II. ANALYSE DU BUDGET PAR PROGRAMME : UN BUDGET DE CONTINUITÉ.
A. LE PROGRAMME 154 : PRINCIPAL POURVOYEUR DES ÉCONOMIES BUDGÉTAIRES DE L'ANNÉE 2015.
L'analyse des crédits du programme n° 154 a été placée sous la responsabilité de votre rapporteur pour avis Gérard César.
Le programme 154, doté de 1,624 milliard d'euros en AE et de 1,42 milliard d'euros en CP, supporte à lui seul l'essentiel des baisses de crédits de la mission, puisqu'il perd 212 millions d'euros en CP, soit une baisse de presque 13 %.
Cette réduction intervient après une baisse de 9 % en 2014 et de 15 % en 2013. En l'espace de trois exercices budgétaires, ce sont presque 700 millions d'euros qui ont disparus sur le programme 154, pour laquelle une enveloppe de 2,1 milliards d'euros était encore disponible.
La hausse de 11,4 % des AE du programme 154, qui passent de 1,46 milliard d'euros en 2014 à 1,62 milliard d'euros en 2015, constitue une augmentation technique, puisqu'elle correspond à l'inscription sur la seule année 2015 de l'ensemble de l'enveloppe quinquennale consacrée aux mesures agro-environnementales climatiques (MAEC) et des mesures d'aides à l'agriculture biologique.
Le budget du programme poursuit en 2015 les mêmes objectifs qu'en 2014, mais avec des moyens réduits, pour la plupart des priorités.
1. L'installation : une priorité réaffirmée, dont les moyens sont largement débudgétisés.
a) L'installation, une priorité sans cesse réaffirmée de la politique agricole.
L'installation est une priorité constante de la politique agricole , qui a encore été rappelée par la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, par la création d'une couverture sociale pour les candidats à l'installation, la mise en place du contrat de génération-transmission en agriculture, ou encore l'encouragement de l'installation progressive.
Le renouvellement des générations constitue en effet un impératif pour conserver une activité agricole sur les territoires ou pour diffuser le progrès techniques, les nouveaux agriculteurs ayant désormais un niveau de formation élevé assuré par l'appareil d'enseignement technique et d'enseignement supérieur agricole.
Sur les 13 000 installations d'agriculteurs constatées chaque année, un peu moins de 60 % sont éligibles au dispositif d'aide, qui ne peut s'appliquer qu'aux installés de moins de 40 ans.
L'objectif de 6 000 installations aidées par an n'a plus été atteint depuis 2008, le nombre d'installations aidées effectivement constatées se situant à environ 5 000.
Dans son bilan 2013, la mutualité sociale agricole (MSA) constate une hausse des installations, aidées comme non aidées, de 6 %. Mais ce rythme plus élevé d'installations correspond aussi à un rythme plus élevé de départs. D'après la MSA, seulement 76,7 % des départs sont compensés par des installations, aidées ou pas.
Pourtant, l'installation est souvent une réussite : près de 80 % des nouveaux agriculteurs le restent cinq ans après leur installation.
Le Gouvernement a réaffirmé l'objectif de 6 000 installations aidées par an , au sein d'une politique rénovée de l'installation qui fera désormais davantage intervenir les régions, dans le cadre de la mise en oeuvre du deuxième pilier de la PAC.
b) Un soutien à l'installation qui passe de moins en moins par des crédits budgétaires.
Plusieurs lignes budgétaires contribuent à la politique de l'installation au sein du programme 154 :
- La ligne consacrée à la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA) est considérablement réduite, passant de 40,5 millions d'euros à 20,7 millions d'euros. Il ne s'agit pas là d'un désengagement mais de l'effet mécanique d'une modification du taux de cofinancement européen, qui passe de 50 à 80 %. Une enveloppe globale de 100 millions d'euros reste donc disponible pour la DJA.
- L'enveloppe des prêts à l'installation reste fixée à 63 millions d'euros, soit 4 millions d'euros de plus qu'en 2014, mais les paiements interviennent avec retard et cette ligne devrait baisser à l'avenir, dans la mesure, là aussi, où le taux de cofinancement européen est passé de 50 à 80 %. Au demeurant, seuls 22 millions d'euros sont inscrits en AE pour ce dispositif.
