LES CRÉDITS DU TITRE 2
I. VERS UNE MAITRISE DE LA MASSE SALARIALE
A. UNE GESTION RÉNOVÉE DES CRÉDITS DU TITRE 2
1. La mise en place de budgets opérationnels de programme (BOP) de titre 2
Dans le contexte de contrainte budgétaire et pour mieux respecter les objectifs fixés dans le cadre de la LPM, le ministère de la défense a mis en place une nouvelle gouvernance des effectifs et de la masse salariale qui a conduit à modifier l'architecture budgétaire des crédits du titre 2 pour le budget 2015.
A ce titre, le ministère a décidé de rénover les principes et les modalités de gestion de la masse salariale. L'ensemble des crédits de personnel sont désormais regroupés au sein du programme 212 « soutien de la politique de défense » placé sous la responsabilité du secrétaire général pour l'administration (SGA) et répartis, pour l'essentiel, au sein de budgets opérationnels de programme par gestionnaire de ressources humaines et non plus par employeur.
Jusqu'à présent, les employeurs disposaient de la masse salariale (crédits de titre 2) leur permettant de rémunérer l'ensemble des personnels travaillant pour leur compte, quelle que soit leur couleur d'uniforme ou leur service d'origine. Ainsi, le chef d'état-major de l'armée de terre (CEMAT) rémunérait aussi bien les quelque 100 000 militaires de l'armée de terre que les personnels civils et les militaires des autres armées travaillant pour l'armée de terre. En revanche, il ne rémunérait pas les 20 000 « terriens » travaillant pour d'autres armées, directions ou service du ministère de la défense.
Ce ne sera plus le cas désormais. La gestion de la masse salariale reviendra aux gestionnaires de BOP titre 2 (dits RBOP-T2) qui, placés sous l'autorité fonctionnelle du Directeur des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD), auront par ailleurs la main sur l'ensemble des leviers nécessaires au pilotage de leur masse salariale (effectifs, recrutements, sorties, avancement...).
Le SGA est, quant à lui, le responsable de programme (RPROG) des crédits de personnel de l'ensemble du ministère.
Les BOP titre 2 du programme 212, au nombre de 13, correspondent aux principaux services gestionnaires de personnel du ministère de la défense :
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BOP T2 |
RBOP |
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Personnels militaires de l'armée de terre |
DRH-AT |
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Personnels civils de la défense 2 ( * ) |
Chef du service des ressources humaines civiles à la DRH-MD |
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Personnels militaires de l'armée de l'air |
DRH-AA |
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Personnels militaires de la marine |
DRH-MN |
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Personnels du SSA |
Adjoint « personnel et écoles » au Directeur central du SSA |
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Personnels de la DGA |
DRH-DGA |
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Personnels de la DGSE |
Directeur de l'administration DGSE |
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Personnels militaires du SEA |
Directeur central adjoint du SEA |
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Personnels militaires du SCA |
Directeur central adjoint du SCA |
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Personnels ingénieurs de l'infrastructure 3 ( * ) |
Directeur central adjoint du SID |
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Autres personnels militaires |
Directeur adjoint du SGA chargé de l'organisation et du fonctionnement |
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Accompagnement des politiques RH |
Adjoint au DRH-MD |
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OPEX-MISSINT |
Sous-chef Etat-major OPEX |
Sept BOP sont tout à fait homogènes car ils ne comprennent qu'une seule catégorie de personnels, ayant la même couleur d'armée ou les mêmes compétences : il s'agit des BOP Armée de terre, Armée de l'air, Marine, Service du commissariat des armées, Service des essences des armées, Personnels civils de la défense et Personnels ingénieurs de l'infrastructure.
Quatre autre BOP, marqués par une forte logique « métier », sont moins homogènes . Il s'agit des BOP :
- Service de santé des armées (qui intègre des personnels contractuels paramédicaux) ;
- Direction générale de l'armement (qui comprend des personnels militaires et l'ensemble des ingénieurs, cadres et techniciens ICT/TCT, qui sont des personnels civils) ;
- DGSE, qui conserve son périmètre employeur, et donc le personnel militaire ;
- et du BOP « autres personnels militaires », qui regroupe plusieurs catégories de personnels de faible effectif (contrôle général des armées, affaires pénales militaires, gendarmes non spécialisés et de la sécurité des armements nucléaires).
Enfin, les deux derniers BOP (accompagnement des politiques RH et OPEX-MISSINT) gèrent des crédits de titre 2 mais pas de personnels .
On espère de cette nouvelle architecture budgétaire une meilleure maîtrise de la masse salariale, les responsables RH étant désormais davantage incités à tenir compte des conséquences de leurs décisions en termes de coût, puisqu'ils sont également responsables de leur propre masse salariale.
Ainsi, à compter du 1 er janvier 2015, les responsables des autres programmes de la mission défense et les responsables de la mission « Anciens combattants » ne géreront ni crédits de personnel, ni les effectifs qui leur sont associés.
Il convient de souligner que la présentation des crédits selon le référentiel Actions/sous-actions est maintenue dans le PAP afin de « préserver l'information de la représentation nationale ».
2. Un pilotage renforcé du titre 2
Le pilotage budgétaire du titre 2 a fait l'objet d'une instruction qui décrit dans le détail les principes, les modalités, les instruments, ainsi que les acteurs et les instances qui participent à cette gouvernance.
Ce texte, qui entrera en vigueur au 1 er janvier 2015 , est mis en oeuvre dès cette année 2014 afin de faciliter la transition.
