IV. - PILOTAGE, SOUTIEN ET COMMUNICATION (ACTION 11)
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Pour 2015, en conséquence de la nouvelle maquette, les crédits se trouvent répartis entre deux actions. Les crédits de titre 2 qui représentent 52,3 % des dépenses figurent désormais à l'action 64 « politiques des ressources humaines - personnel travaillant pour l'action « pilotage, soutien et communication ». Les crédits des autres titres demeurent à l'action 11. |
L'action 11 « Pilotage, soutien et communication » est dotée en 2015 de 439,25 millions d'euros en AE et 443,57 millions d'euros en CP. Elle connaît une forte progression : 133,28 millions d'euros en CP (+ 43 %) et 79,51 millions d'euros en AE (+ 22,1 %).
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LFI 2014 |
PLF 2015 |
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Titre 2 |
Hors titre 2 |
Total |
FDC et ADP attendus |
Total |
Titre 2 |
Hors titre 2 |
Total |
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AE |
385,06 |
359,74 |
744,80 |
1,65 |
747,39 |
-- |
439,25 |
439,25 |
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CP |
385,06 |
310,29 |
695,35 |
1,65 |
697,51 |
-- |
443,57 |
443,57 |
Les principales évolutions en AE concernent le PPP Balard, dont la première redevance annuelle est engagée dans sa globalité en 2015 (+ 66,45 millions d'euros), et le poste des véhicules de la gamme commerciale (VLGC, +10,43 millions d'euros).
Concernant les CP, les principales évolutions sont les suivantes :
- le début du paiement de la redevance annuelle, dans sa globalité, au titre du PPP Balard ainsi que des avenants au contrat conclus en 2013 (+144,45 millions d'euros) ;
- une diminution du besoin sur le périmètre des véhicules de la gamme commerciale (-8,61 millions d'euros) ;
- une hausse des dépenses de contentieux (+4,7 millions d'euros), en partie due au paiement des arriérés et du flux à destination du FIVA ;
- l'augmentation de la compensatrice SNCF (+1,5 million d'euros) qui résulte de l'augmentation constatée des factures associées.
On observe par ailleurs une diminution significative de la dotation dédiée au soutien courant des structures (-4,9 millions d'euros) et à l'alimentation (-1,2 million d'euros) du fait des économies réalisées par le transfert des services dans le cadre du PPP Balard.
Les crédits sont répartis entre deux opérations stratégiques, la première concerne « le fonctionnement et les activités spécifiques », la seconde « la dissuasion », les crédits d'études demandées par le délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour les activités et les installations intéressant la défense (DSND).
A. LES CRÉDITS DESTINÉS AU PPP BALARD ET AUX MESURES D'ACCOMPAGNEMENT DU DÉMÉNAGEMENT
Le regroupement de l'ensemble des états-majors, directions et services du ministère de la défense sur le site de Balard (Paris XVème) sera effectif en 2015. Les opérations de déménagement vont s'étaler tout au long de l'année à partir du mois de février.
Le projet annuel de performances pour 2015 de la mission « Défense » prévoit des dépenses de 170,99 millions d'euros en AE et de 194,1 millions d'euros en CP. Ces dépenses correspondent aux redevances prévues par le contrat de PPP conclu avec le groupement OPALE Défense pour la parcelle Est phases 1 et 2, pour un montant de 134,43 millions d'euros en AE et 156,44 millions d'euros en CP dont les montants ont été ajustés au regard des décalages calendaires. Pour mémoire on rappellera qu'au titre du PPP, la redevance annuelle était initialement fixée à 154 millions d'euros TTC .
Par ailleurs, il convient d'y ajouter divers avenants et charges d'exploitation (restauration provisoire, prestations de nettoyage, salle serveurs) pour un total de 36,56 millions d'euros en AE et 37,66 millions d'euros en CP.
Le tableau ci-dessous montre la progression des charges.
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En millions d'euros |
AE |
CP |
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2013 |
35,0 |
29,59 |
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LFI 2014 |
104,54 |
49,65 |
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PLF 2015 |
170,99 |
194,1 |
Dans leur rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2013, vos rapporteurs ont décrit dans ses grandes lignes l'économie de ce projet inédit, par son ampleur 73 ( * ) et ses modalités de financement, dont le montant est estimé à 3,5 milliards d'euros constants HT et qui se traduira pour le budget de la défense par le versement d'une redevance annuelle constante de 154 millions d'euros TTC durant 27 ans, de 2014 à 2041.
