B. L'ACCOMPAGNEMENT ÉCONOMIQUE
1. Le dispositif et sa mise en oeuvre
Les crédits relatifs à l'accompagnement économique des restructurations relèvent du fonds pour les restructurations de la défense (FRED) piloté par la délégation à l'accompagnement des restructurations (DAR). Ils servent principalement au financement de deux dispositifs prévus par la circulaire du Premier ministre du 25 juillet 2008 : les contrats de redynamisation de sites de défense (CRSD) et les plans locaux de redynamisation (PLR). Ils ont vocation à financer les projets prioritaires des territoires destinés à assurer les conditions de leur revitalisation économique. Ils relèvent d'une contractualisation au niveau local, sous l'animation et la coordination des préfets de département.
Pour la période 2009-2015, une enveloppe de 320 millions d'euros (dont 20 millions d'euros pour l'outre-mer) a été prévue, financée à raison de deux tiers par le Fonds pour les restructurations de la Défense (FRED) et d'un tiers par le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT).
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Pour les années 2009 à 2014 (30 juin), 242 emprises ont été libérées. 140 d'entre elles étaient concernées par des contrats de redynamisation des sites de défense (CRSD) dont 83 ont fait l'objet, par décret, d'une autorisation de cession à l'euro symbolique. 102 emprises n'entraient pas dans le champ des CRSD. Depuis 2009, 638 communes ont vu leurs effectifs évoluer. Sur ce total, 227 communes ont connu une augmentation de leurs effectifs tant civils que militaires. Pour les autres, 87 ont une balance nulle et 324 communes ont vu leurs effectifs diminuer. |
Dans les rapports sur les PLF 2013 et 2014, vos rapporteurs ont décrit de façon détaillée ce dispositif 47 ( * ) .
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Ce dispositif comportait : - un plan d'accompagnement territorial de la restructuration des armées, d'environ 320 millions d'euros par an sur la période 2009-2015, dont les crédits sont inscrits en loi de finances (dans les missions « Défense » et « Politique des territoires ») 48 ( * ) , et dont le volet fiscal et social 49 ( * ) correspond à l'article 34 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 ; - une possibilité d'acquisition pour un euro symbolique des immeubles abandonnés par le ministère de la défense en application de l'article 67 de la loi de finances pour 2009 pour les communes les plus touchées ; - la création par l'article 173 de la même loi d'un « Fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées » devant apporter une aide au fonctionnement, doté de 10 millions d'euros, rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». |
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Présentation du montant des crédits effectivement réalisés au titre du plan d'accompagnement territorial de la restructuration des armées (en millions d'euros) |
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Base juridique |
Présentation globale du plan |
Crédits budgétaires réalisés |
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Montant total sur la période 2009-2015 |
Montant total sur la période 2009-2013 50 ( * ) |
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Crédits budgétaires |
320 |
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Fonds de restructuration de la défense (FRED) |
PAP « Défense » |
200 |
114,73 |
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Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) |
PAP « Politique des territoires » |
100 |
46,05 |
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Total métropole |
300 |
160,78 |
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dont contrats de redynamisation de site de défense (CRSD) |
225 |
123,13 |
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dont plans locaux de redynamisation (PLR) |
75 |
37,65 |
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Accompagnement des sites outre-mer |
20 |
- |
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Exonérations fiscales et sociales 51 ( * ) |
735 |
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Mesure inspirée du « crédit de taxe professionnelle » créé par l'article 28 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 |
Article 34 de la loi
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490 |
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Mesures inspirées des exonérations bénéficiant aux « bassins d'emploi à redynamiser » (« dispositif Warsmann »), instaurées par l'article 130 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 |
245 |
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Total |
1 055 |
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Cette dotation globale se répartit entre CRSD et PLR de la manière suivante :
• 27 contrats de redynamisation de sites de défense (CRSD) 52 ( * ) , pour les communes ou les zones d'emplois les plus fragilisées économiquement (enveloppe de 225 millions d'euros pour les CRSD métropolitains) ; le financement des 4 nouveaux CRSD 53 ( * ) décidés par lettre du Premier ministre en date du 1 er octobre 2013, s'impute sur cette enveloppe ;
• 29 plans locaux de redynamisation (PLR), (dont 2 dédoublés 54 ( * ) ), pour les communes touchées par un nombre significatif de départs (enveloppe de 75 millions d'euros pour les PLR métropolitains) ;
• 2 contrats de redynamisation de sites de défense (CRSD) et 4 plans locaux de redynamisation (PLR) pour l'outre-mer (enveloppe de 20 millions d'euros pour l'ensemble).