- Les instruments d'aide à la cessation d'activité , qu'il s'agisse de l'indemnité viagère de départ, du complément de retraite des agriculteurs, ou encore des aides à la cessation d'activité, pèsent encore sur le budget de l'agriculture pour un peu plus de 40 millions d'euros, bien que les premiers dispositifs n'enregistrent plus aucun nouvel entrant depuis plus de 20 ans.
- Si l'enveloppe des aides financières à l'installation est globalement maintenue grâce aux crédits européens, votre rapporteur s'inquiète cependant de l'affaiblissement des crédits d'accompagnement : l'enveloppe des stages à l'installation passe de 5 millions d'euros en 2014 à 3,75 millions d'euros en 2015.
Par ailleurs, les 11,5 millions d'euros qui étaient disponibles en 2014 pour financer le Fonds d'incitation et de communication à l'installation (FICIA) disparaissent du budget 2015. Les documents budgétaires indiquent que cette dépense sera prise en charge par le fonds géré par l'Agence de services et de paiement (ASP) à partir de la taxe sur la cession de terrains agricoles rendus constructibles, précisément dotée de 12 millions d'euros, mais cette taxe était déjà sensée être affectée à l'installation. Cette débudgétisation est donc assez inquiétante, d'autant plus qu'elle rappelle un désengagement de l'État opéré entre 2009 et 2012, avec la disparition des crédits alloués aux associations départementales pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (Adasea), leurs missions devant être totalement autofinancées par les chambres d'agriculture.
À côté des crédits budgétaires, de nombreux autres instruments contribuent à soutenir l'installation des jeunes agriculteurs : le budget 2015 maintient les exonérations fiscales et sociales dont bénéficient les jeunes agriculteurs .
Les crédits européens sont également mobilisés à partir de 2015 pour bonifier les droits à paiement dans le cadre de la PAC : conformément au nouveau règlement sur les aides directes, la France consacre 1 % de l'enveloppe à une bonification des droits à paiement pour les jeunes agriculteurs. Cela représente 75 millions d'euros sur le premier pilier de la PAC.
Le budget 2015 n'abandonne donc pas la priorité à l'installation, même si celle-ci trouve une traduction budgétaire moindre.
Vos rapporteurs pour avis ont souhaité déplafonner la taxe sur la cession de terrains agricoles rendus constructibles, considérant que l'ensemble des recettes encaissées à ce titre devaient revenir à l'installation, mais une telle proposition n'est pas recevable au titre de l'article 40 de la Constitution par amendement d'origine parlementaire. La loi continuera donc à plafonner à 12 millions d'euros d'euros la somme affectée à l'ASP.
Vos rapporteurs pour avis ont également souhaité par un amendement proposé à la commission des affaires économiques qui l'a adopté revenir sur la suppression malheureuse du taux réduit d'enregistrement en cas de cession de fonds agricoles, car cette suppression aurait réintégré ces cessions dans le régime général et alourdi le coût des transmissions en agriculture, pour les jeunes comme pour les moins jeunes.
2. Un budget timide en matière de gestion des risques et des aléas de production.
a) Une économie agricole plus aléatoire ?
La volatilité est désormais la règle dans l'économie agricole . Les prix des productions peuvent subir d'importantes variations d'une année sur l'autre.
En outre, les agriculteurs sont exposés aux évènements climatiques , dont la fréquence et l'importance paraissent s'être renforcées ces dernières années. Le changement climatique fait entrer les productions végétales dans une ère de plus grande incertitude.
De leur côté, les productions animales subissent le contrecoup des variations des prix des matières premières agricoles, à travers des variations fortes des prix de l'alimentation animale . Par ailleurs, les éleveurs sont soumis à un risque sanitaire, qui peut entraîner des conséquences dramatiques.
