsi à 867,6 millions d'euros et les crédits de paiement à 874,5 millions d'euros. On observe ainsi une baisse de 95 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 99 millions d'euros en crédits de paiement.

Autorisations d'engagement du programme
(en euros) ^{8 ( * )}

	LFI 2014	PLF 2015 déposé	Évolution
Développement des entreprises et du tourisme	962 767 924	867 601 783	- 9,88 %

Crédits de paiement du programme
(en euros) ^{9 ( * )}

	LFI 2014	PLF 2015 déposé	Évolution
Développement des entreprises et du tourisme	973 185 165	874 505 175	-10,14 %

Après un relèvement en 2014, consécutif à plusieurs années de baisse, le plafond d'emplois du programme « Développement des entreprises et du tourisme » devrait connaître une nouvelle diminution avec le projet de loi de finances pour 2015, à hauteur de 120 emplois, correspondant à des transferts pour 35 d'entre eux et à l'application du schéma d'emplois pour 85.

Évolution du plafond d'emplois du programme ^{10 ( * )}

2011	2012	2013 (périmètre 2012)	2013	2014	PLF 2015
5772	5613	5521	5256	5339	5219

2. Les crédits votés en première lecture par l'Assemblée nationale

En première lecture, l'Assemblée nationale a majoré les crédits du programme de 8 millions d'euros, sur proposition du Gouvernement, pour abonder le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), en vue de contribuer au traitement de son stock de dossiers, dans le cadre des règles anciennes d'attribution des aides.

En seconde délibération, sur proposition du Gouvernement, une baisse de crédits a été appliquée au programme, comme à beaucoup d'autres, à hauteur de 7,7 millions d'euros, pour « garantir le respect de la norme de dépense en valeur de l'État », c'est-à-dire conserver la même évolution globale de l'ensemble des dépenses de l'État.

Ainsi, comme l'illustrent les tableaux ci-après, la diminution des crédits du programme se trouve accentuée après l'examen par l'Assemblée nationale, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, avec une baisse respective de 10,69 % et 10,10 % . Dans le projet de loi de finances pour 2015 adopté par l'Assemblée nationale, les autorisations d'engagement s'élèvent à 859,8 millions d'euros et les crédits de paiement à 874,8 millions d'euros, soit une baisse de 103 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 98 millions d'euros en crédits de paiement.

Autorisations d'engagement du programme
(en euros) ^{11 ( * )}

	LFI 2014	PLF 2015 adopté par l'AN	Évolution
Développement des entreprises et du tourisme	962 767 924	859 867 102	-10,69 %

Crédits de paiement du programme
(en euros) ^{12 ( * )}

	LFI 2014	PLF 2015 adopté par l'AN	Évolution
Développement des entreprises et du tourisme	973 185 165	874 870 494	-10,10 %

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* ¹ Deux autres autorités administratives indépendantes, à vocation sectorielle, contribuent à la mise en oeuvre du programme : l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) et la Commission de régulation de l'énergie (CRE).

* ² Le programme n° 134 actuel est issu de l'intégration du programme n° 223 « Tourisme » au sein du programme n° 134 « Développement des entreprises et de l'emploi », qui comportait auparavant les crédits de fonctionnement de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), qui ont été transférés vers la mission « Travail et emploi ».

* ³ Crédits de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

* ⁴ Crédits de la direction générale du Trésor, en large partie, des autorités de régulation financières et de la direction de la législation fiscale, ainsi que rémunération des missions d'intérêt général de la Banque de France (traitement du surendettement...).

* ⁵ Programmes n° 405 « Projets industriels », n° 406 « Innovation » et n° 407 « Économie numérique ».

* ⁶ Réseaux d'initiative publique, en complément des réseaux déployés par les opérateurs privés dans les zones les plus denses.

* ⁷ Le programme ne comporte pas de dépenses d'investissement.

* ⁸ Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2015. Les chiffres pour 2014 sont établis pour le périmètre retenu par le projet de loi de finances pour 2015.

* ⁹ Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2015. Les chiffres pour 2014 sont établis pour le périmètre retenu par le projet de loi de finances pour 2015.

* ¹⁰ Emplois en équivalents temps plein travaillés (ETPT).

* ¹¹ Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2015. Les chiffres pour 2014 sont établis pour le périmètre retenu par le projet de loi de finances pour 2015.

* ¹² Hors fonds de concours et attributions de produits attendus en 2015. Les chiffres pour 2014 sont établis pour le périmètre retenu par le projet de loi de finances pour 2015.