? Il consacre deux grands principes :
- le principe de soutenabilité budgétaire , qui vise à garantir que le niveau prévisionnel des dépenses est estimé de manière fiable (selon une méthode traçable et auditable) et en adéquation avec les ressources allouées ;
La soutenabilité s'apprécie au niveau de la programmation par BOP (dite PBOP ) et au niveau ministériel via le document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel (DPGECP ) qui constitue une synthèse de la programmation par BOP.
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Le document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel Etabli par la direction des Affaires financières (DAF), en liaison avec le RPROG, la DRH-MD et les RBOP, ce DPGECP présente, pour l'ensemble du titre 2 du programme 212 par catégorie d'emplois, les prévisions mensuelles d'entrées et de sorties, distinguant les entrées nouvelles externes et les sorties définitives. Il présente également la consommation prévisionnelle du plafond d'autorisation d'emplois et les projections de dépenses de personnel. Enfin, il comprend la liste prévisionnelle des principaux actes de gestion des ressources humaines de l'année. |
L'appréciation de la soutenabilité donne lieu à un contrôle interne à la DAF et à la DRH-MD. Elle est également vérifiée a priori par le contrôleur budgétaire et comptable du ministère qui appose son visa sur le DPGECP.
Elle fait l'objet d'un suivi de gestion tout au long de l'année.
- le principe d'auto-assurance : en cas de dépassement en gestion sur les dépenses hors socle, - hors impact des mesures générales non prises en compte lors de la budgétisation - des mesures d'économie doivent être mises en oeuvre, en premier lieu au niveau des BOP titre 2, et à défaut au niveau ministériel.
? L'instruction prévoit aussi la mise en place d'instances spécifiques , en particulier :
- un comité directeur élargi du titre 2 , présidé par le secrétaire général pour l'administration (SGA), qui réunira au moins deux fois par an les responsables de BOP de crédits de personnel et les autres responsables de programme du ministère en tant qu'employeurs, pour définir des orientations générales en matière de politique des ressources humaines. Des travaux conduits avec le chef d'état-major des armées ont déjà permis, en début d'année, d'établir les principes directeurs de la politique des ressources humaines à l'horizon 2025 . Ce projet a été validé par le ministre. Le comité directeur élargi sera responsable de la mise en oeuvre de cette feuille de route , année après année.
- un comité directeur restreint du titre 2 , présidé également par le SGA, qui réunira chaque mois les responsables de BOP, en charge de la gestion au niveau du programme.
? Enfin, l'instruction décrit le pilotage des principaux leviers de ressources humaines susceptibles d'être mobilisés dans le cadre de la maîtrise de la masse salariale du ministère.
La programmation des grands processus RH, comme le recrutement ou l'avancement , repose désormais sur un calendrier glissant permettant aux dernières tranches ou mesures de l'année de glisser si besoin sur l'année suivante.
Comme l'a souligné le contrôleur général des armées DRH-MD, Jacques Feytis, lors de son audition par vos rapporteurs, la programmation des recrutements constitue aujourd'hui le principal levier d'équilibrage du titre 2, pratiquement sa seule variable d'ajustement .
En ce qui concerne l'avancement, il existe deux approches. Concernant les personnels civils, c'est une approche par flux, fondée sur l'application du ratio promouvables/promus (dit ratio pro/pro) qui permet de maîtriser les avancements.
Concernant les personnels militaires, le principe, applicable depuis 2012, est le contingentement du nombre de personnes pouvant être promus dans l'année.
Sur la base des propositions des gestionnaires et en cohérence avec la lettre-plafond, la DRH-MD établit chaque année en fin d'année un projet d' arrêté de contingentement annuel des effectifs militaires par grade qui fixe les plafonds d'effectifs par grade et échelle de solde du personnel militaire.
On retrouve ainsi l'indication par armée du nombre de personnes dans tel grade, comme dans les anciens « verts budgétaires ».
Les directives d'avancement du personnel militaire sont ensuite signées par le DRH-MD en étroite liaison avec les gestionnaires et en cohérence avec les projets de contingentement, ces directives d'avancement portant sur l'ensemble des tableaux d'avancement.
3. Un dialogue nécessaire entre employeurs et gestionnaires RH
Cette nouvelle gouvernance de la masse salariale a pour conséquence que les responsables des organismes d'emploi du ministère se retrouvent sans masse salariale propre et doivent obtenir des gestionnaires RH les effectifs et les compétences dont ils ont besoin.
C'est sans doute plus facile pour les armées. Ce le sera sans doute moins pour des directions ne gérant aucun BOPT2 qui, comme la Direction Interarmées des Réseaux d'Infrastructure et des Systèmes d'Information (DIRISI), se trouvent fragilisées car entièrement dépendantes.
C'est pourquoi le DRH-MD conduit le dialogue de gestion qui doit se nouer entre employeurs du ministère et gestionnaires de ressources humaines, avec comme objectif de garantir l'équité de la mise à disposition de la ressource humaine.
Ce dialogue prend notamment la forme de contrats d'objectifs passés chaque année entre les directions gestionnaires de RH et les employeurs.
* 2 Hors personnels civils paramédicaux et ICT/TCT, rattachés respectivement au personnel SSA et au personnel de la DGA et hors personnel civil DGSE.
* 3 Les corps des ingénieurs militaires de l'infrastructure et des commissaires des armées poursuivant leur montée en puissance, les effectifs mentionnés ont un caractère indicatif. Ils seront augmentés en gestion.