Le développement des mécanismes assurantiels constitue la réponse économique à ce climat d'incertitude . Le nouveau Farm Bill américain renforce ainsi le soutien public à la souscription d'assurances-récolte, en créant un programme d'assurance complémentaire. Le nouveau volet assurantiel du Farm Bill couvrira 130 produits agricoles différents d'élevage ou de culture et assurera aussi bien les pertes de récoltes, de chiffre d'affaires, de niveau de prix ou de marge, selon les filières agricoles.
b) Un budget qui répond imparfaitement à la problématique de la gestion des risques.
La gestion des risques fait l'objets de crédits minimaux inscrits au budget du programme 154.
Les crédits de crise du dispositif Agridiff sont maintenus à à peine 1,8 million d'euros, comme en 2015. Le fonds d'allègement des charges (FAC), qui vise à supporter les intérêts d'emprunts souscrits par des agriculteurs frappés par des crises, baissent encore, passant de 2,2 millions d'euros à 1,6 million d'euros. Ces deux lignes budgétaires sont sans commune mesure avec de vrais besoins budgétaires en cas de crise grave. Elles permettent simplement de faire face à des difficultés ponctuelles : le FAC a ainsi été mobilisé en 2014 au bénéfice d'horticulteurs ou d'apiculteurs, ou encore de viticulteurs de l'Aude et de l'Hérault, touchés par des phénomènes de grêle.
Votre rapporteur pour avis note avec satisfaction l'utilisation régulière par la MSA de ses fonds d'action sanitaire et sociale, à hauteur d'environ 30 millions d'euros par an, pour alléger les charges sociales dues par les agriculteurs touchés par des crises . Une large part de ces fonds devrait être utilisée en 2014 pour permettre aux viticulteurs du Sud-Ouest et producteurs de fruits et légumes de faire face à la crise qui les touche. Les dispositifs ne sont d'ailleurs pas exclusifs les uns des autres.
Force est de constater que, comme chaque année, aucune dotation budgétaire n'a été ouverte pour le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA). Cette pratique est régulièrement critiquée par la Cour des comptes, même si l'absence de crise agricole majeure depuis deux exercices n'a pas nécessité d'ouverture de crédits.
Au final, les 147 millions d'euros de recettes provenant des contributions additionnelles aux primes ou cotisations afférentes à certaines conventions d'assurance, régies par les articles 1635 bis A et 1635 bis AA du code général des impôts, ont suffi à couvrir les besoins du FNGRA ainsi que du fonds de calamités agricoles dans les départements d'outre-mer.
Le soutien à la souscription par les agriculteurs de primes d'assurance suscite quelques inquiétudes. La dotation pour 2014 n'a pas permis de subventionner les primes d'assurance-récolte à hauteur de 65 %, taux plafond permis par la réglementation européenne.
Or, le projet annuel de performances qui accompagne le projet de loi de finances fixe des objectifs encore accrus de couverture assurantielle pour 2017 : 44,45 % de taux de couverture en grandes cultures ou encore 25 % en viticulture.
L'atteinte de cet objectif passe par un niveau maximal de subvention. En 2014, 19,3 millions d'euros étaient budgétés pour le soutien à l'assurance-récolte, complétés par un financement européen à hauteur de 75 %, s'élevant à 57,9 millions d'euros, pour une enveloppe totale de 77,2 millions d'euros. Or, d'après le réseau des chambres d'agriculture, la couverture des primes d'assurance à hauteur de 65 % aurait nécessité 105,2 millions d'euros. En conséquence, le taux de subvention a été abaissé en grandes cultures à 43 % de la prime d'assurance.
Pour 2015, 24,3 millions d'euros de crédits ont été budgétés, ce qui permettra de mobiliser 72,9 millions d'euros de crédits communautaires, pour une enveloppe totale de 97,2 millions d'euros. Un financement à 65 % ne sera donc toujours pas possible.
C'est pourquoi vos rapporteurs pour avis ont proposé à la commission, qui l'a accepté, de doter le programme 154 de 2 millions d'euros de crédits supplémentaires au titre de l'assurance-récolte, pour se rapprocher le plus possible du niveau maximal de subvention, et ce, afin de ne pas décourager la souscription de polices d'assurances pour faire face au risque climatique.