Par ailleurs, outre ces deux dispositifs, le ministère de la défense participe à l'accompagnement économique des restructurations à travers notamment le versement de subventions aux entreprises créatrices d'emplois dont les demandes sont instruites en commission nationale du FRED 55 ( * ) .
a) Près de 90 % des contrats prévus ont été signés
Au 30 juin 2014, 54 contrats sur les 62 prévus ont été signés (dont 20 CRSD et 24 PLR) :
Le montant des signatures est de 162,54 millions d'euros en provenance du FRED. Avec la part du FNADT, il est de 243,88 millions d'euros, dont 181,06 millions d'euros au titre des CRSD (CDE inclus) et 62,82 millions d'euros pour les PLR.
La carte ci-après synthétise l'état d'avancement des signatures des différents contrats au 30 juin 2014 :
b) Un effet de levier
L'objectif du dispositif consiste à mobiliser un ensemble de partenaires autour d'une logique de projet. Les crédits de l'État (FRED et FNADT) sont destinés à soutenir des actions de redynamisation des territoires concernés. La répartition des dotations entre l'État et les collectivités territoriales fait apparaître une contribution très majoritaire de la part de ces dernières : sur 1,420 milliard d'euros de crédits contractualisés, l'État n'a apporté que 319 millions d'euros .
Contribution de l'État (23 %) et des
collectivités locales (77 %)
au financement des
dispositifs de redynamisation
c) Une partie des aides est versée directement aux entreprises
L'aide directe aux entreprises, accordée principalement par la commission nationale du FRED jusqu'en 2012, l'est désormais davantage à travers les commissions locales créées dans le cadre des CRSD et PLR signés.
Les subventions accordées par ces différentes commissions sont essentiellement des aides à la création d'emplois en CDI 58 ( * ) . De 2009 à juin 2014, un montant de 42,8 millions d'euros a été accordé à plus de 500 entreprises sous forme d'aide directe soit la création de 8000 emplois aidés environ.
2. L'évolution des crédits en loi de finances
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Exécution 2009 à 2011 (1) |
Exécution 2012 (1) |
Exécution 2013 (1) |
Prévision 2014 (4) |
PLF 2015 |
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en millions d'euros |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
Action 11 (ex action 3) (2) |
15,27 |
1,21 |
0,80 |
0,67 |
0 |
|||||
|
Action 10 |
67,1 |
18,52 |
55,18 |
25,12 |
43,21 |
34,47 |
40,13 |
43,84 |
27,33 |
49,88 |
|
Diagnostics territoriaux (T3) (3) |
3,4 |
2,8 |
1,29 |
1,02 |
0 |
0,44 |
0 |
0,17 |
- |
0,10 |
|
CRSD - PLR (2009-2013) |
30,82 |
8,69 |
40,7 |
13,70 |
30,91 |
24,65 |
26,68 |
27,55 |
16,87 |
27,73 |
|
CRSD en cours d'élaboration (4 sites de la DM 2014) |
- - - - |
- |
- |
0,70 |
0,21 |
1,20 |
0,60 |
|||
|
CRSD (LPM 2015-2019) |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
5 |
1,50 |
|
Commission nationale |
19,58 |
2,62 |
13,11 |
7,69 |
6,78 |
5,71 |
1,97 |
8,92 |
1 |
11,36 |
|
Fonds de garantie « SOFIRED/ BPI-PME Défense» |
- - - - |
- |
- |
7 |
2,4 |
- |
2,3 |
|||
|
Pôles de compétitivité |
8,48 |
4,34 |
0,03 |
2,48 |
2 |
1,68 |
2 |
2,5 |
2 |
2,50 |
|
CPER (2007-2013) |
4,82 |
0,07 |
0,05 |
0,23 |
3,52 |
1,99 |
1,78 |
2,09 |
- |
3,12 |
|
CPER (2015-2020) |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
1,25 |
0,25 |
|
TOTAL |
67,1 |
33,79 |
55,18 |
26,33 |
43,21 |
35,27 |
40,13 |
44,51 |
27,33 |
49,88 |
(1) Données fiabilisées par l'outil comptable CHORUS.
(2) Depuis la LFI 2013, l'action 3 a été fusionnée au sein d'une nouvelle action 11 "Pilotage, soutien et communication".
(3) Y compris marché de diagnostics pour 2009 engagé sur la gestion 2008
En 2015, comme en 2014, les autorisations d'engagement sont en baisse (- 31 %), les 27,33 millions d'euros prévus en LFI 2015 seront essentiellement destinés aux entreprises et aux collectivités territoriales dans le cadre des CRSD et des PLR et concernent encore largement le financement de l'accompagnement des restructurations opérées au cours de la précédente LPM.
Les crédits de paiement sont en hausse (+12 %) ce qui montre bien le décalage entre la décision de restructuration et les décaissements des aides. Le raccourcissement de ces délais est l'un des moyens d'atténuer le traumatisme vécu par les collectivités et devrait constituer un objectif prioritaire.
3. Les perspectives ouvertes par la LPM 2014-2019 : une reconduction et une adaptation du dispositif
Ainsi que le prévoit la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019, et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale, un accompagnement économique adapté à la situation spécifique de chacun des territoires les plus sévèrement affectés par les conséquences des mesures de restructuration de la défense sera réalisé au travers, principalement, d'une démarche de contractualisation mais également au travers d'un ensemble d'aides financières à destination des communes et des entreprises et d'exonérations d'ordre fiscal ou social.