Il fait en outre l'objet d'une description détaillée dans le projet annuel de performances (p. 240 et suiv.) 74 ( * ) dans la rubrique « grands projets transversaux et projets contractualisés ». Vos rapporteurs avaient souhaité que cette rubrique renvoie plus explicitement aux crédits inscrits dans les différentes OS et OB au sein des actions concernées et qu'au sein de celles-ci, le montant des crédits fléchés « Balard » apparaisse clairement, le PAP reste toujours aussi peu transparent de ce point de vue, ce qui est regrettable s'agissant d'une opération structurante, innovante et par certains aspects controversée.
1. Une montée en charge progressive des crédits afférant à cette opération
a) Des travaux préparatoires et annexes réalisés par le ministère de la défense
Depuis l'achèvement de la restructuration de la Tour A située dans l'enceinte de la Cité de l'Air qui faisait l'objet d'un projet antérieur à la décision de regroupement 75 ( * ) et a été réalisée dans le cadre d'un programme de politique immobilière conduit par le ministère de la défense entre 2010 et 2013 au titre de l'action 04 au sein de l'OS « infrastructures de défense », le regroupement des administrations centrales et des états-majors n'est financé que de façon très résiduelle à ce titre en 2014 pour un montant de 12,40 millions d'euros en CP et 4,66 millions d'euros en AE, en 2015, 1,23 million d'euros sont inscrits en AE et 2,42 en CP.
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En 2014, Il s'agit de travaux annexes (8,07 millions d'euros en CP et 4,66 millions d'euros en AE) de densification de certains sites (Villacoublay, Arcueil et Vanves) dans le cadre des opérations de restructuration préalables au déménagement et du règlement des dernières dépenses de restructuration de la tour A (4,33 millions d'euros en CP) confiée à Opale Défense pour exploitation. La réhabilitation des tours A et F préexistantes sur la parcelle Est a été prise en charge par le ministère de la défense. Les engagements en 2015 porteront principalement sur : • le démantèlement de modulaires tel que prévu dans le phasage de la parcelle Est, • la création de locaux d'archives au sous-sol du bâtiment 26 (Balard), • une autorisation d'engagement complémentaire nécessaire à un avenant pour la construction de la crèche à Arcueil. |
b) La redevance d'exploitation
Le partenariat public-privé se traduira par une redevance annuelle de 154 millions d'euros à verser de 2014 à 2041. Cette redevance inscrite dans l'action 11 « pilotage, soutien et communication » au sein de l'OS « Fonctionnement et activités spécifiques » et plus précisément de l'OB « Fonctionnement courant ».
En 2015, les crédits inscrits à cette OB pour le PPP Balard s'élèvent à 170,99 millions d'euros en AE et à 194,1 millions d'euros en CP.
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Concernant plus particulièrement le financement des redevances Balard, le PLF 2014 a été élaboré sur la base du modèle financier mis à jour suite à un avenant technique permettant de prendre en compte : |
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• le décalage de 30 jours de la signature du contrat de partenariat ; |
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• l'ensemble des modifications du programme fonctionnel ayant une conséquence financière ; |
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• les modifications des redevances d'exploitation-maintenance, mobilière, SIC, de services, et de gestion qui intègrent notamment les conséquences financières résultant du retard pour la réalisation des travaux afférents à la Tour A et au bâtiment C (hors redevance SIC) et du mois d'exploitation supplémentaire de la Tour F. |
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• D'ores et déjà, étaient inscrits dans l'OB « fonctionnement courant », et pour des montants significatifs (104,54 millions d'euros en AE et 49,64 millions d'euros en CP), des crédits destinés à l'acquittement des redevances du contrat de partenariat à OPALE Défense. Ces redevances portent sur la parcelle Est (phase 1 et 2). La dotation intègre également l'exploitation de la restauration provisoire d'Opale Défense à compter de l'été 2014 ainsi que la prestation de nettoyage à compter de l'automne alors que les autres prestations de services démarreront à la mise à disposition de la parcelle Ouest, laquelle est reportée en février 2015. |
La prévision pour l'année 2015 couvre donc les redevances telles que prévues au contrat de partenariat (CPE) sur la parcelle Ouest et sur la parcelle Est, phase 1 (SIC hors bureautique, mobilier, services, maintenance, énergie, renouvellement, gestion, liquidité, taxes et impôts) dont les montants ont été ajustés au regard des décalages calendaires pour un montant de 134,3 millions d'euros en AE et 156,44 millions d'euros en CP .