Enfin, si le projet de loi de finances ne comporte aucune disposition concernant la déduction pour aléa (DPA), celle-ci doit être encouragée pour favoriser la constitution d'une épargne de précaution de l'exploitant agricole. Il s'agit en réalité d'une provision pour risques.
La dépense fiscale pour l'État reste faible : à peine 7 millions d'euros par an.
Comme lors de la discussion du budget pour 2014, vos rapporteurs pour avis ont proposé à votre commission, qui l'a accepté, un amendement visant à moins pénaliser les agriculteurs lors de l'application du mécanisme de réintégration au revenu imposable des sommes non utilisées épargnées au sein de la DPA.
L'amendement, identique à celui défendu en 2014, propose de retenir le taux d'intérêt légal et non le taux des intérêts de retard comme taux d'actualisation au moment de la réintégration.
3. Faire mieux avec moins pour le développement économique des filières.
Les crédits en faveur du développement économique des filières relèvent de plusieurs lignes budgétaires, qui connaissent des évolutions contrastées.
a) Le maintien des crédits à l'export et à l'agroalimentaire.
Ces lignes budgétaires indispensables au développement économique de l'agriculture et de l'agroalimentaire sont reconduites entre 2014 et 2015 :
- Les crédits de soutien à l'export sont conservés , à hauteur de 10,2 millions d'euros en 2015 contre 9,9 millions d'euros en 2014. Ils avaient fortement baissé les années précédentes. Cette stabilisation va dans le bon sens, et permet d'honorer les conventions passées avec les organismes nationaux chargés de la promotion collective des produits agricoles et agroalimentaires français : la SOPEXA, Ubifrance, l'ADEPTA ou encore le Ceneca.
- Les crédits en faveur des industries agroalimentaires sont conservés, comme en 2014, à hauteur de 5,7 millions d'euros.
b) La traduction budgétaire du plan pour la compétitivité et l'adaptation des exploitations agricoles (PCEA).
Le PCEA avait été annoncé par le Président de la République lors de son intervention au sommet de l'élevage à Cournon le 2 octobre 2013. Il a été présenté par le Gouvernement et l'Association des régions de France en juin 2014.
Sa dotation totale est de 200 millions d'euros par an sur l'ensemble de la période 2014-2020, financés à la fois par l'État, les régions et le FEADER. Ce plan a pour but de permettre aux exploitations agricoles :
- d'améliorer leur compétitivité.
- d'adapter les systèmes de production aux nouvelles contraintes (en particulier dans le secteur laitier).
- de rechercher une meilleure performance économique, environnementale et sanitaire.
- de diminuer les charges d'exploitation.
- d'améliorer les conditions de travail.
La question de l'amélioration de la performance énergétique doit être traitée à travers le PCEA.
La priorité à l'élevage est donc prise en compte dans le plan, qui fait l'objet au niveau régional d'un comité de suivi.
La ligne de 46,1 millions d'euros en CP qui était consacrée en 2014 au plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE), au plan végétal pour l'environnement (PVE) et au plan de performance énergétique (PPE) est remplacée dans le budget pour 2015 par une ligne dotée de 44,7 millions d'euros en CP, mais appelé à progresser du fait de l'inscription de 56 millions d'euros en AE.
Le FEADER sera chargé du cofinancement de crédits nationaux à hauteur de 63 % dans les régions de transition et 53 % dans les autres régions.
c) La confirmation de la priorité à l'élevage.
La priorité à l'élevage passe par le maintien dans le budget 2015 d'une ligne de crédits de 232 millions d'euros pour la prise en charge de la part nationale de l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) .
L'ancienne prime herbagère agro-environnementale (PHAE), qui représentait 54,9 millions d'euros en 2014, disparaît du budget.
La PHAE est fusionnée avec l'ICHN, qui représentait 178,9 millions d'euros dans le précédent budget, soit 233,7 millions d'euros pour les deux dispositifs.
L'augmentation du taux de soutien européen dans le cadre du deuxième pilier pour l'ICHN permet, avec la même enveloppe de crédits nationaux, de faire progresser les versements aux agriculteurs au titre de l'ICHN à travers une revalorisation de 15 % de l'ICHN, déjà mise en oeuvre.