Une enveloppe de 150 millions d'euros est affectée à cet accompagnement économique via le FRED et le FNADT.
Le contrat de redynamisation de site de défense (CRSD) sera désormais intégré dans le volet territorial du contrat de plan état-région (CPER). Il n'est pas envisagé de poursuivre l'accompagnement économique via l'élaboration de plans locaux de redynamisation (PLR), cette modalité sera remplacée par un abondement financier au volet territorial des CPER. En AE, les CRSD sont dotés de 5 millions d'euros et les CPER de 1,25 million d'euros (1,5 million d'euros et 0,25 million d'euros respectivement en CP).
Les collectivités les plus fortement affectées par les restructurations, pourront bénéficier d'une cession à l'euro symbolique de tout ou partie des emprises devenues définitivement inutiles aux besoins de la Défense. Une disposition est introduite en ce sens à l'article 22 bis du projet de loi de finances pour 2015 (voir supra p. 45 et suivantes).
La loi de finances rectificative pour 2013 du 29 décembre 2013 a prorogé jusqu'en 2019 la durée d'application des dispositions relatives aux zones de restructuration de la défense (ZRD) prévues par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.
La loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 prévoit la mise en place d'un dispositif de prêts participatifs 59 ( * ) au bénéfice des PME déjà situées dans les territoires affectés par les restructurations de défense ou ayant le projet de s'y implanter. Le Fonds de garantie est doté de 2,3 millions d'euros en 2015.
Il est naturellement un peu tôt pour tirer un enseignement des adaptations engagées . Vos rapporteurs seront vigilants sur la mise en oeuvre de ce dispositif et souhaitent que la Délégation aux restructurations (DAR) qui est maintenue soit en capacité de coordonner le dispositif dans l'ensemble de ses dimensions budgétaires, financières, fiscales et sociales, ou à tout le moins d'être informée de leurs mises en oeuvre.
A l'initiative de votre commission, le rapport annuel sur la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire comprendra un bilan des dispositifs d'accompagnement territorial des restructurations des armées.
Le succès du plan d'accompagnement territorial dépendra donc pour l'essentiel de la capacité de mobilisation des différents acteurs, comme de la pertinence et de l'efficacité des actions mises en oeuvre. Il importe de tirer tous les enseignements de l'évaluation des dispositifs instaurés à l'occasion de la précédente loi de programmation et d'éviter les écueils qui ont été identifiés et qui ont conduit à des délais importants qu'il importe de réduire dans la mise en oeuvre des dispositifs et à un étalement dans le temps de la consommation des crédits.
* 45 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20141027/etr.html#toc2
* 46 Jusqu'au 31 décembre 2014, la gestion du PAR militaire est confiée aux différents BOP employeurs de personnels militaires.
*
47
Projet de loi de finances pour 2014 :
Défense : soutien de la politique de la défense - Avis n°
158 (2013-2014) de Mme Michelle DEMESSINE et M. Joël GUERRIAU, fait au nom
de la commission des affaires étrangères, de la défense et
des forces armées p. 69 et suivantes
http://www.senat.fr/rap/a13-158-7/a13-158-7.html
* 48 À concurrence de deux tiers (213 millions d'euros) par le FRED et de 100 millions d'euros par le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) et de 7 millions d'euros du Fonds exceptionnel d'investissement (FEI) pour l'outre-mer.
* 49 Souffrant d'une faible communication et donc peu connus, complexes à mettre en oeuvre, il semble que ces dispositifs n'ont pas été utilisés pleinement par les entreprises.
* 50 En autorisations d'engagement (AE) consommées. Données fiabilisées par l'outil comptable CHORUS.
* 51 Les éléments de réponse sur les exonérations fiscales et sociales sont regroupés au point h) « Mise en oeuvre du volet fiscal et social de l'accompagnement économique ».
* 52 En intégrant le « contrat de développement économique » (CDE) du bassin de Commercy, géré comme un CRSD.
* 53 (Orange, Varennes-sur-Allier, Luxeuil et Châteaudun).
* 54 Nièvre (Parties « Château-Chinon » et « Fourchambault ») ; Oise (Parties « Compiègne » et « Senlis »).
* 55 C'est à ce titre qu'a notamment été accompagnée la création, à Commercy, d'un pôle aéronautique avec l'implantation d'une unité de production de la société SAFRAN.
* 56 La Polynésie française ainsi que les quatre contrats supplémentaires dont l'élaboration a été décidée au titre de l'accompagnement des mesures de restructuration pour 2014 : Châteaudun, Luxeuil-les-Bains, Orange et Varennes-sur-Allier ;
* 57 3 PLR: le Tarn-et-Garonne (Montauban et Caylus), la Nouvelle-Calédonie et Mayotte.