Par ailleurs, s'ajoutent divers avenants et charges d'exploitation (restauration provisoire, prestation de nettoyage, salle serveurs) pour un total de 36,56 millions d'euros en AE et 37,66 millions d'euros en CP.
c) Des crédits d'assistance à maîtrise d'ouvrage
A l'action 11 « pilotage, soutien et communication » sont en outre inscrits au titre de l'OB « prestations intellectuelles » des crédits d'assistance à maîtrise d'ouvrage, réalisée dans la perspective des mouvements de services attendus en 2014-2015, pour quelques centaines de milliers d'euros.
d) Un système d'information pour piloter les opérations de déménagement
S'y ajoutent au titre de l'action 5 « Systèmes d'information, d'administration et de gestion » les crédits dédiés à l'opération SIMBAD (Système d'Information du Ministère à Balard et des Administrations centrales Distribuées).
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Ce système vise à piloter le déménagement des systèmes d'information des états-majors et services centraux du ministère vers Balard, d'usage général comme opérationnel, tout en garantissant une continuité de service aux utilisateurs (sous-opération dénommée TAC\TIC), et à définir le système d'information permettant à l'administration centrale de 2015 de fonctionner dans sa nouvelle configuration (sous-opération dénommée TAC\SI). L'année 2015 est dédiée à la poursuite des opérations de préparation et conduite des déménagements et configurations des SIC et à la définition de concepts d'emploi qui feront l'objet de projets SIC / services SIC qui seront offerts aux utilisateurs sur Balard. Le montant associé s'élève pour 2015 à 2,5 millions d'euros. |
2. Un calendrier qui fait l'objet de décalages limités
Le calendrier du chantier s'étend sur trois ans et demi.
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Dès août 2014, le chantier principal devait être achevé, avec la fin des travaux de la parcelle Ouest et de la première tranche de la parcelle Est ; les opérations de levée des réserves, de prise de possession et de transfert s'échelonnaient donc de juillet à décembre 2014. Entre-temps, en octobre 2014, la deuxième tranche de travaux de la parcelle Est devait débuter, pour s'achever en mai 2016. |
a) Le projet a connu quelques perturbations, comme il est fréquent sur des projets de cette ampleur
Des travaux complémentaires de dépollution des sols ont dû être réalisés, certaines terres ne pouvant rester sur place du fait de leur niveau de pollution industrielle et d'autres en surplus devant être évacuées en décharges agréées.
D'autres sujets tels que la complexité des études pour les parties les plus sensibles du site, la découverte de fondations des anciennes fortifications, la découverte fortuite d'amiante ou la réalisation de travaux complémentaires ont conduit le ministère et Opale à trouver un accord sur un décalage des dates de mises à disposition. L'essentiel des bâtiments sera mis à disposition du ministère de la défense le 28 février 2015 au lieu du 30 septembre 2014.
Au 1er juillet 2014, le gros-oeuvre, le clos et le couvert du bâtiment principal de la Parcelle Ouest sont quasiment terminés et l'avancement des corps d'état techniques et architecturaux est supérieur à 80 %. L'essentiel des opérations préalables à la réception des travaux devrait être mené par le titulaire au cours du dernier trimestre 2014.
En Parcelle Est, l'année 2013 a vu la mise à disposition du ministère de plusieurs bâtiments neufs ou rénovés pour une surface totale de 22 350 m². A ce jour, le titulaire a en charge l'exploitation maintenance de 80 000 m² de bâtiment soit à peu près de 25 % de la surface finale. Cette exploitation n'a pas donné lieu jusqu'à présent à des difficultés particulières.
b) Ces décalages ne devraient pas avoir d'effets sensibles sur le montant du contrat et de la redevance annuelle
Ces événements et aléas ont généré un surcoût en matière d'investissements de l'ordre de 60 millions d'euros H.T. se décomposant en :
• 10 millions d'euros pour le traitement de pollutions résiduelles des sols,
• 10 millions d'euros pour des désamiantages complémentaires dans les bâtiments existants,
• 19 millions d'euros pour des travaux complémentaires à réaliser à la demande du ministère,
• 21 millions d'euros pour indemnisation des perturbations subies par le titulaire du contrat en raison des événements ci-dessus.
Toutefois, grâce aux économies engendrées par la cristallisation partielle des taux intervenue en octobre 2013 (129 millions d'euros H.T.), les taux étant particulièrement bas par rapport aux hypothèses du contrat, le montant total du contrat et la redevance moyenne annuelle sont, selon le ministère de la défense, à ce jour quasiment inchangés.
c) Un déménagement entre mars et octobre 2015
Le déménagement des entités du ministère vers Balard se déroulera pour l'essentiel entre mars 2015 et mi-octobre 2015. La fin des déménagements interviendra au deuxième semestre 2016 après la rénovation des bâtiments prévus en phase 2. Le phasage du déménagement est désormais arrêté entités par entités et jour par jour. Les opérateurs de ce déménagement (SPAC et DIRISI) travaillent avec leurs correspondants dans les entités pour arrêter les modalités pratiques et particulières à chacune.