En outre, deux mesures ont été mises en place pour 2015 :
- un montant supplémentaire jusqu'à 75 hectares est versé au titre de l'ICHN.
- les éleveurs laitiers des zones défavorisées simples et de piémont jusqu'à maintenant exclus de cette aide pourront en bénéficier dès 2015 .
Dans le secteur équin, les actions en faveur du cheval conservent une dotation d'un peu plus de 5 millions d'euros.
d) La confirmation de l'aide à l'agriculture ultramarine
- L'outre-mer conserve également l'essentiel de sa dotation : le projet de loi de finances prévoit l'utilisation de 84 millions d'euros pour l'aide à la filière canne à sucre, contre 86,4 millions d'euros en 2014. Les aides décidées dans le cadre du comité interministériel de l'Outre-mer (CIOM), afin de favoriser la diversification agricole outre-mer, sont prévues à hauteur de 31,4 millions d'euros en 2015, contre 30 millions d'euros en 2014. Par ailleurs, l'Office de développement de l'économie agricole des départements d'outre-mer (Odeadom) disposera d'une enveloppe d'intervention de 6,1 millions d'euros en 2015, comme en 2014.
Dans le but de renforcer le soutien du programme 154 à l'agriculture ultra-marine, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement qui relève de 6 millions d'euros les crédits en faveur de la filière canne à sucre dans les outre-mer , pour 2,4 millions d'euros, et ceux en faveur de la diversification agricole, à hauteur de 3,6 millions d'euros. Il s'agit là d'une demande forte pour aider au développement agricole outre-mer, dans la foulée des propositions émises dans le cadre du Conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM), mis en place début 2009.
Le programme des investissements d'avenir (PIA) doit également venir en appui à l'investissement dans l'agriculture ultra-marine , et en particulier dans la filière sucre, pour lui permettre de faire face à la fin des quotas sucriers en 2017.
e) Un sujet d'inquiétude : la forte réduction des crédits de FranceAgrimer.
L'établissement public FranceAgrimer est chargé de mettre en oeuvre la politique d'orientation des filières et de promotion des produits, discutée au sein des 11 conseils spécialisés de l'établissement.
Les crédits d'intervention dont dispose l'établissement à cette fin n'ont cessé de diminuer ces dernières années . Lors de la précédente discussion budgétaire, déjà, l'enveloppe de 97 millions d'euros avait été réduite à 87 millions d'euros, avec une compensation de 10 millions d'euros devant être prise sur le CAS DAR.
Pour 2015, la baisse est spectaculaire, puisque le programme 154 ne prévoit que 25,4 millions d'euros de CP pour financer les interventions de l'établissement, soit 61,8 millions d'euros de moins qu'en 2014 !
Certes des compensations sont là aussi prévues, puisque FranceAgrimer devrait recevoir des ressources complémentaires à celles apportées par la dotation budgétaire :
- 18 millions d'euros sont prévus en provenance du CAS DAR.
- 34 millions d'euros devrait être versés à FranceAgrimer au titre des programmes d'investissement d'avenir (PIA).
La débudgétisation opérée dans le budget 2015 des crédits de FranceAgrimer n'est pas sans poser problème :
- d'une part, ces ressources répondent à des logiques propres : FranceAgrimer aura une moindre liberté d'utilisation des fonds car il faudra que les projets et actions financées répondent aux cahiers des charges du CAS DAR et du commissariat général à l'investissement qui gère le PIA ;
- d'autre part, la compensation n'est pas intégrale : il manque 10 millions d'euros. D'ores et déjà, cette baisse de crédits oblige FranceAgrimer à revoir le périmètre de ses interventions. La fin du soutien aux actions de promotion collective est envisagée. Sur un budget total de promotion de 200 millions d'euros, dont une part prépondérante est financée par des crédits européens dans le cadre des OCM vitivinicoles et fruits et légumes, cela pourrait représenter, d'après les informations fournies à votre rapporteur, entre 17 et 18 millions d'euros par an. Ces sommes devront être prises en charge par les interprofessions, si elles souhaitent maintenir les mêmes actions de promotion.
Votre rapporteur pour avis s'inquiète de la capacité de FranceAgrimer à mener une politique active de soutien aux filières avec des moyens aussi disparates et globalement en baisse . Une évaluation des effets de cette politique de baisse des dotations budgétaires devrait au minimum être présentée à l'appui du prochain projet de loi de finances.
f) Des allègements de charges qui coûtent moins cher à l'État.
Poste principal de dépenses du programme 154, la compensation des exonérations de charges sociales pour les travailleurs saisonniers, dit dispositif TO-DE , est en baisse en 2015 par rapport à 2014, à 418 millions d'euros au lieu de 473 millions d'euros . Ces sommes sont destinées à rembourser à la MSA la non-perception de recettes du fait de ce dispositif. L'allègement enregistré en 2015 résulte :
- d 'économies résultant de la mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité : le différentiel entre les allègements de droit commun et les allègements spécifiques au dispositif TO-DE en est légèrement réduit ;
- de la suppression de l'allègement TO-DE pour les entreprises de travaux ruraux, agricoles et forestiers (ETARF) ;
- de la suppression de l'exonération de charges salariales au titre du contrat vendanges . Votre rapporteur pour avis ne partage pas la volonté de mettre fin à cette exonération et a présenté un amendement, que votre commission a accepté, à l'article 47, pour conserver l'actuelle exonération totale.
4. Un budget qui traduit la priorité à l'agro-écologie.
L'agro-écologie était l'un des axes majeurs, sinon l'axe majeur, du projet de loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt.
Elle est mise en oeuvre dans la loi de finances pour 2015 à travers plusieurs dispositifs :
- d'importants crédits sont ouverts pour financer de nouvelles mesures agroenvironnementales (MAE) orientées vers l'amélioration des systèmes d'exploitation ayant pour but d'adopter ou de conforter des pratiques respectueuses de l'environnement à l'échelle de l'exploitation dans son ensemble, qu'il s'agisse de systèmes grandes cultures, polyculture-élevage ou herbager. Si 36,6 millions d'euros ont été inscrits en CP, les AE se montent à 158,7 millions d'euros, dans la mesure où c'est l'ensemble de l'engagement pluriannuel sur cinq ans qui doit être budgété. Ces mesures font l'objet d'un cofinancement communautaire de 75 % sur le deuxième pilier. En outre, les collectivités territoriales et les Agences de l'eau seront fortement mises à contribution pour financer les MAE.
- Ensuite, le programme 154 voit s'ouvrir une no uvelle ligne de crédits en faveur de l'agriculture biologique , dotée de 29 millions d'euros en CP et 145 millions d'euros en AE. La différence entre AE et CP s'explique de la même manière que pour les MAE. Les aides à l'agriculture biologique, qu'il s'agisse de la conversion ou du maintien, bénéficiaient depuis 2010 des aides du 1 er pilier de la PAC, n'appelant aucun cofinancement national. La nouvelle architecture de la PAC reclasse ces aides au sein du second pilier avec un système d'engagements pluriannuels identique à celui des MAE. Elles seront également cofinancées par le FEADER à 75 % ;
- enfin, bien que ne nécessitant pas de crédits budgétaires, le projet de loi de finances pour 2015 est marqué par la volonté de développer la méthanisation agricole . L'article 42 transforme ainsi en exonération de plein droit l'exonération facultative de taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation foncière des entreprises les méthaniseurs alimentés principalement par des produits agricoles. Votre commission, sur proposition de vos rapporteurs pour avis, a proposé d'étendre cette exonération aux locaux de stockage liés à l'activité de méthanisation, comme cela existe pour les hangars agricoles, en déposant un amendement à l'article 42.
Manifestant son souci de préserver l'attractivité de la production en mode biologique, votre commission a également, sur proposition de vos rapporteurs pour avis, adopté un amendement prolongeant de 3 ans jusqu'en 2017 le crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique, prévu à l'article 244 quater L du code général des impôts, et dont la fin était programmée pour 2014.