3. La mise en place d'une direction de site solide pour assurer la réception des travaux et constater tout au long du partenariat la conformité d'exécution des prestations
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Comme le notait vos rapporteurs dans leur précédent rapport 76 ( * ) « le projet Balard n'est pas une opération immobilière ordinaire, ni même une simple opération de crédit-bail. Il s'agit de la livraison et du fonctionnement d'un immeuble intelligent, associant la réalisation de travaux de construction, d'installation de réseaux et de systèmes d'information et de communication, de leur maintenance et la gestion de facilités et de services (du gardiennage à la restauration). Elle exige que l'administration se dote de la capacité technique, juridique et financière à assurer la réception de l'immeuble et de ses installations techniques, mais aussi de suivre au jour le jour l'exécution de l'ensemble des prestations et d'être en mesure de négocier intelligemment les clauses d'aménagement de la convention 77 ( * ) , d'éviter toute dérive de coût et de faire respecter les clauses du PPP, que ce soit dans la phase de construction ou dans la phase d'entretien et de maintenance, laquelle est prévue pour durer jusqu'en 2041 ». La sous-direction du site de Balard (SDBA) a été créée début d'année 2014 78 ( * ) . Cette sous-direction exerce une compétence générale sur tous les aspects relevant du contrat de partenariat et sur l'ensemble des conditions de fonctionnement du site, en liaison étroite avec le COMILI pour les questions intéressant la sécurité et la sûreté du site et avec la DIRISI pour les questions relatives aux SIC. À ce titre, elle est responsable et coordonne l'ensemble des soutiens nécessaires en vue du bon fonctionnement du site aux termes du contrat. Le sous-directeur a été désigné chef de l'emprise. Le projet Balard comporte, pour le SPAC, la préparation de l'exploitation du site et la reprise du pilotage et de l'exécution du contrat de partenariat avec OPALE, avec l'objectif prioritaire d'offrir les services attendus par les utilisateurs sur le site, tout en maîtrisant l'exécution financière du contrat de partenariat et en veillant au strict respect des engagements réciproques pris au moment de sa signature. Cette orientation a rendu nécessaire la transformation profonde de l'ancienne direction de site de Balard afin de prendre en compte les responsabilités nouvelles, issues de la mise en place effective du PPP. La SDBA a publié ses textes d'organisation et est constituée aujourd'hui d'environ 80 % de ses effectifs cibles au nombre de 59 : elle est composée de 30 % de cadres et d'autant de cadres de maîtrise, en provenance d'horizons différents et possédant des expériences confirmées, ce qui lui garantit une expertise élevée dans les domaines qui sont de sa compétence. Elle s'appuie en outre sur les sous-directions du SPAC compétentes en matière de budget, d'achats et d'ingénierie du soutien. |
* 71 En 2014, le périmètre des effectifs physiques civils pris en compte pour procéder au calcul du pourcentage de bénéficiaires de l'obligation d'emploi est régularisé par la délégation nationale handicap (DNH) avec la prise en compte des aumôniers, des personnels civils recrutés localement (PCRL) et des vacataires. De plus, dans le cadre des travaux de fiabilisation des données, seuls les bénéficiaires de l'obligation d'emploi ayant produit un document d'éligibilité sont comptabilisés. La révision du périmètre de comptage et le retrait des agents sans document d'éligibilité conduisent à abaisser la prévision 2014 et la cible 2015 à respectivement 6,65 % et 6,30 %.
* 72 Telles que les campagnes itinérantes de formation et d'information portant sur le handicap, les actions de formation destinées à l'encadrement, la fiabilisation, la mise à jour régulière du SIRH Alliance et la mobilisation du réseau handicap.
* 73 http://www.senat.fr/rap/a11-108-8/a11-108-88.html#toc53
* 74 http://www.performancepublique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2015/pap/html/DBGPGMJPEPGM212.htm
* 75 L'exploitation-maintenance du site est confiée au titulaire du PPP.
* 76 Projet de loi de finances pour 2014 : Défense : soutien de la politique de la défense - Avis n° 158 (2013-2014) de Mme Michelle DEMESSINE et M. Joël GUERRIAU, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées p.49